黎　慈

摘要:新疆阿勒泰地區(qū)出臺(tái)“陽(yáng)光法案”并據(jù)此如期公布官員財(cái)產(chǎn),由此而成為全國(guó)矚目的中心,有人譽(yù)之為“陽(yáng)光法案”、“破冰之舉”。也有不少人稱其為“有限公示”、“政治做秀”。無(wú)論如何,人們期望能借著阿勒泰地區(qū)的“廉政之風(fēng)”,加快我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法步伐,推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度化進(jìn)程。因此,通過(guò)對(duì)阿勒泰地區(qū)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行辯證反思,不斷完善我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,將有利于預(yù)防官員腐敗、促進(jìn)我國(guó)的廉政建設(shè)上一個(gè)更新、更高的臺(tái)階。

關(guān)鍵詞:新疆阿勒泰地區(qū);公務(wù)員;財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

中圖分類號(hào): D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1004-1494(2009)05-0038-05

2008年5月,新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定(試行)》的文件,要求從2009年1月1日開(kāi)始,阿勒泰地區(qū)當(dāng)?shù)毓賳T須將自己全部財(cái)產(chǎn)收入申報(bào),通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和報(bào)紙等媒介公開(kāi)接受社會(huì)監(jiān)督并引入問(wèn)責(zé)機(jī)制。2009年年初,阿勒泰按其文件的要求如期在官方網(wǎng)站上公示了新任命的55名副縣級(jí)官員的申報(bào)情況;接著于2月17日又公示了千余名縣處級(jí)和科級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào),其中縣處級(jí)官員申報(bào)率為98.97%,科級(jí)干部申報(bào)率為100%[1]。對(duì)于阿勒泰的這一重大舉措,有人譽(yù)之為“陽(yáng)光法案”、“破冰之舉”。而同時(shí)也有不少人稱其為“有限公示”、“政治做秀”。從實(shí)踐情形來(lái)看,阿勒泰這次公布官員財(cái)產(chǎn)并非做秀,更不是鬧劇。事實(shí)上,即便阿勒泰此舉稍顯不足,但其公示官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作已取得初步成效。正如國(guó)務(wù)院總理溫家寶2009年初在中國(guó)政府網(wǎng)、新華網(wǎng)與網(wǎng)友在線交流時(shí)表示,中國(guó)正在積極準(zhǔn)備建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,這應(yīng)該是反對(duì)腐敗的一項(xiàng)重大舉措。可見(jiàn),通過(guò)對(duì)阿勒泰地區(qū)的官員申報(bào)制度進(jìn)行辯證反思,借鑒其有益經(jīng)驗(yàn),對(duì)預(yù)防官員腐敗、促進(jìn)政治廉潔具有十分重大的意義。

一、構(gòu)建公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是法治建設(shè)的需要

所謂財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,是指國(guó)家公務(wù)員在擔(dān)任國(guó)家公職期間,包括任職之初、任職期間以及離職以后的一定期限內(nèi),必須依法申報(bào)屬于自己以及與其共同生活之親屬的財(cái)產(chǎn),以接受有關(guān)法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,從而有效地約束和規(guī)范公務(wù)員行為的制度。當(dāng)前,公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度已經(jīng)成為法治國(guó)家普遍實(shí)行的一種極具約束力的防腐反腐制度,如何有效構(gòu)建我國(guó)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也已經(jīng)成為全黨和社會(huì)各界普遍關(guān)心的話題。

