自秦朝設(shè)郡縣以來,中國就有“郡縣治,天下安”之說。兩千多年來,縣一直是中國傳統(tǒng)政治中最基本、最重要的治理單位。然而,自上世紀(jì)80年代以來,隨著市管縣體制的逐步推開,縣這個(gè)中國最重要的地方治理單位在政權(quán)體系中日益被邊緣化。當(dāng)下,在基層民主漸趨成熟并逐步向上擴(kuò)展,以及基層社會(huì)矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下,縣域治理的重要性已經(jīng)凸顯。縣政改革能否成為中國政治體制改革之新的突破口,是考驗(yàn)實(shí)踐者和研究者的一個(gè)重大問題。為此,本刊特邀幾位專家學(xué)者就加強(qiáng)縣域治理和推動(dòng)縣政改革發(fā)表自己的意見,以期更多的專家學(xué)者參與這一問題的討論。

——主持人杜運(yùn)泉

國家化與地方性背景下的雙向型縣域治理改革

徐勇,襄樊學(xué)院“隆中學(xué)者”,華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

近年來,由于縣域治理愈益重要,有關(guān)縣域治理改革的論述也愈來愈多。但總的來看,與當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革一樣,主要限于就事論事,缺乏系統(tǒng)的學(xué)理性研究,結(jié)果是各說各話,各執(zhí)一端,最后不了了之。政治學(xué)是一門制度學(xué)科,它要承擔(dān)制度設(shè)計(jì)的使命,而進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)需要有足夠的經(jīng)驗(yàn)和學(xué)理支撐。我認(rèn)為,討論縣域治理的改革和走向,需要將其放在國家化和地方性背景下考察。

人類歷史是在活動(dòng)空間一步步擴(kuò)展中發(fā)展的,從早期的部落,到小型城邦國家,再到分散孤立的國家,直至近代以來的全球化。研究當(dāng)下的縣域治理或者說其他層級(jí)的治理,都離不開“全球化趨勢(shì)、國家性建構(gòu)、地方性復(fù)活、草根性成長(zhǎng)”這四個(gè)關(guān)鍵詞。

自近代以來,全球化便成為不可規(guī)避的大趨勢(shì)。早在100多年前,馬克思在《共產(chǎn)黨宣言》中就論述了這一歷史過程,認(rèn)為由于生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展,“過去那種地方的和民族的自給自足和閉關(guān)自守狀態(tài),被各民族的各方面的互相往來和各方面的互相依賴所代替了”。全球化過程中的一個(gè)最重要的成果,就是現(xiàn)代民族國家的崛起,即“政治的集中”,“各自獨(dú)立的、幾乎只有同盟關(guān)系的、各有不同利益、不同法律、不同政府、不同關(guān)稅的各個(gè)地區(qū),現(xiàn)在已經(jīng)結(jié)合為一個(gè)擁有統(tǒng)一的政府、統(tǒng)一的法律、統(tǒng)一的民族階級(jí)利益和統(tǒng)一的關(guān)稅的統(tǒng)一的民族”?，F(xiàn)代民族國家有兩個(gè)不可分割的特點(diǎn):一是外部的主權(quán)獨(dú)立,對(duì)外是一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國家;二是內(nèi)部的整體統(tǒng)一,由中央政府實(shí)行有效的統(tǒng)一治理。由此就有了對(duì)外爭(zhēng)取獨(dú)立、對(duì)內(nèi)爭(zhēng)取統(tǒng)一的國家化進(jìn)程。即使是全球化浪潮不斷超越國界,但人們至今還必須生活在國家這一“政治容器”之中,國家性建構(gòu)并沒有終結(jié)。

