胡雪松

中圖分類號:C933 文獻標識碼:A

內(nèi)容摘要:公共政策執(zhí)行在整個政策系統(tǒng)中具有至關(guān)重要的地位和作用。然而,現(xiàn)階段由于監(jiān)督的不到位,導(dǎo)致執(zhí)行效果不佳,嚴重影響了政策目標的實現(xiàn),系統(tǒng)分析監(jiān)督中的困境具有現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞:公共政策 執(zhí)行監(jiān)督 困境

政策是政府或社會公共權(quán)威在一定歷史時期,為達到一定目標而制定的行動方案和行為依據(jù),其本質(zhì)是一種對社會利益進行權(quán)威性分配的方案。政策是否達到預(yù)期效果關(guān)鍵取決于其執(zhí)行情況,而政策執(zhí)行的過程中受到各種因素的影響,尤其是政策執(zhí)行者與政策受益者屬于不同的利益主體,政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中可能存在道德風險,這就要對政策的執(zhí)行給予監(jiān)督。由于我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督受多重困境的影響,政策執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)扭曲的現(xiàn)象,研究政策執(zhí)行的困境從而探究破解的方法顯得尤其迫切。

權(quán)力機關(guān)監(jiān)督權(quán)能不符

在我國,人民代表大會對行政機關(guān)的監(jiān)督主要體現(xiàn)在人事任免和對行政機關(guān)執(zhí)行政策的檢查兩個方面。目前人大監(jiān)督是法律地位高而實際地位低,理論上應(yīng)有的權(quán)力和實際中實有的權(quán)力有差距,監(jiān)督工作仍是人大工作的薄弱環(huán)節(jié),突出的表現(xiàn)在監(jiān)督制約的法規(guī)不完善,力度不夠;機構(gòu)不健全,強度不夠;手段不配套,深度不夠。究其原因,主要有以下三點:一是在政府人事任免方面的有權(quán)無力,使人大的地位未被政府官員認同,從而導(dǎo)致人大實際上變得有氣無力;二是權(quán)力機關(guān)本身的監(jiān)督主體意識不強;三是人大監(jiān)督立法的滯后。

行政監(jiān)督體制不合理

從監(jiān)督主體來看,由于監(jiān)督系統(tǒng)的權(quán)限劃分和機構(gòu)設(shè)置不合理,我國現(xiàn)行的監(jiān)督機構(gòu)實行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,不僅受上級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)還受同級黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo),這種行政機構(gòu)設(shè)置使得監(jiān)督機關(guān)和政策執(zhí)行機關(guān)有著緊密的利益關(guān)系,監(jiān)督機構(gòu)缺乏獨立性和權(quán)威性,監(jiān)督機構(gòu)往往成為當?shù)攸h政機構(gòu)的附屬品。而且我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體較多,黨委、立法機構(gòu)、司法機構(gòu)以及政協(xié)、共青團、婦聯(lián)等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等都是重要的監(jiān)督機構(gòu),這似乎表明我國政府對政策執(zhí)行監(jiān)督的重視和獨特優(yōu)勢,但仔細分析卻不難發(fā)現(xiàn)各監(jiān)督主體分工不明確,彼此間的關(guān)系還沒有理順,各監(jiān)督主體又都不同程度地存在著監(jiān)督權(quán)限、方式、程序、范圍等不夠明確的具體問題,監(jiān)督中各自為政,機構(gòu)重疊和職能交叉,從而導(dǎo)致監(jiān)督?jīng)_突,監(jiān)督內(nèi)耗,尚未真正形成一個嚴密有序、協(xié)調(diào)互動、責任清晰、權(quán)限明確、運轉(zhuǎn)高效的監(jiān)督機制,也可能出現(xiàn)監(jiān)督責任互相推諉等現(xiàn)象,影響了監(jiān)督的實際效果。同時監(jiān)督機構(gòu)的依附性管理體制,使得監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力遞減,造成“同級監(jiān)管不了,上級監(jiān)督不著”的政策執(zhí)行監(jiān)督真空狀態(tài)。從理論上說,各級監(jiān)督機構(gòu)本應(yīng)該是所在地區(qū)或部門的監(jiān)督政策執(zhí)行情況,維護政策統(tǒng)一性的權(quán)威性機構(gòu),但是由于監(jiān)督機關(guān)的這種依附性管理體制導(dǎo)致監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力發(fā)生了遞減。這樣,在政策監(jiān)督系統(tǒng)的實際運作過程中,監(jiān)督權(quán)力只能至上而下,而不能平行監(jiān)督。這樣就會出現(xiàn)與之平行的黨政機構(gòu)的監(jiān)督工作需要由上級監(jiān)督機構(gòu)干預(yù)才能發(fā)生,而上級監(jiān)督機構(gòu)往往因遠離下級黨政機關(guān),監(jiān)督不能及時到位,導(dǎo)致大量的“漏洞”、“虛監(jiān)”、“難監(jiān)”現(xiàn)象的發(fā)生。

社會監(jiān)督程序不規(guī)范

社會監(jiān)督是保證政策嚴格執(zhí)行的重要保障,社會監(jiān)督主要是新聞輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督。在我國政府的政策執(zhí)行過程中,新聞媒體的監(jiān)督因缺乏明確的監(jiān)督方式和程序,缺乏明確的監(jiān)督標準和方法,還經(jīng)常受到行政的干預(yù),新聞媒體的輿論監(jiān)督作用往往因方方面面的行政干預(yù)而大打折扣,難以發(fā)揮正常的作用,不利于準確判斷和及時糾正政策過程中的越軌行為,從而損害了監(jiān)督的科學(xué)性和嚴肅性。在對新聞輿論監(jiān)督的干擾中,來自黨政部門的干擾尤其嚴重。另外,有些政府機關(guān)任意控制和壟斷信息,使群眾關(guān)心的一些重大問題和突發(fā)事件難以及時采訪報道,導(dǎo)致媒體失去組織報道和進行輿論監(jiān)督的機會。而一些司法機構(gòu)由于不夠了解和尊重新聞規(guī)律,常常以“司法程序”和“司法報道”的特殊性為由限制采訪,也給媒體的輿論監(jiān)督帶來困難。

行政監(jiān)督立法程度低

行政監(jiān)督立法是建立和完善監(jiān)督制度的前提和保證,依法監(jiān)督才是有效的監(jiān)督。健全的法律體系是保證行政監(jiān)督功能充分發(fā)揮的法律基礎(chǔ),然而,由于種種原因,我國的監(jiān)督立法進展緩慢,致使監(jiān)督法律制度供給不足,有些領(lǐng)域甚至是空白,雖然2006年出臺了《監(jiān)督法》,2007年出臺了《公務(wù)員法》,但是與其相配套的《行政監(jiān)督程序法》、《反貪污賄賂法》、《政務(wù)公開法》、《人民監(jiān)督法》和《新聞法與輿論監(jiān)督法》等各項法律至今尚未出臺,而其他的法律又較少,有些法律條文缺乏可操作性,從而造成行政監(jiān)督的法律地位和權(quán)威性難以真正體現(xiàn)出來。

參考文獻:

1.寧國良.公共政策監(jiān)督的經(jīng)濟學(xué)解讀.求索,2004(12)

2.郝俊紅,趙硯.試論當前新聞輿論監(jiān)督面臨的困境.太原師范學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2007(2)