(一)法治國(guó)家要求社會(huì)公眾的知情權(quán)得到有效保障

世界各國(guó)在實(shí)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的過(guò)程中,政府官員的隱私權(quán)與社會(huì)公眾的知情權(quán)之間的沖突一度成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。這也是我國(guó)在推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制過(guò)程中遇到的主要阻力之一。如何解決兩者之間的矛盾,是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)行過(guò)程中不得不面對(duì)的理論和實(shí)踐問(wèn)題。正如恩格斯所指出的:“個(gè)人的隱私應(yīng)受到法律保護(hù),但個(gè)人的隱私甚至陰私與重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系時(shí),個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事,而是屬于政治的一部分,它不再受隱私權(quán)的保護(hù),它應(yīng)成為歷史記載和新聞報(bào)道不可回避的內(nèi)容”[2]。各國(guó)為了法治建設(shè)的需要,經(jīng)過(guò)反復(fù)的爭(zhēng)論,最后都采取了公法優(yōu)先和公共利益優(yōu)先的原則,即當(dāng)社會(huì)公眾對(duì)政府官員的個(gè)人情況主張知情權(quán)時(shí),政府官員不能以自己擁有隱私權(quán)而拒絕。

(二)法治國(guó)家要求公務(wù)員的“經(jīng)濟(jì)人”屬性得到合理限制

古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密在《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)及其原因的研究》中首倡了“經(jīng)濟(jì)人”概念:“每個(gè)人都不斷地努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途?！盵3]即人性為惡,每個(gè)人總是以自己的利益為追求。依馬斯洛的需求層次理論,公務(wù)員個(gè)人的需要本能地要求其人格是“經(jīng)濟(jì)人”,總會(huì)本能地盡量滿足自己的各種欲望:表現(xiàn)自己的個(gè)性,希望獲得社會(huì)的認(rèn)同和尊重,要實(shí)現(xiàn)自己的追求,因而不可能徹底拋開(kāi)個(gè)人的價(jià)值取向,不可能在公務(wù)行為中不融入個(gè)人的世界觀[4]。可見(jiàn),在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中,一旦外在和內(nèi)在的制約不能使公務(wù)員保持職守,公務(wù)員就有可能拋棄“道德人”,滿足“經(jīng)濟(jì)人”理性[5]。因此,為了防止公務(wù)員“道德人”人格的拋棄,必須建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度以合理限制其“經(jīng)濟(jì)人”屬性的膨脹。

(三)法治國(guó)家要求官員的腐敗現(xiàn)象得到有效預(yù)防

如果腐敗現(xiàn)象泛濫,以致工商業(yè)視“不行賄辦不成事,不給好處做不成生意”為商業(yè)信條,那么法律將會(huì)不受尊重、不被信仰甚至受到漠視和厭惡。政府權(quán)力不受制于法律,不對(duì)法律負(fù)責(zé),甚至踐踏法律,這必然導(dǎo)致人民喪失對(duì)政治體系的信心,失去對(duì)政治權(quán)力的認(rèn)同,在這種腐敗現(xiàn)象比較嚴(yán)重的情況下是不可能實(shí)現(xiàn)法治的?？梢?jiàn),只有有效預(yù)防腐敗現(xiàn)象,才能為法治國(guó)家的建設(shè)提供一方“凈土”。

縱觀各國(guó)建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的起因,大都出于反腐敗的需要?？梢哉f(shuō),公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是從源頭上解決腐敗問(wèn)題的根本性舉措。一方面,公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的實(shí)施可以通過(guò)減少犯罪投機(jī)心理,有效預(yù)防腐敗。另一方面,建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求公務(wù)員必須主動(dòng)、如實(shí)地進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào),根據(jù)申報(bào)情況可以看出一個(gè)公務(wù)員的消費(fèi)水平和生活方式是否與其收入水平相符合,從而使監(jiān)督機(jī)關(guān)和廣大人民能夠及時(shí)了解公職人員家庭財(cái)產(chǎn)收入的變化情況,便于監(jiān)督機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)力,從而增強(qiáng)監(jiān)督的有效性。

二、阿勒泰地區(qū)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的辯證反思

阿勒泰地區(qū)的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)在全國(guó)尚屬首次,引來(lái)了一片贊譽(yù)之聲,并被學(xué)界稱之為官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的“破冰之舉”。然而,在贊譽(yù)之聲之后,這項(xiàng)制度也引起了人們的質(zhì)疑,主要體現(xiàn)為與國(guó)外一些成熟的申報(bào)制度相比,阿勒泰推出的申報(bào)制度尚顯粗陋且在某些方面仍缺乏透明度。作為一項(xiàng)全新的制度尚需要我們不斷的總結(jié)與完善。

