童文俊

摘要：特定非金融業(yè)與金融業(yè)一樣必須承擔(dān)相應(yīng)的反洗錢職責(zé)，與金融業(yè)相比，目前特定非金融業(yè)的反洗錢實踐還相對欠缺。在對特定非金融業(yè)的洗錢反洗錢職責(zé)進行剖析的基礎(chǔ)上，本文對特定非金融業(yè)的反洗錢國際標(biāo)準(zhǔn)進行了分析，闡述了FATF組織的重要建議和指引，研究了各國特定非金融業(yè)反洗錢實踐情況。根據(jù)我國特定非金融業(yè)反洗錢工作的現(xiàn)狀，本文提出了在我國特定非金融業(yè)開展反洗錢工作的步驟和建議。

關(guān)鍵詞：特定非金融業(yè)反洗錢國際經(jīng)驗中國實踐

一、特定非金融業(yè)的反洗錢職責(zé)

關(guān)于洗錢，不同的國家有不同的定義。國際反洗錢組織金融行動特別工作組(FATF)將洗錢定義為：“凡隱匿或掩飾因犯罪行為所取得財物的真實性質(zhì)、來源、地點、流向及轉(zhuǎn)移，或協(xié)助任何與非法活動有關(guān)系的人員規(guī)避法律應(yīng)負(fù)責(zé)任者，均屬洗錢行為”。我國《反洗錢法》將洗錢定義為：“通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序罪、金融詐騙等犯罪所得的來源和性質(zhì)的行為”。不論對洗錢如何定義，洗錢一般均包括犯罪、有犯罪所得、將犯罪所得表面合法化三個基本要素，而從洗錢的過程來看，一般包括處置(犯罪所得保管)、離析(犯罪所得表面合法化)和融合(違法收入進入合法流通領(lǐng)域)三個階段。其中，犯罪所得合法化是洗錢的核心。

犯罪所得表面合法化必須借助一定的渠道。洗錢渠道可能很多。但按照其洗錢載體可大致分為三類。一類是全部通過金融機構(gòu)，如將犯罪所得直接、多次劃轉(zhuǎn)后存入銀行或購買金融產(chǎn)品實現(xiàn)收入的轉(zhuǎn)化：第二類是通過非金融企業(yè)和金融企業(yè)實現(xiàn)收入的表面合法化，借助非金融企業(yè)的部分合法經(jīng)營活動作掩護，開立銀行帳戶。虛擬各種交易活動，使各種犯罪所得最終進入金融機構(gòu)，掩蓋資金的真實性質(zhì)；第三類是全部通過非金融企業(yè)實現(xiàn)收入轉(zhuǎn)換，以現(xiàn)金交易或黃金等實物交易為主，收入、支出均游離于金融系統(tǒng)之外。顯然，第一種渠道實現(xiàn)了犯罪所得的處置，為融合降低了成本。但除跨國劃轉(zhuǎn)等復(fù)雜情況外，一般很難實現(xiàn)離析，即“黑錢”依然是“黑錢”、沒有洗白。第三種渠道實質(zhì)上沒有對犯罪所得進行處置，更談不上洗錢的離析與融合。

因此，真正的洗錢行為一般要同時借助于金融行業(yè)和非金融行業(yè)，非金融行業(yè)幫助實現(xiàn)收入表面合法化，資金進入金融行業(yè)則便利違法收入的使用。非金融行業(yè)和金融行業(yè)均可能成為洗錢的載體。而多數(shù)情況下，非金融行業(yè)和金融行業(yè)同時是同一洗錢行為的載體。基于這種情況，一些國際反洗錢組織和國家將反洗錢監(jiān)測的對象由金融行業(yè)擴大到非金融行業(yè)。

