邊紅彪　張麗莉

與日本化學(xué)品法律法規(guī)體系相比，目前我國化學(xué)品法律法規(guī)體系體現(xiàn)出了種類多，門類齊全，但比較分散，法律框架層次不很清晰的特點(diǎn)。最為明顯的即是缺少一部類似于日本《化審法》的綜合性的化學(xué)品監(jiān)管法律。

隨著化學(xué)工業(yè)的發(fā)展，日本感到以往的管理理念無法適應(yīng)化學(xué)工業(yè)的發(fā)展。在新的化學(xué)物質(zhì)不斷出現(xiàn)的情況下，日本迫切需要制定一部綜合性的化學(xué)品法律對化學(xué)品的生產(chǎn)和進(jìn)口進(jìn)行管理，彌補(bǔ)在化學(xué)品管理方面出現(xiàn)的漏洞。

基于這一思路，1973年，原日本厚生省和通產(chǎn)省(現(xiàn)為厚生勞動省和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省)聯(lián)合制定了管理化學(xué)物質(zhì)審查和制造的法律《化學(xué)物質(zhì)審查規(guī)制法》(簡稱化審法，1973年法律第117號)以及二惡英類對策特別措施法、毒物以及劇物取締法等相關(guān)法律。該法是世界上首部對新的化學(xué)物質(zhì)制定事前審查制度的法律。

日本確立事前審查和事后監(jiān)督調(diào)查制度

該法律的宗旨是對化學(xué)品的生產(chǎn)或進(jìn)口進(jìn)行限制。確立了事前審查制度和事后監(jiān)督調(diào)查制度。日本要求相關(guān)業(yè)者在申請生產(chǎn)或申報進(jìn)口化學(xué)品時，必須提交化學(xué)品的危險性試驗(yàn)數(shù)據(jù)，包括化學(xué)品的安全性試驗(yàn)、與人的毒性試驗(yàn)和排放氣體的數(shù)據(jù)，并指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行自主檢測，只有符合標(biāo)準(zhǔn)的化學(xué)品才能獲準(zhǔn)生產(chǎn)或進(jìn)口。否則將被禁止生產(chǎn)和進(jìn)口。對于允許生產(chǎn)和進(jìn)口的化學(xué)品限制其生產(chǎn)和進(jìn)口數(shù)量。如此日本化學(xué)品生產(chǎn)和進(jìn)口許可制度確立。

日本通過法律限制生產(chǎn)和進(jìn)口化學(xué)品

對于如何限制生產(chǎn)和進(jìn)口化學(xué)品，日本通過制定《化審法》，并通過對化學(xué)品的毒性試驗(yàn)，對其對環(huán)境和人類健康的影響進(jìn)行安全性評價后，對限制對象進(jìn)行分類。

據(jù)日本有關(guān)方面介紹，《化審法》的限制對象為放射性物質(zhì)、《麻藥以及精神藥品取締法》等法律法規(guī)所規(guī)定以外的物質(zhì)、以及由該化學(xué)元素或化合物發(fā)生化學(xué)反應(yīng)而形成的化合物。2008年3月1日，日本厚生勞動大臣和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)大臣以及環(huán)境大臣對這一些種類的物質(zhì)進(jìn)行了指定，并將其分為幾個種類。

此外，2008年3月1日指定的第一種監(jiān)視化學(xué)物質(zhì)具有難分解性、高濃縮性，共35種，第二種監(jiān)視化學(xué)物質(zhì)不具有難分解性和高濃縮性、但可能會對人體形成長期毒性的化學(xué)物質(zhì)，譬如三氯甲烷、二氧化碳等，共計909種；第三種監(jiān)視化學(xué)物質(zhì)具有難分解性、對普通動植物具有毒性的化學(xué)物質(zhì)，該類化學(xué)物質(zhì)從2006年7月14日之后開始進(jìn)行公告，共計1 15種。

日本政府部門管理化學(xué)品的三駕馬車

1999年，日本中央部門重組，原“厚生省”改組為“厚生勞動省”、原“通產(chǎn)省”改組為“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省”。與此同時，日本行政機(jī)關(guān)的職能也進(jìn)行了調(diào)整，除上述兩部門外，環(huán)境省也具有化學(xué)品的管理職能。厚生省在其醫(yī)藥食品局審查管理課設(shè)有化學(xué)物質(zhì)安全對策室，經(jīng)產(chǎn)省在其制造產(chǎn)業(yè)局化學(xué)物質(zhì)管理課設(shè)有化學(xué)物質(zhì)安全室，環(huán)境省在其綜合環(huán)境政策局環(huán)境保健部企劃課設(shè)有化學(xué)物質(zhì)審查室。這三個部門的職能既有區(qū)別，又有交叉，互不脫節(jié)，成為日本政府部門管理化學(xué)品的三駕馬車。

日本不斷完善其化學(xué)品法律法規(guī)體系

多年來，日本通過不斷完善其化學(xué)品法律法規(guī)體系，彌補(bǔ)化學(xué)品管理的漏洞。1973年，日本制定《化審法》以來，開始制定相關(guān)配套的法律和法規(guī)。先后制定了監(jiān)管普通工業(yè)化學(xué)品的法律，包括《二惡英類對策特別措施法》，《毒物及劇物取締法》，《放射線傷害防止法》，《覺醒劑取締法》，《麻藥及精神藥品取締法》。日本建立了以《化審法》為核心，輔之以六部普通化學(xué)物質(zhì)法律的初步的化學(xué)品法律框架。