(一)阿勒泰地區(qū)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的創(chuàng)新之處

相對(duì)于1995年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱為中央的《規(guī)定》),新疆阿勒泰地區(qū)的《縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》(以下簡(jiǎn)稱為阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》)無(wú)論是在申報(bào)主體、申報(bào)內(nèi)容、申報(bào)結(jié)果的公開(kāi)方面,都有了創(chuàng)新之處。

1.申報(bào)主體的范圍更寬廣。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體是指依照法律規(guī)定需要履行申報(bào)義務(wù)的國(guó)家公務(wù)員。中央的《規(guī)定》第2條確定了申報(bào)主體的范圍為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位中的“縣(處)以上(含縣處級(jí))領(lǐng)導(dǎo)干部”、“縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部,以及國(guó)有大中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人”。而根據(jù)阿勒泰地區(qū)《規(guī)定》的第4條至第7條的內(nèi)容,公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主體不再限定于“縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部”,還包括了具有“實(shí)權(quán)”的科級(jí)干部。對(duì)此,阿勒泰地區(qū)紀(jì)委辦公室主任章新軍解釋說(shuō),“權(quán)錢(qián)交易的前提是有權(quán)”。因此,這次對(duì)申報(bào)主體的界定主要看其是否有權(quán),而不再只看行政級(jí)別。有些官員級(jí)別不高但掌握實(shí)權(quán),容易腐敗,所以這些官員也應(yīng)該申報(bào)。另外,值得關(guān)注的是,阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》中吸取了美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家“陽(yáng)光法案”中的做法,在第三條中明確規(guī)定:“本規(guī)定適用阿勒泰地委管轄的縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部。縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部由領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)改任為非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)以及正式辦理退休手續(xù)三年內(nèi)的適用本規(guī)定”。這樣,使得申報(bào)主體的范圍得到進(jìn)一步的擴(kuò)展。

2.申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍更廣泛。中央《規(guī)定》第3條中列舉了申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍表明,中央《規(guī)定》界定的只是“收入申報(bào)”而不能稱之為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”,只是申報(bào)主體個(gè)人的部分收入,而非全部收入,更非財(cái)產(chǎn)狀況。而根據(jù)阿勒泰地區(qū)《規(guī)定》的第8條和第9條,除上述中央《規(guī)定》第三條中所列舉的申報(bào)范圍外,公務(wù)員及其家庭成員的股票、期貨等交易收入及資金來(lái)源由繼承、贈(zèng)與、偶然所得(如中彩)等形式獲得的財(cái)產(chǎn)也必須申報(bào),官員包括家庭成員的“大額交易和可疑交易”也要申報(bào)。可見(jiàn),阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》對(duì)官員需要申報(bào)的財(cái)產(chǎn)不再只限定個(gè)人收入和勞務(wù)收入,完成了對(duì)以往的“收入申報(bào)”向“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”的本質(zhì)飛躍。正如起草該《規(guī)定》的阿勒泰地區(qū)紀(jì)委書(shū)記吳偉平所說(shuō):“目前我國(guó)普遍實(shí)行的是收入申報(bào),而非財(cái)產(chǎn)申報(bào)。收入只是公務(wù)員財(cái)產(chǎn)的一部分,而更多隱形收入才是公務(wù)員滋生腐敗的陰暗角落,才是應(yīng)該申報(bào)、公示的關(guān)鍵?！盵6]