2004年2月，全球最重要的反洗錢國際組織——金融行動特別工作組(FATF)發(fā)布2003年版“反洗錢40項建議”的評估方法，建議各國對以下6大類非金融行業(yè)和個人建立相應(yīng)的反洗錢措施，并首次使用“特定非金融行業(yè)和個人”這一術(shù)語。意指面臨較高洗錢風(fēng)險且FATF要求全面建立反洗錢制度的非金融行業(yè)和個人。FATF界定的特定非金融行業(yè)和個人包括以下6大類：一是賭場(包括網(wǎng)絡(luò)賭場)；二是房地產(chǎn)商；三是貴金屬交易商；四是寶石交易商；五是律師、公證人、其他獨立的法律從業(yè)者和會計一指個體經(jīng)營者、合伙人和專業(yè)公司內(nèi)所雇傭的專業(yè)人員。但不包括其他類型商業(yè)雇傭的“內(nèi)部”專業(yè)人員。也不包括為政府部門工作的專業(yè)人員；六是信托和成立公司有關(guān)服務(wù)的提供者，即“40項建議”中沒有涵蓋的作為一種業(yè)務(wù)并向第三方提供如下服務(wù)的所有人員和行業(yè)：擔(dān)任法人的代表成員；擔(dān)任(或安排他人擔(dān)任)公司的董事或秘書，或合伙企業(yè)的合伙人，或在其他法人中任類似的角色；提供注冊辦公室；為一個公司、合伙企業(yè)、其他法人提供經(jīng)營場所或住處、通訊或行政地址；擔(dān)任(或安排他人擔(dān)任)一個書面信托的受托人；擔(dān)任(或安排他人擔(dān)任)另一個人的代名股東。

二、FATF對特定非金融業(yè)的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)

FATF有關(guān)反洗錢的40項建議中共14項建議涉及特定非金融行業(yè)和個人。其中，直接對特定非金融行業(yè)和個人的建議共4項，包括第12項、第16項、第24項及第25項。這些建議要求的內(nèi)容還進一步涉及建議5、建議6、建議8至建議11、建議13至建議15、建議21共10項其他有關(guān)建議的內(nèi)容(詳見下表)。

FATF對特定非金融行業(yè)和個人的建議項一覽表

(一)客戶盡職調(diào)查及資料和記錄保存。在FATF有關(guān)反洗錢的40項建議中，第12項建議規(guī)定了特定非金融行業(yè)和個人應(yīng)履行客戶身份盡職調(diào)查、客戶資料和交易記錄保存等規(guī)定義務(wù)(建議5、建議6、建議8至建議11)的5種情況。第一種情況適用于賭場：客戶在賭場進行的金融交易等于或超過了規(guī)定限額時。2003年FATF40項建議的釋義規(guī)定此限額為3000美元，歐元。第二種情況適用于房地產(chǎn)代理商：代表客戶參與房地產(chǎn)買賣交易時。第三種情況適用于貴金屬交易商和珠寶商：與客戶進行的現(xiàn)金交易等于或超過了指定限額時。2003年FATF40項建議的釋義規(guī)定此限額為15000美元，歐元。第四種情況適用于律師、公證人和其他獨立的法律專業(yè)人士及會計師：這些個人在為其客戶準(zhǔn)備或?qū)嵤┡c下列活動有關(guān)的交易時：買賣房地產(chǎn)；管理客戶資金、證券或其他資產(chǎn)；管理銀行賬戶、儲蓄或證券賬戶；為公司的設(shè)立、運營或管理組織籌款；法人或法律實體的設(shè)立、運營或管理，買賣企業(yè)單位。第五種情況適用于信托和企業(yè)服務(wù)提供商在為客戶準(zhǔn)備或?qū)嵤┡c下列活動相關(guān)的交易時：擔(dān)任法人的創(chuàng)建代理；擔(dān)任(或安排他人擔(dān)任)一家公司的董事或秘書、合伙制企業(yè)的合伙人、或其他法人實體中的類似職位；向公司、合伙制企業(yè)和其他法人或法律協(xié)議提供注冊地點、辦公地址、聯(lián)絡(luò)或行政地址；擔(dān)任(或安排他人擔(dān)任)書面信托的受托人；為他人擔(dān)任(或安排他人擔(dān)任)名義股東。

