陳金良　孫松波

[摘要]本文分析了我國(guó)航空事業(yè)的迅猛發(fā)展的法律保障需求、我國(guó)航空法律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀以及我國(guó)航空事業(yè)與國(guó)際接軌需要,指出了我國(guó)航空事業(yè)的發(fā)展急需要一部適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)軍、民航的統(tǒng)一航空法作保障。

[關(guān)鍵詞]航空法 必要性 分析

航空法是由于飛機(jī)的發(fā)明和使用以及航空科學(xué)技術(shù)的發(fā)展而在20世紀(jì)初產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的一門新興法律學(xué)科。航空法是調(diào)整航空領(lǐng)域各種法律關(guān)系的法律規(guī)范。我國(guó)自1950頒布《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》以來(lái),經(jīng)過(guò)五十多年的不斷建設(shè)和逐步完善,航空法體系已基本形成,這些法律法規(guī)在維護(hù)領(lǐng)空主權(quán)、保證飛行安全、規(guī)范飛行活動(dòng)、維護(hù)飛行秩序和各方當(dāng)事人的利益方面發(fā)揮了巨大的作用。

隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入、對(duì)外交往的不斷增加、航空事業(yè)的迅速發(fā)展,我國(guó)的航空管理體制、空中交通環(huán)境、航空設(shè)施設(shè)備和管理手段等都發(fā)生了很大變化,出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題,現(xiàn)有的航空法體系已不能完全適應(yīng)新的形勢(shì)和要求。沒(méi)有適用于統(tǒng)一管理、規(guī)范全國(guó)航空活動(dòng)的航空法嚴(yán)重制約著我國(guó)航空事業(yè)的健康發(fā)展。因此,急需要一部適用于中華人民共和國(guó)境內(nèi)軍、民航的“統(tǒng)一”航空法。

一、目前沒(méi)有適用于統(tǒng)一管理、規(guī)范全國(guó)航空活動(dòng)的航空法律

建國(guó)初期,我國(guó)就參照前蘇聯(lián)航空法規(guī),建立了自己的《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》,《飛行基本規(guī)則》雖然是針對(duì)全國(guó)的飛行活動(dòng)所立的法規(guī),但其法律地位只能是部門規(guī)章層次,是國(guó)務(wù)院總理、中央軍委主席簽發(fā)的行政法規(guī),沒(méi)有到達(dá)法的層次,只能算是二級(jí)法; 1995年頒布的《中華人民共和國(guó)民用航空法》(下稱《民用航空法》),是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)并由國(guó)家主席簽署主席令予以公布的,是一級(jí)法,但其作用范圍又僅適用于民用航空活動(dòng),具有局限性;民航頒布的相關(guān)規(guī)章,都是以《民用航空法》作依據(jù),沒(méi)有提及以《飛行基本規(guī)則》為依據(jù)?？哲婎C布的相關(guān)規(guī)章,都是以《飛行基本規(guī)則》為法律依據(jù)。這樣,造成了軍民航航空活動(dòng)管理的法律依據(jù)不一致,不利于國(guó)家依法對(duì)全國(guó)航空活動(dòng)的統(tǒng)一管理,影響航空事業(yè)的健康發(fā)展。

二、目前我國(guó)航空法律法規(guī)建設(shè)與我國(guó)迅猛發(fā)展的航空事業(yè)不相適應(yīng)

航空事業(yè)迅猛發(fā)展。與建國(guó)初期相比,軍民航飛行量大幅增加,現(xiàn)在軍民航飛機(jī)數(shù)量已接近7000架,軍民航飛行量達(dá)300多萬(wàn)架次。1978-2007年,民航運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運(yùn)輸量和貨郵運(yùn)輸量年均分別增長(zhǎng)17.3%、15.7%和14.9,運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量的平均增長(zhǎng)速度高出世界平均水平的2倍多,定期航班運(yùn)輸總周轉(zhuǎn)量在國(guó)際民航組織締約國(guó)中的排名已上升至世界第二位,我國(guó)已經(jīng)成為航空運(yùn)輸大國(guó)。我國(guó)在“十一五”規(guī)劃中已將發(fā)展通用飛機(jī)列入高技術(shù)產(chǎn)業(yè)工程重大專項(xiàng)。民航總局預(yù)測(cè)未來(lái)5至10年,通用航空飛機(jī)數(shù)量的年均增長(zhǎng)率將達(dá)到30%,至2012年我國(guó)需要各類通用航空飛機(jī)10,000到12,000架,未來(lái)10年,通用航空將會(huì)得到快速發(fā)展。

目前國(guó)家航空器與民用航空器使用單位在空域管理和使用方面矛盾日益突出,一方面是由于空域資源有限,另一方面是航空流量急增,而我國(guó)現(xiàn)有法規(guī)不能有效解決這一矛盾。只有“統(tǒng)一”的航空法,才能站在國(guó)家整體利益的角度上,公平、公正、有效地解決這一問(wèn)題。