3.申報(bào)結(jié)果更公開(kāi)透明。從中央《規(guī)定》的九條內(nèi)容來(lái)看,公務(wù)員的收入只需依照規(guī)定進(jìn)行申報(bào),無(wú)需公開(kāi),屬于內(nèi)部監(jiān)督的范疇。阿勒泰地區(qū)《規(guī)定》的第七章專章規(guī)定了申報(bào)材料的公開(kāi),確立了公開(kāi)公示制度。根據(jù)其《規(guī)定》的第七章,申報(bào)內(nèi)容通過(guò)當(dāng)?shù)孛襟w、網(wǎng)站的形式向社會(huì)公開(kāi),并接受各界舉報(bào)。電視臺(tái)、電臺(tái)、平面媒體、互聯(lián)網(wǎng)等新聞機(jī)構(gòu)在申報(bào)對(duì)象受到嚴(yán)重黨政紀(jì)處分或刑事處罰后可申請(qǐng)查閱、使用其秘密申報(bào)材料。從實(shí)際情況來(lái)看,在2009年的第一天,阿勒泰地區(qū)55名初任副縣級(jí)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)表都放在了當(dāng)?shù)亓W(wǎng)上,誰(shuí)都可以查看。阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》創(chuàng)新之處在于確立了財(cái)產(chǎn)申報(bào)要公開(kāi)公示,而不是像以前“內(nèi)部監(jiān)督”般“流于形式”。

(二)阿勒泰地區(qū)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中尚存在的瑕疵

1.財(cái)產(chǎn)公開(kāi)范圍不到位。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)鍵是公開(kāi),讓群眾真正了解公務(wù)員的真實(shí)收入狀況并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。但是,從阿勒泰的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度目前公開(kāi)范圍來(lái)看,距離全面公開(kāi)仍有一定的差距。

阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》第8條第二款中規(guī)定:“本條第五項(xiàng)至第十一項(xiàng)只申報(bào)不公開(kāi)?！币布幢緱l第一款中的第五項(xiàng)至第十一項(xiàng)為秘密申報(bào)內(nèi)容,這七項(xiàng)內(nèi)容包括申報(bào)人及其父母、配偶、子女接受與本人職務(wù)有直接或間接關(guān)系,可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的食、宿、行、樂(lè)方面的饋贈(zèng)、款待和各種由對(duì)方給予的補(bǔ)償、好處;國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人承包經(jīng)營(yíng)、承租經(jīng)營(yíng)所得;單筆額度在10萬(wàn)元以上的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置、交易、租賃情況及資金來(lái)源;股票、證券、期貨等交易收入及資金來(lái)源;由繼承、贈(zèng)與、偶然所得等形式獲得的財(cái)產(chǎn);與本人職務(wù)有直接或間接關(guān)系人單筆數(shù)額在1萬(wàn)元以上的債權(quán)債務(wù);本人認(rèn)為需要申報(bào)的其他收入。

對(duì)于上述七項(xiàng)財(cái)產(chǎn),根據(jù)阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》第13條和第17條,由申報(bào)對(duì)象填寫(xiě)《阿勒泰地區(qū)縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)秘密申報(bào)表》,并附相關(guān)財(cái)產(chǎn)合法來(lái)源說(shuō)明材料以及憑證復(fù)印件后密封,交由本單位紀(jì)檢委(紀(jì)檢組)轉(zhuǎn)交黨風(fēng)室,本單位紀(jì)檢委(紀(jì)檢組)無(wú)權(quán)對(duì)秘密財(cái)產(chǎn)申報(bào)表拆封;這些申報(bào)內(nèi)容僅供紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門(mén)掌握縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)動(dòng)態(tài)變化情況。另外,根據(jù)阿勒泰地區(qū)《規(guī)定》的第19條,電視臺(tái)、電臺(tái)、平面媒體、互聯(lián)網(wǎng)等新聞機(jī)構(gòu)只有在申報(bào)對(duì)象受到嚴(yán)重黨政紀(jì)處分或刑事處罰后方可申請(qǐng)查閱、使用其秘密申報(bào)材料。

秘密申報(bào)由于沒(méi)有向社會(huì)完全公開(kāi),容易為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部插手和干預(yù)辦案提供可能。而且,缺乏公眾的監(jiān)督參與,群眾對(duì)官員的真實(shí)財(cái)產(chǎn)收入無(wú)法做到真正知情,也就無(wú)從監(jiān)督,容易導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度最終流于形式[7]。