(二)可疑交易報告義務(wù)。第16項建議要求符合下列資格的特定非金融行業(yè)和個人需履行可疑交易報告義務(wù)(建議13至建議15、建議21)。律師、公證人、其他獨立法律專業(yè)人士及會計師在代表客戶或為客戶進行與建議12(4)所列活動(買賣房地產(chǎn)；管理客戶資金、證券或其他資產(chǎn)；管理銀行賬戶、儲蓄或證券賬戶；為公司的設(shè)立、運營或管理組織籌款；法人或法律實體的設(shè)立、運營或管理，買賣企業(yè)單位)有關(guān)的金融交易時，要求他們對可疑交易進行報告。強烈建議各國將要求報告的范圍擴大至?xí)嫀煹钠渌麡I(yè)務(wù)，包括審計。從事貴金屬和珠寶交易的商人在與客戶進行現(xiàn)金交易等于或超過了指定限額時，應(yīng)報告可疑交易。2003年FATF40項建議的釋義規(guī)定此限額為15000美元，歐元。信托和企業(yè)服務(wù)提供商，在代表客戶或為客戶進行與建議12(5)所述活動有關(guān)的交易時，應(yīng)報告可疑交易。同時，本項建議還規(guī)定，如果律師、公證人和其他獨立法律專業(yè)人士及會計師獲得的相關(guān)信息受到行業(yè)機密或法律專業(yè)豁免權(quán)保護。則不要求報告可疑交易。

(三)監(jiān)管措施和反饋機制。第24項建議要求對特定的非金

融企業(yè)和行業(yè)采取一系列管理和監(jiān)督措施。對賭博業(yè)要采取全面的管理和監(jiān)督機制。以確保其能夠有效地實施必要的反洗錢和恐怖分子籌資的措施。至少要做到：賭場要經(jīng)過許可：主管機構(gòu)應(yīng)采取必要的法律或法規(guī)措施來防止罪犯或其合伙人持有重要或多數(shù)股權(quán)?；蛘叱蔀橹匾蚨鄶?shù)股權(quán)的受益權(quán)人，也要防止他們控制賭場的管理職能或者成為賭場經(jīng)營者；主管部門應(yīng)確保賭場受到有效的監(jiān)督，以符合打擊洗錢和恐怖分子籌資的要求。各國應(yīng)確保特定非金融企業(yè)和行業(yè)的其他形式受到有效系統(tǒng)的制約，以監(jiān)控和確保這些業(yè)務(wù)符合打擊洗錢和恐怖分子籌資的要求。這一點應(yīng)當(dāng)在警惕風(fēng)險的基礎(chǔ)上實現(xiàn)。該職能可由政府主管機關(guān)行使，如果行業(yè)自律組織可確保其成員能夠履行打擊洗錢和恐怖分子籌子的職責(zé)，也可由行業(yè)組織負(fù)責(zé)。第25項建議要求主管部門建立指導(dǎo)原則并提供反饋機制，這將有助于特定的非金融企業(yè)和行業(yè)貫徹國家打擊洗錢和恐怖分子籌資的措施。特別是對可疑交易的監(jiān)測和報告。

