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中圖分類號:G229.2 文獻標識碼:A

內容摘要:公益廣告運作機制是一項系統(tǒng)工程,需要政府、媒體、企業(yè)和社會團體各方面的共同努力。本文基于公共產品的視角,分析了公益廣告供給主體的選擇、市場化運作和政策保障等問題,提出建立以政府監(jiān)督管理為保障,以企業(yè)和社會機構為運行主體的公益廣告長效運作機制。

關鍵詞:公共產品 公益廣告 供給

公共產品是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上非排他性的產品。根據公共產品的形態(tài),可以把公共產品分成資源形態(tài)的公共產品、物質形態(tài)的公共產品、服務形態(tài)的公共產品、制度形態(tài)的公共產品、文化形態(tài)的公共產品等。公益廣告是廣告主向社會公眾傳播公益思想,以促使公眾態(tài)度和行為改變的廣告,公益廣告面向社會各階層,覆蓋公眾利益的各個方面,體現(xiàn)了政府(企業(yè))作為公民社會的公仆所承擔的服務公眾和教育公眾的職能,有鮮明的公共產品特性。公益廣告是一種文化形態(tài)的公共產品,是傳遞制度文化和精神文化的重要載體。

從資本的角度來看,公益廣告是一種社會資本,強調非物質要素對經濟、社會、政治的影響。在古典經濟學家看來,無形要素和有形要素間的關系對經濟發(fā)展的作用應受到重視,亞當?斯密在《道德情操論》中堅持認為市場經濟的成功不僅僅依靠“看不見的手”,還要依靠道德和其他理念的支持。社會資本在群體內部沒有排他的限制,任何人都可以利用這一資源取得自己的收益,這種收益并不因一個人的獲得而減少了另一個人的可得性或收益。從社會資本這種受益的普遍性和非排他性來看,公益廣告也具有公共產品的性質。

公共產品供給的理論基礎

(一)公共產品供給方式的爭論

1954年,薩繆爾森發(fā)表了著名的論文《公共支出的純理論》。薩繆爾森認為,公共產品具有消費的非競爭性和受益的非排他性,投資成本無法得到補償,私人企業(yè)不愿意生產,會出現(xiàn)市場失靈。因此,僅僅依靠市場是不能實現(xiàn)資源最優(yōu)配置的,需要由政府提供公共產品。布坎南認為,薩繆爾森的分析盡管指出了市場在提供公共產品方面存在失靈現(xiàn)象,但這不能成為政府干預、政府提供的充分理由,除非可以證明政府可以比市場做得更好。科斯通過考察英國早期燈塔制度的演變認為,燈塔的服務可以由私人提供,燈塔可由私人籌資建造、管理和所有,政府的作用局限于產權的確定與行使方面。由此可以看出,科斯認為可將公共產品的產權私有,通過市場競爭的方式提供。

(二)公共產品多種供給方式的可行性

市場制度無法提供足夠數(shù)量的公共產品,這一問題的根源在于私人利益和公共產品的矛盾。只要找到可分擔費用的方式,公共產品同樣可以由非政府組織來供給。“對公共物品的資助并不一定必須來自稅收,用戶的繳費、捐贈或廣告收入都可以資助公共物品的生產?！痹谌谫Y方式多元化的情況下,可以保證公共產品供給的資金支持,政府、私人、社區(qū)、第三部門和國際組織都可能成為公共產品供給的主體。另外,政府提供公共產品并不意味著政府直接生產公共產品,現(xiàn)代社會的產品生產已經演化成復雜的分工體系,對公共產品來說,政府可以是供給的主體,或最終的責任人,但卻可以將不同的環(huán)節(jié)分配給非政府的私人或組織去完成。