2.缺乏與“公開(kāi)”相配套的諸多措施。廉政建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,必須有諸多配套措施共同編織成嚴(yán)密的制度之網(wǎng)。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能在多大程度上起到遏制腐敗的效果,還取決于其他與之相關(guān)的措施是否到位和完善。金融實(shí)名制、預(yù)防資金外逃、遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅等制度是家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制準(zhǔn)確、有效實(shí)施的保障,離開(kāi)了這些系統(tǒng)的措施,公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制就失去了其本身存在的意義。從實(shí)施的具體情況來(lái)看,在已公開(kāi)的申報(bào)表上可以發(fā)現(xiàn),55名副縣級(jí)干部中無(wú)一人填寫(xiě)“本人及其父母、配偶、子女接受與本人行使職權(quán)有關(guān)系的單位和個(gè)人贈(zèng)送的現(xiàn)金、禮金、有價(jià)證券、各類支付憑證、貴重禮品情況”,其中此欄空白者3人,明確填寫(xiě)“無(wú)”者52人。對(duì)于這個(gè)“零填報(bào)”的結(jié)果,吳偉平書(shū)記表示有幾種可能:一是確實(shí)沒(méi)有收,他們是如實(shí)填寫(xiě);二是干部已經(jīng)把收到的東西交到了廉政賬戶,可以這樣填;三是這55名干部都是剛從科級(jí)提拔到副縣級(jí)干部,這是其初任申報(bào),而科級(jí)干部的財(cái)產(chǎn)申報(bào)是秘密的,并不公示[8]。然而,另外還有一種可能原因是不能忽視的,那就是有些干部有僥幸心理,認(rèn)為不申報(bào)也無(wú)法被查出,因?yàn)槌怂约?其他人是沒(méi)法知道的。

3.層次地位較低缺乏強(qiáng)制性。阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》是由中共阿勒泰地區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)、阿勒泰地區(qū)監(jiān)察局和阿勒泰地區(qū)預(yù)防腐敗辦公室共同發(fā)布的,從發(fā)布主體來(lái)看,阿勒泰的規(guī)定目前只是黨政機(jī)關(guān)的內(nèi)部規(guī)范。一方面,由于其《規(guī)定》缺乏立法內(nèi)涵的權(quán)威性、獨(dú)立性和應(yīng)有的剛性,與懲治腐敗、促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)、保證長(zhǎng)治久安的重大意義相比較還不相稱,同時(shí)也難以達(dá)到預(yù)期效果。另一方面,由于阿勒泰地區(qū)的《規(guī)定》效力不高,會(huì)引起人們尤其是利害關(guān)系人的爭(zhēng)議,從而使《規(guī)定》中公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度缺乏合法和合理的地位。

三、以阿勒泰實(shí)踐為契機(jī),完善我國(guó)的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

阿勒泰地區(qū)率先在全國(guó)推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,是預(yù)防和遏制腐敗的一個(gè)重要舉措。借鑒阿勒泰地區(qū)《縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)規(guī)定(試行)》的有益經(jīng)驗(yàn)并正視其不足之處,對(duì)于加快我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法步伐,推進(jìn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度化進(jìn)程,促進(jìn)我國(guó)的廉政建設(shè)水平具有非常重要的意義。

(一)確定合理的家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)人范圍

阿勒泰的“陽(yáng)光法案”合理擴(kuò)大了財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)人的范圍,使“拒腐”陽(yáng)光普照幾乎所有權(quán)力領(lǐng)域。盡管“陽(yáng)光法案”被命名為《縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定(試行)》,但它規(guī)定的財(cái)產(chǎn)申報(bào)義務(wù)人卻不限于受阿勒泰地委直接管轄的行政企事業(yè)單位的縣(處)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,還包括一些擁有“實(shí)權(quán)”的工作人員。這一規(guī)定為正在醞釀中的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。