三、各國特定非金融業(yè)反洗錢實踐情況

2005年FATF啟動了成員國執(zhí)行反洗錢及反恐融資40+9項建議的第三輪評估報告，截至2008年4月，F(xiàn)ATF已公布了比利時、挪威、澳大利亞、瑞士、意大利、愛爾蘭、瑞典、西班牙、美國、丹麥、冰島共、葡萄牙、土耳其、英國及北愛爾蘭、中國、芬蘭、加拿大共18個成員國的評估報告。從FATF制定特定非金融業(yè)反洗錢標(biāo)準(zhǔn)到現(xiàn)在經(jīng)歷了4年。但從評估報告可以看出。特定非金融行業(yè)和個人的反洗錢工作情況不容樂觀，到目前為止還沒有一個國家完全符合FATF有關(guān)特定非金融行業(yè)和個人的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)。18個國家中，對于客戶盡職調(diào)查的標(biāo)準(zhǔn)(建議12)，不合規(guī)的國家占50％，部分合規(guī)的國家占50％，沒有一個國家達到大部分合規(guī)或者合規(guī)。對于可疑交易報告的標(biāo)準(zhǔn)(建議16)，也沒有一個國家合規(guī)，大部分合規(guī)的國家僅占17％，83％的國家都被評為部分合規(guī)或不合規(guī)。對于反洗錢管理、監(jiān)督和監(jiān)測的標(biāo)準(zhǔn)(建議24)，仍然沒有一個國家合規(guī)，大部分合規(guī)的國家僅占12％。高達61％的國家被評為不合規(guī)。對于主管部門的指導(dǎo)原則和反饋機制(建議25)，50％的國家被評為部分合規(guī)或不合規(guī)。

18個國家特定非金融業(yè)執(zhí)行FATF標(biāo)準(zhǔn)評級中，執(zhí)行較好的國家包括比利時、挪威、瑞士、英國。而最早開展反洗錢工作的美國在建議12和建議16的評級都是不合規(guī)。FATF于2007年6月公布的中國反洗錢評估報告是我國接受的第一次FATF評估，在建議12、建議16和建議24三項有關(guān)特定非金融行業(yè)的評級中均被評為不合規(guī)，特定非金融行業(yè)的反洗錢工作任重道遠(yuǎn)。

各國不符合FATF建議有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的原因可能包括以下幾個方面。首先，F(xiàn)ATF有關(guān)特定非金融行業(yè)和個人的反洗錢標(biāo)準(zhǔn)制定時間較晚，各國達標(biāo)需要一定的時間。其次，特定非金融業(yè)涉及的行業(yè)較多，每個行業(yè)的行業(yè)發(fā)展環(huán)境、業(yè)務(wù)品種、業(yè)務(wù)涉及的資金流方式、監(jiān)管模式等情況各不相同，了解每個行業(yè)特征并制定有針對性的反洗錢規(guī)定困難較大。有些特定非金融行業(yè)對洗錢風(fēng)險的認(rèn)知程度較低從而產(chǎn)生抵觸情緒也或多或少地影響著各國的反洗錢政策的進程。

但從全球范圍來看，除中國等部分國家禁止賭博以外，美國等主要西方國家對賭場實施反洗錢措施的歷史較長，經(jīng)驗比較豐富。其他特定非金融行業(yè)的反洗錢管理都處于初級階段甚至仍是空白。

四、特定非金融業(yè)反洗錢的中國實踐：困難與建議

由此看來，各國在金融業(yè)反洗錢方面積累了較為豐富的經(jīng)驗，但對特定非金融行業(yè)反洗錢工作可供借鑒的做法相對較少。現(xiàn)階段，在我國開展特定非金融行業(yè)的反洗錢工作，仍存在較大困難。因此，是否要開展專門的針對非特定金融行業(yè)的可疑交易監(jiān)測，需要綜合各方面因素予以衡量。特定非金融行業(yè)反洗錢工作因涉及行業(yè)的特殊性，與金融機構(gòu)反洗錢工作相比，主要存在以下難點和問題：

(一)報告主體數(shù)量眾多，反洗錢意識薄弱。與金融機構(gòu)相比，特定非金融行業(yè)跨度大，企業(yè)數(shù)量眾多，資質(zhì)各異，經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍差異較大。面對眾多的特定非金融企業(yè)。要制定統(tǒng)一的反洗錢可疑交易監(jiān)測報告制度，難度較大。同時，由于企業(yè)數(shù)量多而雜，如果強制要求特定非金融機構(gòu)履行反洗錢報告制度，反洗錢行政主管部門將面臨較大的監(jiān)督管理成本。