此外，日本又相繼制定了監(jiān)管特定用途化學(xué)物質(zhì)的法律，如《食品衛(wèi)生法》，《農(nóng)藥取締法》，《肥料取締法》，《飼料安全法》，《藥事法》等法律。

為了規(guī)范化學(xué)物質(zhì)的排放和廢棄，日本先后制定了《水質(zhì)污濁防止法》、《大氣污染防止法》、《廢棄物處理以及清掃的相關(guān)法律》等相關(guān)法律。

日本對法律法規(guī)管理范圍涉及不到的領(lǐng)域，通過制定近百項相關(guān)政令彌補(bǔ)法律監(jiān)管的缺失。這些法律法規(guī)和政令的管理范圍，基本覆蓋了日本化學(xué)品生產(chǎn)、使用、排放、廢氣等全過程。

中日化學(xué)品管理體系比較

我國化學(xué)品管理體系

新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國相繼制定和頒布了為數(shù)眾多的化學(xué)品安全法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)統(tǒng)計，目前我國擁有化學(xué)品安全管理的法律、法規(guī)及部門規(guī)章共65項。

此外，國家還頒布了一系列有關(guān)危險化學(xué)品分類、儲存、運(yùn)輸、包裝與標(biāo)志等安全標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)控制化學(xué)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)衛(wèi)生方面的標(biāo)準(zhǔn)共126個，初步形成和建立了我國化學(xué)品法律、法規(guī)、部門規(guī)章以及國家標(biāo)準(zhǔn)的多層次技術(shù)法規(guī)體系。

目前我國對化學(xué)品采取分段管理，涉及的部門有公安、質(zhì)檢、環(huán)保、商務(wù)、建設(shè)、鐵道、交通、海關(guān)、安監(jiān)等多個部門，其管理職能呈現(xiàn)多頭格局。

對我國的借鑒

通過上述考察可知，日本擁有一部世界上最早的綜合性化學(xué)品法律，其化學(xué)品法律法規(guī)體系完整，種類齊全，覆蓋范圍廣，覆蓋了化學(xué)品從生產(chǎn)、使用、消費(fèi)到廢棄的全過程，立法宗旨和政策目標(biāo)明確，基本實(shí)現(xiàn)了控制化學(xué)品生產(chǎn)、進(jìn)口的管理目標(biāo)。

與日本化學(xué)品法律法規(guī)體系相比，目前我國化學(xué)品法律法規(guī)體系體現(xiàn)出了種類多，門類齊全，但比較分散，法律框架層次不很清晰的特點(diǎn)。最為明顯的即是缺少一部類似于日本《化審法》的綜合性的化學(xué)品監(jiān)管法律。建議我國將分散的65部法律和行政法規(guī)或管理條例歸納整合，制定一部綜合性的化學(xué)品法律。對于綜合性法律涉及不到的領(lǐng)域，可以通過制定管理辦法等進(jìn)行完善。

日本根據(jù)化審法制定了清晰的化學(xué)品管理制度，形成了科學(xué)、行之有效的化學(xué)品管理制度，這對我國建立科學(xué)的化學(xué)品監(jiān)管制度有一定參考價值。

目前，歐盟的化學(xué)品管理體系應(yīng)該是世界上最先進(jìn)的化學(xué)品管理體系。日本在健全其化學(xué)品法律法規(guī)監(jiān)管理念方面，吸收了歐盟化學(xué)品從生產(chǎn)、使用、排放、廢棄等全過程的監(jiān)管理念，積極引進(jìn)歐盟化學(xué)品注冊與報告制度，日本版REACH的出臺是其采取的具體措施。這有利于進(jìn)一步提升日本化學(xué)品技術(shù)性貿(mào)易措施。在適應(yīng)國際化學(xué)品管理潮流方面，建議適當(dāng)參考日本的經(jīng)驗(yàn)。

日本化學(xué)品管理機(jī)構(gòu)為厚生勞動省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省和環(huán)境省，職能既有區(qū)別、也相互交叉，其優(yōu)勢在于管理部門相對集中。厚生勞動省負(fù)責(zé)制定標(biāo)準(zhǔn)及安全對策，具有審查職能。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省主管安全對策，環(huán)境省也具有審查職能。雖然日本在政策協(xié)調(diào)性方面也存在問題。但相對于日本，目前我國對化學(xué)品采取分段管理，涉及的部門比較多，職能比較分散，有的部門隨著機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)不復(fù)存在，但監(jiān)管的法律沒有廢止，新成立的部委又不是監(jiān)管法律的主體，出現(xiàn)執(zhí)法主體不明、管理對象不明、多頭管理或無頭管理的情形。建議我國各政府主管部門加強(qiáng)協(xié)調(diào)和合作，理順法律制定部門和監(jiān)管部門的關(guān)系，保持協(xié)調(diào)以及法律制定和監(jiān)管的一致性。