當(dāng)前,隨著計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展,監(jiān)督的成本也將大大減少,為了反腐敗的需要,對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國(guó)家公務(wù)員的范圍不宜過(guò)多加以限制,而且在確定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國(guó)家公務(wù)員的范圍時(shí),應(yīng)當(dāng)保證其與《刑法》規(guī)定的“國(guó)家工作人員巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪”的犯罪主體保持一致。具體來(lái)說(shuō),根據(jù)《刑法》第93條之規(guī)定,國(guó)家工作人員的范圍可包括四類:(1)國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。(2)國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員。(3)國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體從事公務(wù)的人員。(4)其他依照法律從事公務(wù)的人員,主要包括各民主黨派的專職工作人員、人民陪審員、農(nóng)村村委會(huì)與城鎮(zhèn)居委會(huì)等基層群眾的自治組織中的工作人員等依法被選舉或被任命從事公務(wù)的人員。

(二)完善公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的內(nèi)容

阿勒泰的“陽(yáng)光法案”要求官員申報(bào)“財(cái)產(chǎn)”的范圍與世界上財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度比較成熟的國(guó)家基本趨于一致,也將為我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的完善提供很好的借鑒。筆者認(rèn)為,借鑒阿勒泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的有關(guān)規(guī)定,公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的范圍應(yīng)當(dāng)包括一切形式的財(cái)產(chǎn),既包括不動(dòng)產(chǎn),也包括動(dòng)產(chǎn),既包括有形財(cái)產(chǎn),也包括無(wú)形財(cái)產(chǎn),既包括申報(bào)本人的財(cái)產(chǎn),也應(yīng)包括申報(bào)配偶、未成年子女等近親屬的財(cái)產(chǎn),既包括債權(quán),也包括債務(wù),還應(yīng)申報(bào)有關(guān)財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)。

(三)健全公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)責(zé)任體系

阿勒泰的“陽(yáng)光法案”中,對(duì)責(zé)任的承擔(dān)方面的規(guī)定尚欠明確,還沒(méi)有真正形成以“申報(bào)—公開(kāi)—審查與監(jiān)督—問(wèn)責(zé)”為主線的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度體系,對(duì)“陽(yáng)光法案”的真正貫徹實(shí)施將會(huì)大打折扣。同時(shí),被稱之為“溫柔劍法”的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》中第6條確立的違反者責(zé)任也顯得過(guò)輕,即申報(bào)人不申報(bào)或不如實(shí)申報(bào)收入的,由所在黨組織、行政部門(mén)或者紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)責(zé)令其申報(bào)、改正,并視情節(jié)輕重給予批評(píng)教育或者黨紀(jì)政紀(jì)處分。因此,制定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法,完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,需要完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)責(zé)任體系。具體來(lái)說(shuō),必須健全以“申報(bào)—公開(kāi)—審查與監(jiān)督—問(wèn)責(zé)”為主線的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度體系,不僅要求申報(bào),還需要公開(kāi)、審查與監(jiān)督,并堅(jiān)持問(wèn)責(zé)原則。

同時(shí),需要修改相配套的其它法律,加強(qiáng)紀(jì)律責(zé)任與法律責(zé)任、行政責(zé)任與刑事責(zé)任的相互銜接,增強(qiáng)違法者的刑責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于違法申報(bào)法律責(zé)任的規(guī)定,財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施得較好的國(guó)家都規(guī)定了強(qiáng)有力的監(jiān)督、懲罰手段,除對(duì)違反者規(guī)定了相應(yīng)的紀(jì)律、行政處分外,還規(guī)定了嚴(yán)厲的刑罰制裁措施。如美國(guó)對(duì)拒不申報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)、無(wú)故拖延申報(bào)者,司法部可對(duì)當(dāng)事人提出民事訴訟,法院可判處1萬(wàn)美元以下的罰款;對(duì)故意提供虛假信息的人,更可提起刑事訴訟,判處最高25萬(wàn)美元的罰款或5年監(jiān)禁[9]。在我國(guó),由于沒(méi)有有效的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,再加上巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的刑期較短,對(duì)抑制官員腐敗沒(méi)有足夠的威懾力?？梢?jiàn),在完善公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的同時(shí),應(yīng)當(dāng)在刑法中設(shè)立官員拒不申報(bào)財(cái)產(chǎn)罪和財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)罪,并強(qiáng)化公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)責(zé)任與巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的關(guān)系,大幅提高巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪的刑期。