三、航空發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,要想從航空大國(guó)發(fā)展為航空強(qiáng)國(guó),必須有一部統(tǒng)一的航空法

作保證

美國(guó)早在1926年就出臺(tái)了《商業(yè)航空法》,在1938年制定了《民用航空法》,但隨著航空事業(yè)的發(fā)展,在同一個(gè)空域內(nèi)進(jìn)行的航空活動(dòng)人為地分為軍用航空和民用航空,不僅不利于有限的空域資源的高效利用,鑒于1956年-1958年間就因軍民航協(xié)調(diào)問(wèn)題發(fā)生了二次軍民航飛機(jī)相撞事件,造成很大損失。美國(guó)在1958年建立了聯(lián)邦航空署,制定了《聯(lián)邦航空法》,從而極大地促進(jìn)了航空安全。1997年俄羅斯頒布了俄羅斯航空法典,建立了統(tǒng)一的航空法,將民用航空、國(guó)家航空、試驗(yàn)飛行納入到統(tǒng)一的法規(guī)體系中去,極大地提高了空域的利用率。

我國(guó)航空運(yùn)輸量已經(jīng)上升到世界第二,已經(jīng)成為事實(shí)上的航空大國(guó),正在邁步進(jìn)入航空強(qiáng)國(guó)的行列。美國(guó)、俄羅斯等航空發(fā)達(dá)國(guó)家的航空發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)航空流量達(dá)到一定程度后,必須制定統(tǒng)一的國(guó)家航空法,才能有效地調(diào)整航空量急增后帶來(lái)的各種法律關(guān)系,統(tǒng)一軍民

航法規(guī)標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)航空法的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

四、我國(guó)目前航空活動(dòng)多頭管理現(xiàn)狀,急需一部統(tǒng)一的航空法規(guī)范管理活動(dòng)

我國(guó)航空管理的現(xiàn)狀是多部門多頭管理,由于沒(méi)有統(tǒng)一的航空法對(duì)我國(guó)的航空活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一管理與規(guī)范,影響了航空資源的優(yōu)化配置。

五、目前《飛行基本規(guī)則》的內(nèi)容對(duì)全國(guó)航空活動(dòng)的管理涵蓋不全

航空活動(dòng)通常包括涉及航空的航空器設(shè)計(jì)、制造、航空人員的培訓(xùn)、航空?qǐng)鏊慕ㄔO(shè)、航空器的飛行實(shí)施、航空活動(dòng)管理的法規(guī)建設(shè)。目前《飛行基本規(guī)則》的內(nèi)容僅僅涉及航空器的飛行實(shí)施,對(duì)航空活動(dòng)涉及的其他內(nèi)容缺乏明確的規(guī)范,所以《飛行基本規(guī)則》并不能擔(dān)當(dāng)起全國(guó)性的航空大法的重任,而《民用航空法》僅限于民用航空領(lǐng)域,對(duì)國(guó)家航空器并沒(méi)有特別的管轄權(quán)。

六、我國(guó)現(xiàn)有航空法規(guī)與國(guó)際公(條)約不盡一致

自《民用航空法》1995年頒布以來(lái),一系列國(guó)際航空法重新進(jìn)行頒布和修改。1999年簽訂的《蒙特利爾公約》在2005年7月對(duì)中國(guó)生效;2001年11月我國(guó)加入了《開(kāi)普敦公約》、《開(kāi)普敦議定書(shū)》,解決了航空器買賣和租賃的法律問(wèn)題;1997年《京都議定書(shū)》并未將航空業(yè)和航海業(yè)納入削減目標(biāo)之中,但在其第二條第2款要求附件1所列締約方應(yīng)分別同國(guó)際民用組織和國(guó)際海事組織一起謀求限制或削減飛機(jī)和船舶用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書(shū)》未予管制的溫室氣體的排放,因此各國(guó)都在積極研究航空減排的基礎(chǔ)理論和應(yīng)對(duì)策略,這些重新頒布和修改過(guò)的國(guó)際法,我國(guó)多數(shù)已經(jīng)簽署。這些締結(jié)的條約急需在新的統(tǒng)一的航空法得到體現(xiàn),以使未來(lái)的航空法與國(guó)際接軌,利于航空業(yè)的國(guó)際交流。

我國(guó)空中交通管制體制改革的第二步已經(jīng)基本完成,正在朝著建立國(guó)家統(tǒng)一管制雛形的方向發(fā)展,只有創(chuàng)立一部統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)航空法,將我國(guó)空管體制改革的目標(biāo)寫(xiě)入法律,形成相應(yīng)的指導(dǎo)原則才可以為我國(guó)空管體制改革指明方向,鋪平道路!只有制定了統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)航空法才能使空中交通管制在維護(hù)國(guó)家領(lǐng)空主權(quán)、服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)、開(kāi)發(fā)利用國(guó)家空域資源、保障空中飛行順暢安全等方面做出了更大的貢獻(xiàn)。