韓　永

《意見》所傳達(dá)的態(tài)度是:行政爭(zhēng)議是客觀存在的,既然客觀存在,那就要引導(dǎo)群眾運(yùn)用合法、理性的渠道去解決

今年7月初,北京律師王令“發(fā)誓”,從此不再代理上海的行政訴訟案件。

原因與他的一次立案經(jīng)歷有關(guān)。今年7月初,他因代理上海塌樓事件當(dāng)事人訴該市閔行區(qū)有關(guān)政府部門的案件,到閔行區(qū)法院立案。該院立案庭法官拒絕立案,但給出的理由讓王令始料未及。這位法官說(shuō):“被告區(qū)政府的意見是讓你們冷靜一下,所以我們不立案”。在此之前,王令已有三起行政案件在上海被拒絕受理,給出的理由同樣上不了臺(tái)面,這讓他心灰意冷。

類似的情況也正在中國(guó)的很多地方上演。汕頭市海麗花園有限公司1996年與該市澄海區(qū)國(guó)土局簽訂一份協(xié)議,后者承諾為前者提供700畝土地的預(yù)約使用權(quán),前者則為此支付5300萬(wàn)元。后來(lái),由于國(guó)家土地政策有變,該國(guó)土局實(shí)際無(wú)法依約履行義務(wù),同時(shí)拒絕退還該公司預(yù)交的5300萬(wàn)元土地款。該公司于是將國(guó)土局起訴到汕頭市中院。該院駁回了這一起訴,理由卻讓當(dāng)事人無(wú)法接受。該院說(shuō),此案屬“歷史遺留問(wèn)題”,需要找政府協(xié)調(diào)解決。

這種狀況以后或有改觀。11月15日,最高法院出臺(tái)《關(guān)于保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人訴權(quán)的意見》。其中一個(gè)廣為關(guān)注的亮點(diǎn),是該《意見》規(guī)定,各級(jí)法院“不得以非法定理由拒絕受理行政訴訟的案件”。

基于大的環(huán)境未變,很多人對(duì)《意見》實(shí)施的效果表示擔(dān)憂。

但《意見》的主要起草者之一、最高法院行政庭副庭長(zhǎng)李廣宇接受《中國(guó)新聞周刊》專訪,說(shuō)《意見》實(shí)施的效果“值得期待”。

中國(guó)新聞周刊:為什么要制定這個(gè)《意見》?這背后直接的動(dòng)力是什么?

李廣宇:最高人民法院本屆黨組非常重視司法的人民性。今年年初,最高人民法院專門開通了民意溝通信箱。要求不僅要認(rèn)真傾聽民意,還要對(duì)社會(huì)反映比較集中的熱點(diǎn)問(wèn)題予以回應(yīng)。從第一次匯總的網(wǎng)民意見來(lái)看,反映行政訴訟告狀難的意見比較突出?！兑庖姟返某雠_(tái),是對(duì)民意的一個(gè)積極回應(yīng)。

中國(guó)新聞周刊:行政訴訟告狀難這一問(wèn)題產(chǎn)生的根源在哪里?

李廣宇:《行政訴訟法》頒布二十年來(lái),的確發(fā)揮了非常獨(dú)特的作用。當(dāng)然,問(wèn)題也還不同程度地存在。比如,老百姓反映的告狀難問(wèn)題。

追求問(wèn)題的根源,首先是現(xiàn)行法律與實(shí)踐的不適應(yīng)。脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的《行政訴訟法》,起草于上世紀(jì)80年代,在受案范圍方面,是以列舉的辦法來(lái)規(guī)定受案范圍的,權(quán)利保護(hù)的范圍,也主要限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)在的很多事情,如果按《行政訴訟法》當(dāng)時(shí)規(guī)定的受案范圍來(lái)套,就不在里面。比如政府信息公開案件。

中國(guó)是成文法國(guó)家,法院受理什么案件習(xí)慣于尋找明確的條文依據(jù)。如果法官?gòu)摹缎姓V訟法》中解讀不出明確的規(guī)定,受理就會(huì)有一定的障礙。

其次,是司法的權(quán)能與老百姓期待的不適應(yīng)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,社會(huì)矛盾多發(fā),其中有些牽扯到政策性、全局性的問(wèn)題。比如企業(yè)改制和社會(huì)保障問(wèn)題。下崗職工的社會(huì)保障落實(shí)不了,就有幾百上千人圍堵政府。這些問(wèn)題需要政策統(tǒng)一調(diào)整。

與政府比起來(lái),法院的資源更為有限。第一,從司法權(quán)的特性說(shuō),它不是要直接處理什么事,而只是對(duì)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出的行政行為進(jìn)行審查;第二,法院只能對(duì)合法性進(jìn)行審查,而不能觸及合理性問(wèn)題;第三,法院只能對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查,像政策制定這樣的抽象行政行為不屬于司法審查范圍;第四,法律規(guī)定的裁判方式也非常單一。比如,老百姓起訴一個(gè)行政機(jī)關(guān),說(shuō)我申請(qǐng)了一個(gè)采礦的許可,條件都符合,但政府駁回了我的申請(qǐng)。那法院怎么辦?不是說(shuō)我看你條件都具備,就把這個(gè)采礦權(quán)判給你了,那是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。法院只能看行政機(jī)關(guān)的處理是否違反了法律規(guī)定,如果說(shuō)(行政機(jī)關(guān))違法,法院也只能判決讓行政機(jī)關(guān)重新做出行政行為,而不能將采礦權(quán)直接判決給原告。這些都決定了司法不是萬(wàn)能的。