(四)建立獨(dú)立且有權(quán)威的財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理機(jī)構(gòu)

阿勒泰的“陽(yáng)光法案”第12條規(guī)定:“本規(guī)定的申報(bào)受理由地區(qū)紀(jì)檢委黨風(fēng)廉政建設(shè)室負(fù)責(zé)?！钡?4條規(guī)定:“本規(guī)定的申報(bào)審查機(jī)關(guān)為地區(qū)紀(jì)檢委所屬阿勒泰地區(qū)預(yù)防腐敗辦公室?！毕鄬?duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)有效的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》,阿爾泰“陽(yáng)光法案”有其進(jìn)步之處,具體體現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)申報(bào)后,有了審查程序。同時(shí),值得關(guān)注的是,受理申報(bào)的機(jī)構(gòu)與審查機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)了分離。在這一方面,也為我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的完善提供了經(jīng)驗(yàn)。

完善的管理體制是官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度有效實(shí)施的保障。完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,需要健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)管理體制,這就需要確立獨(dú)立而有權(quán)威的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)和審查機(jī)構(gòu)。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的機(jī)構(gòu)設(shè)置情況,可以具體由現(xiàn)有的國(guó)家公務(wù)員局負(fù)責(zé)受理申報(bào)并登記備案;由國(guó)家預(yù)防腐敗局負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料進(jìn)行審查核實(shí)。

(五)完善與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相配套的有關(guān)措施

阿勒泰地區(qū)“陽(yáng)光法案”的貫徹落實(shí)一度成為人們質(zhì)疑的焦點(diǎn),許多人擔(dān)心該“法案”會(huì)流產(chǎn),其主要原因就在于當(dāng)前與之相配套措施的缺乏。姜明安教授就曾經(jīng)指出,一定技術(shù)手段固然是“陽(yáng)光法案”出臺(tái)和運(yùn)作的前提,而“陽(yáng)光法案”的出臺(tái)和運(yùn)作又是諸多技術(shù)難題、法律制度設(shè)計(jì)難題解決的條件。兩者的關(guān)系是互動(dòng)的。

溫家寶總理做客中國(guó)政府網(wǎng)時(shí),給予了官員財(cái)產(chǎn)公示積極的評(píng)價(jià),同時(shí)也指出:“這件事情要做得真實(shí)而不走過(guò)場(chǎng),就必須建立制度和制定法律,并且長(zhǎng)期地保持下去,使它收到真正的效果。”[10]如何做得真實(shí)而不走過(guò)場(chǎng),有關(guān)部門(mén)認(rèn)為還存在一定困難:一是金融實(shí)名制覆蓋不了現(xiàn)金交易;二是身份信息仍需更加準(zhǔn)確;三是不動(dòng)產(chǎn)登記制度不完備;四是境外資產(chǎn)、珠寶、古董等財(cái)產(chǎn)的底數(shù),現(xiàn)有技術(shù)與配套制度更不能輕易摸清;五是信用意識(shí)缺失[11]?？梢?jiàn),以上這些相關(guān)制度的完善應(yīng)當(dāng)成為官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)的有機(jī)組成部分。

懲治腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,既艱巨又復(fù)雜,必須堅(jiān)持多管齊下,多項(xiàng)措施全面推進(jìn)。當(dāng)前,應(yīng)當(dāng)盡快完善與公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的財(cái)產(chǎn)登記制、金融監(jiān)管機(jī)制、有關(guān)財(cái)產(chǎn)入市交易制度、工商管理登記、征稅登記等制度以及整個(gè)社會(huì)的信息化建設(shè)。同時(shí),應(yīng)當(dāng)加大與財(cái)產(chǎn)申報(bào)相關(guān)的用以支持個(gè)人信用系統(tǒng)、銀行轉(zhuǎn)賬系統(tǒng)、財(cái)產(chǎn)信息監(jiān)管系統(tǒng)的技術(shù)支持。

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責(zé)任編輯余青