程念祺

中國(guó)古代,在國(guó)家實(shí)行官僚化統(tǒng)治之前,統(tǒng)治者各有其民。其時(shí),人民是“自治”的;而“自治”的基本單位,是村社共同體。然而,履畝而稅實(shí)行之后,村社共同體組織生產(chǎn)和分配土地的職能喪失,“自治”的能力隨之削弱,并逐漸消亡。這就給國(guó)家的官僚化統(tǒng)治帶來許多問題。其中最突出的,就是縣域治理問題。2000多年之中,中國(guó)最小的行政區(qū)域都是縣;縣以下,諸如鄉(xiāng)里保甲之類,不過是應(yīng)政府之命,為方便政府征發(fā)賦役和維持地方治安而建立的一種人口編制,而不是人民的自治組織。人民沒有自治組織,社會(huì)的許多事業(yè)必然荒廢。原來,在村社共同體內(nèi)部,生活和勞動(dòng)雖然以家庭為基本單位,但諸如份地定期分配、公田耕作、溝洫疏浚、公積勞動(dòng)和貿(mào)易,以及社會(huì)互助等各項(xiàng)事業(yè),皆由共同體所主持?？梢哉J(rèn)為,在這種村社共同體內(nèi)部,仍保持某種“大同”的性質(zhì)。這是適合當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)社會(huì)生產(chǎn)力水平要求的。而當(dāng)這種“大同”的性質(zhì)喪失,村社就只剩下原來共同體的軀殼,不再具有上述自治的功能;“和協(xié)輯睦”和“敦庬純固”也沒有了。村社不能自治,則縣域治理就只能是一句空話。

以漢代為例。漢代縣以下設(shè)里、亭、鄉(xiāng)。里設(shè)里魁,“民有善事惡事,以告監(jiān)官”。亭設(shè)亭長(zhǎng),“以禁盜賊”。鄉(xiāng)設(shè)嗇夫,“知民善惡,為役先后,知民貧富,為賦多少,平其差品”;設(shè)三老,“凡有孝子順孫,貞女義婦,讓財(cái)救患,及學(xué)士為民法式者,皆扁表其門,以興善行”;設(shè)游徼,“禁司奸盜”。由此可見,當(dāng)時(shí)在地方上,人民被控制在一個(gè)“賦役—教化—治安”的系統(tǒng)內(nèi),是純粹的“治于人”者,而非“自治”者。在這種情況下,所謂“教化”,其實(shí)不過是聾子的耳朵——擺設(shè)。漢代地方上還有一種豪強(qiáng),始終與國(guó)家爭(zhēng)奪對(duì)人民的控制權(quán)。對(duì)豪強(qiáng)的打擊,是漢代國(guó)家的一項(xiàng)既定國(guó)策。但是,舊的豪強(qiáng)被消滅了,新的豪強(qiáng)又產(chǎn)生了。豪強(qiáng)是地方勢(shì)力,卻與政治特權(quán)有著千絲萬縷的聯(lián)系。他們憑借著政治經(jīng)濟(jì)特權(quán),使大量人民依附于他們,如同牛馬。漢武帝時(shí),董仲舒指桑罵槐,說漢朝像秦朝一樣,在國(guó)家和豪強(qiáng)壓榨之下,“貧民常衣牛馬之衣,而食犬彘之食。重以貪暴之吏,刑戮妄加,民愁亡聊,亡逃山林,轉(zhuǎn)為盜賊,赭衣半道,斷獄歲以千萬數(shù)”。后來漢哀帝也承認(rèn),貴族、官吏和豪強(qiáng)“多畜奴婢,田宅亡限,與民爭(zhēng)利,百姓失職,重困不足”。至于篡政的王莽則指責(zé)漢朝:“富者驕而為邪,貧者窮而為奸?！狈泊?都足以表明,社會(huì)的基層如果不能自治,就不可能有所謂縣域治理,那么民政的敗壞是必然的。漢代也有一些地方官,在治理地方的過程中,親自對(duì)百姓“教以禮讓”,“為陳和睦親愛銷除怨咎之路”。但是,人民既然無“自治”的環(huán)境,那么這種“教化”就沒有生活的基礎(chǔ),因而決不會(huì)有實(shí)際的效果。

西漢地方為郡縣兩級(jí)。郡的權(quán)力很大,一郡轄數(shù)縣,或十幾個(gè)縣;郡的屬官和所屬各縣的縣令(長(zhǎng))及其屬官,皆由郡守任命。漢武帝時(shí),一個(gè)叫嚴(yán)安的人上書說:“郡守之權(quán)非特六卿之重也,地幾千里非特閭巷之資也,甲兵器械非特棘矜之用也,以逢萬世之變,則不可勝諱也?！币馑际且魅蹩ぬ氐臋?quán)力。但是,漢武帝沒有采納嚴(yán)安的建議。后來,郡太守違法亂紀(jì)的情況越來越嚴(yán)重,漢武帝始設(shè)州刺史監(jiān)察郡太守的行為。刺史之設(shè),權(quán)力漸增,而不僅僅為監(jiān)察;至東漢,州更演變?yōu)楦咭患?jí)的地方行政機(jī)構(gòu),地方行政遂由二級(jí)統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)槿?jí)統(tǒng)治。三國(guó)時(shí)夏侯玄認(rèn)為,地方行政無論是二級(jí)還是三級(jí)統(tǒng)治,對(duì)于縣治都是不利的。他建議,不如“省郡守,但任刺史”,“縣皆徑達(dá),事不擁隔,官無留滯,三代之風(fēng),雖未可必,簡(jiǎn)一之化,庶幾可致,便民省費(fèi),在于此矣”。即地方行政只設(shè)縣一級(jí),使中央的政令可以直達(dá),而以刺史監(jiān)察縣治。顯然,夏侯玄所考慮的,是加強(qiáng)縣一級(jí)行政的權(quán)力,以利中央對(duì)地方行政的控制;但仍沒有涉及怎樣通過發(fā)展地方自治,以促進(jìn)地方事業(yè)的發(fā)展。