中國是一個(gè)早熟國家,即在西歐還處于四分五裂的狀態(tài)時(shí),中國就已成為一個(gè)完整統(tǒng)一的大型國家,因此,中國很早就具有現(xiàn)代民族國家的形式特質(zhì)。但是,古代中國還不是現(xiàn)代國家,一是對(duì)外只有“天下”觀而沒有“世界整體”觀,“有邊陲無國界”,因此近代遭遇先崛起的現(xiàn)代民族國家的侵略打擊。二是內(nèi)部的一體化程度低或者說是剛性的一體化。由于自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),地方和基層社會(huì)處于自治狀態(tài),中央集權(quán)只是一個(gè)與民眾日常生活無關(guān)的外殼。這一外殼一旦被擊碎,國家就陷入分裂和動(dòng)亂。孫中山是現(xiàn)代國家在中國的創(chuàng)立者。他深刻地反思了為什么作為人口最多的中國在西方列強(qiáng)的入侵下不堪一擊,甚至有亡國滅種之憂的原因,這就是“一盤散沙”。他認(rèn)為:“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義”。“中國人的團(tuán)結(jié)力,只能及于宗族而止,還沒有擴(kuò)張到國族。”因此,近代以來,中國就面臨著雙重任務(wù):外爭(zhēng)獨(dú)立,內(nèi)爭(zhēng)統(tǒng)一。而這都需要建立一個(gè)統(tǒng)一完整的國家,將原來散落于地方和社會(huì)的權(quán)力高度集中于國家,特別是中央。孫中山對(duì)現(xiàn)代國家設(shè)計(jì)時(shí),將以縣為基礎(chǔ)的地方自治作為重要制度,但這一設(shè)想沒有能夠?qū)崿F(xiàn)。其重要原因就是近代以來的中國未能建立中央能夠有效管轄地方的體制,以完成國家內(nèi)部的一體化。這種一體化至今仍然有待完成,特別是還需要形成依靠統(tǒng)一的相互依賴的市場(chǎng)和文化網(wǎng)絡(luò)建立起來的柔性一體化。所以,一個(gè)統(tǒng)一權(quán)威的中央政府還是必須的體制,地方接受中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制仍然必要。

由于英美等國家率先成為現(xiàn)代國家,其地方自治體制也為后起國家所借鑒。但是,英美的歷史傳統(tǒng)不同,特別是美國,其中央權(quán)力是地方讓渡的。地方權(quán)力是中央權(quán)力的基礎(chǔ),換言之,中央權(quán)力有地方權(quán)力作為其牢固的基礎(chǔ),為地方所讓渡的中央權(quán)力有統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。這說明地方自治有其特有的條件。世界大多數(shù)國家不具備這一條件,往往是先有中央政權(quán)再有地方政權(quán),因此這些國家大都采用的是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制。即使是實(shí)行地方自治的國家,中央權(quán)力日益增長(zhǎng),地方權(quán)力日益式微,也成為一個(gè)趨勢(shì)。這是因?yàn)?隨著社會(huì)發(fā)展,對(duì)均等化的要求愈來愈高,如公共服務(wù)的均等化、公共福利的均等化等,而這必須依靠公共權(quán)力集中的中央政府來實(shí)現(xiàn)資源和財(cái)富的再分配。這就是20世紀(jì)以來,自上而下的權(quán)力一直延伸到每個(gè)社會(huì)成員的“權(quán)力垂直下沉”的過程。60年來,我國建立了前所未有的中央集權(quán)體制,這對(duì)于社會(huì)動(dòng)員、國家一體化發(fā)揮了重要作用。但這一體制發(fā)揮作用的內(nèi)容有所不同。前50年主要是管理,近10年則向服務(wù)轉(zhuǎn)變,即統(tǒng)籌發(fā)展,實(shí)行均等化的公共服務(wù)和公共福利還得依靠這一體制。因此,中央自上而下的領(lǐng)導(dǎo)體制仍然必要,縣級(jí)地方自治作為一項(xiàng)地方政治制度,不可輕易實(shí)行。