公益廣告供給中存在的問題及原因分析

(一)公益廣告供給中存在的問題

所謂公益廣告供給是指實現(xiàn)公益廣告從供給決策、資金供給到制作發(fā)布的一系列傳導過程,包括決策的確定、供給主體安排和供給方式選擇。我國公益廣告在發(fā)展過程中暴露出諸多問題,其中最突出的問題是因缺乏良好的運行機制與行之有效的營銷手段,使公益廣告未能形成更為廣泛的社會影響力,主要表現(xiàn)在以下幾點。

1.供給主體單一。隨著經濟和社會的發(fā)展、私人產品的豐富,人們對公共產品的需求也隨之增加,但公共產品特有的“搭便車”特征,使人們對公共產品的支付意愿不會明顯增加。在現(xiàn)有的公益廣告供給系統(tǒng)中,政府成為公益廣告活動的主體。我國的公益廣告制作、發(fā)布大都靠政府推動,政府不僅負責供給、安排,而且進行直接生產,沒有形成企業(yè)、廣告經營單位的自覺行為,企業(yè)和媒介大都不愿意承擔免費發(fā)布公益廣告的義務。政府依靠行政力量,要求媒介和企業(yè)發(fā)布公益廣告,這也給有經營壓力的媒介和企業(yè)帶來了一定的負擔。

2.供給資金不足。政府提供公益廣告產品并不是消除公共產品的生產成本,而是解決公共產品供給成本的補償問題。在我國,依賴和等待政府投入公益廣告經費的局面始終沒有根本改變。政府的職能不僅僅在于提供公共產品,還要負責其他諸如行政管理、經濟發(fā)展等職責,這種一元的供給主體會直接導致公益廣告供給的資金不足。

3.供給質量較低。公益廣告產品僅由政府提供,必然會造成某種程度的壟斷,壟斷會產生低效率。公益廣告主題內容過于單調,政治性的主題較多,關系民生、貼近民意的主題相對較少,社會關注度不高。同時,公益廣告主要由政府部門為配合某一時期的宣傳需要臨時向媒介、廣告公司和部分企業(yè)攤派任務,導致媒介、廣告公司和企業(yè)為完成任務而對公益廣告的設計與制作積極性不高,供給質量較低。

(二)原因分析

計劃經濟時代的中國,政府不僅提供全部的公共產品,也提供了所有的私人物品,雖然這樣的格局從1978年開始有所改變,政府逐漸地從私人物品的提供領域中有效退出,但政府全包全攬的情況在公共產品的提供領域中基本沒有改變,各級政府仍然是各種公共產品的主要提供者。新制度經濟學認為不存在固定的產品生產模式,而是根據制度的變化,在具體的約束條件下選擇最佳的生產供給模式?，F(xiàn)實中政府并不像人們預期的那樣能夠完全代表公眾利益,恰到好處地提供公益廣告產品。當政府“越位”和“缺位”現(xiàn)象在現(xiàn)實中比較普遍的時候,政府作為公益廣告的主體供給者就失去了合法性的依據。

因此,公益廣告供給過程中出現(xiàn)問題的主要原因是政府的一元化供給。同時,公益廣告的企業(yè)供給是有條件的,一部分公益廣告可以通過企業(yè)的捐贈、自我服務等形式實現(xiàn)供給,但這種行為取決于企業(yè)的社會責任感。在嚴格的經濟人假設條件下,企業(yè)供給公益廣告也需要借助政府之手,在科斯的例子中,燈塔是私人供給的,但需要政府的特許經營,因此必須建立公益廣告企業(yè)供給的傳導機制和制度機制。

公益廣告供給機制的完善策略

公益廣告供給不僅僅是一種政府行為,需要在政府的引導下,充分利用市場的配置優(yōu)勢來提高供給效率。因此,必須對公益廣告供給系統(tǒng)進行創(chuàng)新(見圖1)。