正是基于這樣的考慮,有些地方的法官就會(huì)想,這些案子受理我當(dāng)然應(yīng)當(dāng)受理,但是受理了也解決不了問(wèn)題。如果給了他訴權(quán),最后仍然解決不了問(wèn)題,還讓老百姓感覺(jué)你在愚弄人,效果可能更不好。

最后一個(gè)原因,是司法環(huán)境與獨(dú)立審判不相適應(yīng)。正如《意見》所指出,有些地方確實(shí)存在限制行政案件受理的“土政策”的問(wèn)題。原因不外乎兩個(gè):第一,行政機(jī)關(guān)的有些行政行為不是太規(guī)范,為了避免敗訴,就可能出臺(tái)某個(gè)土政策,干預(yù)案件的正常受理;第二,有的地方政府,在搞所謂的“中心工作”時(shí),像城中村改造,在時(shí)間進(jìn)度上要求非常快。如果法院受理相應(yīng)的起訴,就會(huì)整體上拖這個(gè)項(xiàng)目的后腿。

中國(guó)新聞周刊:在上述制約因素現(xiàn)在依然存在的情況下,《意見》能帶來(lái)多大的改變?

李廣宇:《意見》的作用還是值得期待。首先,各地法院能在指導(dǎo)思想上聽到最高法院的明確態(tài)度?！兑庖姟匪鶄鬟_(dá)的態(tài)度是:行政爭(zhēng)議是客觀存在的,既然客觀存在,那就要引導(dǎo)群眾運(yùn)用合法、理性的渠道去解決。這比法院把門關(guān)上,讓他去圍堵政府大院,或者群體上訪,效果要好得多。在行政訴訟的受理方面,宜疏不宜堵。

第二點(diǎn),就是《意見》提出了非常明確的要求,對(duì)于人民群眾提起的行政訴訟,必須遵照《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定。在此之外隨意增加條件、提高門檻都是不允許的。明確這個(gè)態(tài)度,既有利于規(guī)范下級(jí)法院的做法,也給社會(huì)提供了監(jiān)督依據(jù)。

第三點(diǎn),《意見》在積極受理新類型案件方面提出一些明確要求。一是行政給付、行政監(jiān)管、行政允諾、行政不作為,這些案件要積極依法受理;二是對(duì)于教育、醫(yī)療、勞動(dòng)、社會(huì)保障這些事關(guān)民生的案件,也要積極受理;還有對(duì)政府信息公開等涉及公民其他社會(huì)權(quán)利的案件,也要依法積極受理。

那么,《意見》有沒(méi)有超越《行政訴訟法》的規(guī)定?沒(méi)有。因?yàn)樵摲ǖ?1條第二款規(guī)定,“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！本褪橇袅艘粋€(gè)空間,單行法律法規(guī)可以根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)某一類新的行政訴訟進(jìn)行規(guī)定,提起訴訟。

中國(guó)新聞周刊:有學(xué)者說(shuō),中國(guó)社會(huì)問(wèn)題的解決正在遵循這樣的一個(gè)路徑:以前該立的案不立,當(dāng)事人就會(huì)尋找其他的渠道,其中一個(gè)主要的渠道就是信訪。但信訪解決問(wèn)題的能力很有限,那些不能解決的問(wèn)題其實(shí)是社會(huì)的隱患,多了,會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。現(xiàn)在是不是讓這些社會(huì)的隱患重新回到訴訟的軌道上來(lái)?

李廣宇:這個(gè)問(wèn)題也不能完全這么推。不能說(shuō)老百姓選擇信訪渠道解決問(wèn)題,都是因?yàn)榉ㄔ翰皇芾戆讣a(chǎn)生的。可能有個(gè)別的是想通過(guò)司法解決而司法沒(méi)給他開這個(gè)門,但是更多的可能,總的來(lái)說(shuō)還是老百姓還是信訪不信法,認(rèn)為法院能力有限,還是找地方領(lǐng)導(dǎo)可能更能解決問(wèn)題。

溫家寶總理在政府工作報(bào)告中就提到:引導(dǎo)群眾以合法理性的渠道去解決訴求。我個(gè)人認(rèn)為,到法院提起行政訴訟的老百姓,都是真心希望解決問(wèn)題的。愿意用司法的渠道解決紛爭(zhēng),恰恰說(shuō)明這個(gè)老百姓是理性的,是信奉法律的,對(duì)國(guó)家、政府是信賴的。同時(shí),也要保證這個(gè)渠道能有權(quán)威,能夠真正解決訴求?！?/p>