盡管國家化是近代以來的主題,但為什么近年來地方治理、地方自治又被廣為重視呢?其重要背景是“地方性復(fù)活”和“草根性成長(zhǎng)”。

歷史的發(fā)展是辯證的。近代以來,那些實(shí)行地方自治的國家,在不斷加強(qiáng)中央權(quán)力,如英美;而那些實(shí)行單一制的國家,又在不斷下放權(quán)力,如法國。但自20世紀(jì)以來,即使是不斷加強(qiáng)中央權(quán)力的英國,也愈益重視地方和基層。如以往的政黨政治主要集中于中央權(quán)力的獲得,而現(xiàn)今更重視地方權(quán)力的執(zhí)掌。其重要原因是地方性事務(wù)日益增多,民眾與地方有效治理的關(guān)聯(lián)性愈來愈強(qiáng)。隨著統(tǒng)一的政府、統(tǒng)一的法律、統(tǒng)一的民族階級(jí)利益和統(tǒng)一的關(guān)稅等國家統(tǒng)一性的建立,民眾利益的實(shí)現(xiàn)與地方治理密切相關(guān),大量公共服務(wù)和公共福利最終要依靠地方政府實(shí)施,地方的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)增大。由此就出現(xiàn)了所謂的“地方性復(fù)活”。但這種地方性已不是傳統(tǒng)封建時(shí)代相互割據(jù)的地方性,而是在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方性。在“地方性復(fù)活”的過程中,是“草根性成長(zhǎng)”。所謂“草根性”通常是指一般平民大眾。這些人在以往的政治活動(dòng)中是微不足道的“草民”,除了大選以外,對(duì)日常政治生活沒有多少參與機(jī)會(huì),其政治意愿主要被少數(shù)議員所“代表”。因此,在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里,民主政治的主要表現(xiàn)形式是選舉政治、議會(huì)政治。那么,隨著“地方性復(fù)活”,民眾的利益與地方治理日益相關(guān),也為民眾參與地方治理提供了契機(jī)。他們除了選舉領(lǐng)導(dǎo)人以外,還通過不同的參與方式,共同討論和決定其所面臨的公共事務(wù)。地方治理的有效性很大程度上取決于民眾參與的程度。日常參與的協(xié)商性民主因此成為重要的民主形式。

60年來,我國的權(quán)力體系也處于一個(gè)雙向過程,一方面是權(quán)力高度集中,一方面是權(quán)力下放。前30年代主要是集中,后30年主要是下放。與此同時(shí),在集中過程中有下放,在下放過程中有集中?？傮w是集中,局部是下放。其重要原因是隨著統(tǒng)一的現(xiàn)代國家的建構(gòu),“地方性復(fù)活”也日益突出。在傳統(tǒng)中國,縣官只是中央在地方的象征性權(quán)威,沒有什么自主性。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,縣級(jí)政府主要是執(zhí)行。改革開放以來,地方政府的決策權(quán)力增大。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的呼聲日益強(qiáng)烈。正是在這一背景下,有人提出“縣級(jí)地方自治”的思路。以制度的方式而不是人為政策的方式提高縣的地位,強(qiáng)化縣的權(quán)力,思路是正確的。但是,地方自治必須依托兩個(gè)條件:一是國家一體化,即地方自治不可傷害中央自上而下的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);二是草根性成長(zhǎng),即地方自治權(quán)的擴(kuò)大要與民眾參與擴(kuò)大同步。沒有前者,“地方性復(fù)活”很可能是傳統(tǒng)的“割據(jù)式地方性”的復(fù)活;沒有后者,“地方性復(fù)活”很可能是“土皇帝”式的地方性復(fù)活,這都無法達(dá)到地方的有效治理。孫中山先生當(dāng)年提出以縣為基礎(chǔ)的地方自治,由本縣人治本縣事,基本考慮是通過地方公眾參與,實(shí)行民主政治。

根據(jù)以上分析,我以為,理想化的縣域治理改革是雙向型運(yùn)作:一是中央權(quán)力適度向縣級(jí)下放,使縣級(jí)有更強(qiáng)的自主性,同時(shí)這種權(quán)力下放是整體性的,即權(quán)力下放與權(quán)力監(jiān)督同步;二是民眾對(duì)縣域治理的適度參與,縣域權(quán)力擴(kuò)大不僅是擴(kuò)大“縣官”的權(quán)力,同時(shí)更是擴(kuò)大“縣民”的權(quán)利?？梢詫⒔┠瓿砷L(zhǎng)發(fā)展的村民自治向縣鄉(xiāng)層級(jí)延伸,讓縣民通過縣鄉(xiāng)人大等制度化渠道更多地參與地方性治理。否則,草根民眾可能就會(huì)通過非制度化的群體性事件來表達(dá)其意愿。同時(shí),我國現(xiàn)有的制度資源還有很大的利用空間。我國地方政府體制事實(shí)上具有復(fù)合性特征,如法律規(guī)定,地方政府接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)又為本級(jí)人大所任命并接受其監(jiān)督。目前的主要問題是,地方政府接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)多,本級(jí)人大對(duì)政府的影響小。而本級(jí)人大正是民眾參與地方治理的重要渠道。這一制度化的渠道還有繼續(xù)發(fā)揮作用的余地。一般來說,當(dāng)一種制度的生命力尚沒有耗盡時(shí),不可輕易替代。浙江等地的地方治理運(yùn)用人大進(jìn)行財(cái)政預(yù)算公開改革,便是地方治理改革的方向之一。