(一)公益廣告供給的主體確定

上世紀40年代美國成立“廣告評議機構”,這是一家由廣告公司、企業(yè)和媒體三方精英階層組成,為社會進行義務服務的非贏利性機構。廣告委員會主要發(fā)布社會性公益廣告,廣告活動主題涉及美國社會最為迫切、人們最為關注的問題。1974 年,日本成立了全國性的公共廣告機構。該機構是在日本企業(yè)家的倡議下組建的,其性質是作為第三方的獨立機構,未接受政府的資金援助,活動經費全部來自會員的會費和贊助。企業(yè)負責廣告制作、流通、服務的資金和信息,會員廣告公司和制作公司承擔廣告創(chuàng)意和制作費用,由會員媒體免費提供版面和時段刊播。美國和日本的公益廣告都是在專業(yè)公益廣告機構的強力推動和有效組織下走上了持續(xù)健康的發(fā)展道路。根據公共產品的供給理論,應由民間協(xié)會作為第三方組織承擔公益廣告的發(fā)起與制作、公益廣告籌資及媒介發(fā)布。因此,必須建立公益廣告機構,并使之成為公益廣告活動的主體,來策劃、組織和推動公益廣告活動。

(二)公益廣告供給的市場化運作

公益廣告長期穩(wěn)定的運作需要在體制上解決資金來源問題,應成立公益廣告基金,面向社會進行融資。基金主要有兩個來源:一是政府征收公益廣告稅,納稅主體為廣告活動主體,即廣告主、廣告經營者和廣告發(fā)布者;二是社會贊助,公益廣告基金會負責審核、籌劃、募集公益廣告制作與播出所需的經費。公共產品的市場化供給應引入競爭機制,使私人企業(yè)與政府之間以及私人企業(yè)之間產生競爭。公益廣告機構除了負責對公益廣告的內容和形式進行審查外,還以招標的形式委托廣告公司進行廣告創(chuàng)作,委托廣告媒介進行廣告發(fā)布,以保證公益廣告的質量和效果。市場化機制既保證了經濟公平,又促進了競爭,而競爭的結果是公共產品以成本更低和更有效率的方式得以提供。

(三)公益廣告供給的制度保障

我國《廣告法》規(guī)定:縣級以上工商行政管理部門是廣告的監(jiān)督管理機關。而在現(xiàn)實中,公益廣告存在多頭管理的局面,宣傳部門、城市規(guī)劃建設和精神文明建設機關都承擔公益廣告的管理工作,這不利于公益廣告的科學運作。政府部門應成立公益廣告管理機構,對公益廣告進行統(tǒng)一協(xié)調,加強對公益廣告基金和公益廣告機構的監(jiān)管,從而解決目前對公益廣告多頭管理、責任不清的問題。

即使在自由市場的條件下,公共產品的生產也需要政府制定一些制度和標準。制度影響人的選擇行為,人的選擇行為又決定物力資源和財力資源的利用狀況,這是一個動力的傳導過程。政府要為公益廣告的企業(yè)供給者提供制度激勵,對發(fā)布公益廣告的企業(yè)和媒介給予政策優(yōu)惠,從而為企業(yè)提供公共產品創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。同時,實現(xiàn)公益廣告的繁榮,必須為其提供必要的法制平臺,把問題提到社會規(guī)范和法制權威的層面來認識。政府應健全公益廣告管理的制度與法規(guī),加強對公益廣告的法律規(guī)制,保障公益廣告有序開展。

綜上所述,公共產品供給機制的創(chuàng)新,不是用理想的市場去代替不完善的政府,也不是用理想的第三部門去代替不完善的市場,而是要在不完善的政府、市場和社會之間,建立一種有效協(xié)調機制,實現(xiàn)供給優(yōu)化。公益廣告的直接訴求彰顯的是社會價值,其間接的長遠效益蘊含著經濟價值。建立以政府監(jiān)督管理為保障,以企業(yè)和社會機構為運行主體的公益廣告長效運作機制,能有效解決供給資金短缺、供給效率低下、公益廣告供給不足的局面,同時也為其健康發(fā)展提供保障。

參考文獻:

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