就總體傾向而言,秦漢以后,中國(guó)的地方行政,無非是疊床架屋;而宋元明清四代,更是將地方的行政權(quán)一分再分,目的無非是加強(qiáng)中央對(duì)地方行政的控制,并且不惜以犧牲地方的辦事能力為代價(jià)。在這種情況之下,國(guó)家之所謂民政,主要就是收稅。錢穆就批評(píng)宋朝“地方政事的性質(zhì),似乎只在為中央聚斂”;“既已盡取之于民,不使社會(huì)有藏富,又盡輸之于中央,不使地方有留財(cái)”。在這樣的情況下,當(dāng)時(shí)縣一級(jí)的所謂治理,唯一的目的就是完成朝廷的賦稅征收,而地方的事業(yè)則是一切廢置。

學(xué)者往往認(rèn)為,中國(guó)自古是皇權(quán)不下縣,基層社會(huì)由鄉(xiāng)紳和宗族自治?；蕶?quán)下不下縣,不可一概而論。對(duì)這樣的議論,近來已有學(xué)者予以批評(píng)。蓋人民之被編制在一個(gè)“賦役—教化—治安”的系統(tǒng)內(nèi),怎么可以說是皇權(quán)不下鄉(xiāng)呢?但是另一方面,當(dāng)人民僅僅被編制于“賦役—教化—治安”的系統(tǒng)之內(nèi),實(shí)際上已被剝奪了自治權(quán)力,又如何自治呢?所謂鄉(xiāng)紳,或在鄉(xiāng)里有某些義舉,但總體而言,是一股兼并勢(shì)力,不是兼并土地和隱占人口,就是向小農(nóng)轉(zhuǎn)嫁賦稅,又如何率民自治?宋朝的范仲淹想利用宗族的力量來實(shí)現(xiàn)人民的自治,首先想到的就是在宗族內(nèi)部設(shè)立“義莊”,為宗族內(nèi)部的救貧恤孤、教育和公積事業(yè),建立一個(gè)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。他制定了《義莊規(guī)矩》,希望各地宗族都能仿置。但是,他的義莊“置上田十頃于里中”,可見,也是以兼并為前提的。但根本的問題在于,宗族并非是社會(huì)自治的溫床。明初的方孝孺,也是希望在鄉(xiāng)里和宗族中實(shí)行社會(huì)自治。但方孝孺認(rèn)為,“法弛教失”之下,雖“至親之愛皆化而為途人”。意思是說,人民生活的物質(zhì)基礎(chǔ)、制度保障,以及與之相關(guān)的教化,都已不存在了,宗族的親親之義也就不可能保持下去。所以,他提出的自治方法,按蕭公權(quán)先生的概括,就是在鄉(xiāng)族之中,“運(yùn)道德之力量以正風(fēng)俗,藉互助之組織以救饑寒”。這種方法的特點(diǎn),就是在一鄉(xiāng)一族之中建立自治組織,使人人參與,而不是靠一二精英之贊助。

按呂思勉先生所說,宋明時(shí)代的一些封疆大吏、地方長(zhǎng)官和紳士,的確已認(rèn)識(shí)到“治化的良否,不盡系于政治,而亦由于社會(huì)”。這樣的認(rèn)識(shí),使他們或用心于地方社會(huì)的自治方面。然而,在當(dāng)時(shí)的那種政治體制下,國(guó)家設(shè)官治政的目的,即如黃宗羲所說:“君分吾以天下而后治之,君授吾以人民而后牧之,視天下人民為人君囊中私物?！倍J(rèn)為人民并無自治的能力,則是另一種更為深刻的偏見。毫無疑問,這樣的目的和偏見,使中國(guó)基層社會(huì)的自治,受到了最大限度的抑制。正是在這種情況下,中國(guó)歷史上的縣政,總顯得無所作為。黃仁宇先生認(rèn)為,中國(guó)的傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)巨大的平面,而官僚的統(tǒng)治垂直于這個(gè)平面之上,兩者之間缺乏一個(gè)中間結(jié)構(gòu),所以國(guó)家和社會(huì)之間很難溝通。實(shí)際上,他所說的社會(huì)之為平面,亦即社會(huì)沒有自治組織,故政治難以對(duì)社會(huì)產(chǎn)生作用。

中國(guó)歷史上,就中央對(duì)地方的控制而言,官制的設(shè)置是有很多成功經(jīng)驗(yàn)可以總結(jié)的;但就國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系而言,因社會(huì)缺乏自治,則政治缺乏社會(huì)資源;而其中最基本、最重要的,就是因人民缺乏自治,則縣治難以發(fā)揮積極的作用。