經(jīng)過一段時間的實踐與宣傳。銀行業(yè)的反洗錢意識明顯提高，而非金融行業(yè)及其主管部門的反洗錢意識相對薄弱，對洗錢的概念、特征、危害以及反洗錢的意義等問題都缺乏基本的了解。由于擔(dān)心履行反洗錢義務(wù)會影響到與客戶的關(guān)系，企業(yè)和有關(guān)部門主動配合反洗錢的意愿較低。據(jù)調(diào)查，幾乎所有企業(yè)、行業(yè)及行業(yè)主管部門均認(rèn)為該行業(yè)管理嚴(yán)密、通過該行業(yè)洗錢的可能性較低，進而認(rèn)為不應(yīng)該將該行業(yè)作為反洗錢監(jiān)測的重點。因此，取得特定非金融機構(gòu)的理解與支持，對于開展特定非金融行業(yè)的反洗錢工作具有重要意義。

(二)行業(yè)主管部門不明確，行業(yè)間協(xié)調(diào)難度大。部分特定非金融行業(yè)主管部門不明確。以鉆石行業(yè)為例，國土資源部是我國鉆石開采環(huán)節(jié)的主管部門；商務(wù)部是鉆石貿(mào)易、加工行業(yè)及鉆交所的主管部門；鉆石辦是國務(wù)院批準(zhǔn)的管理全國一般貿(mào)易鉆石進出口及其交易的主管部門，鉆石辦會同相關(guān)政府部門對通過鉆交所海關(guān)進出口的鉆石進行管理；一般貿(mào)易鉆石進出口由鉆交所統(tǒng)一管理；鉆石加工貿(mào)易實行屬地管理。其次，也缺乏全國性的行業(yè)自律組織，鉆石行業(yè)沒有專門的全國性行業(yè)自律組織，只在中國寶玉石協(xié)會下設(shè)一個鉆石分會。

如果對特定非金融行業(yè)開展反洗錢工作，需要行業(yè)主管部門在制定規(guī)則、監(jiān)督管理和教育培訓(xùn)等方面予以合作。特定非金融行業(yè)作為商業(yè)機構(gòu)，盈利性是其主要目標(biāo)，而履行反洗錢的相關(guān)義務(wù)，要支付相應(yīng)的成本，包括制度的建設(shè)與專門崗位的設(shè)置成本、員工的培訓(xùn)成本、記錄保存和報告成本、識別的機會成本等。因此，報告主體在反洗錢義務(wù)的履行上缺乏物質(zhì)上的動力。我國當(dāng)前只有人民銀行、國家外匯管理局和公安部建立了相應(yīng)的反洗錢部門，或者加強了內(nèi)設(shè)機構(gòu)的反洗錢職能。國內(nèi)外反洗錢工作的成功經(jīng)驗表明，反洗錢工作需要全社會的廣泛支持，尤其需要金融機構(gòu)、行政管理部門、執(zhí)法機關(guān)及司法機關(guān)等部門的密切合作。目前，我國已經(jīng)建立了反洗錢部際聯(lián)席會議機制，在整合組織、資源和協(xié)調(diào)有關(guān)機構(gòu)和部門的工作方面起了一定作用，但這只是一個松散的組織。協(xié)調(diào)功能有待進一步加強。

(三)難以確定可疑交易類型，信息獲取難度較大。目前，已經(jīng)披露的有關(guān)特定非金融行業(yè)的可疑交易案例很少，加之洗錢的隱蔽性，決定了難以準(zhǔn)確界定特定非金融行業(yè)的可疑交易的判斷標(biāo)準(zhǔn)與類型。一些可疑交易如購房人購買房屋總價是否超過購房人的購買能力，是很難進行量化的，需要可疑交易的報告主體根據(jù)自己的經(jīng)驗和掌握的情況進行判斷，主觀性較大。

同時，要從特定非金融行業(yè)獲取能夠判斷交易是否可疑的足夠信息，難度較大：一是部分交易非實名。在本課題研究的特定非金融行業(yè)中，有些交易是實名的，如房地產(chǎn)交易、拍賣等；而有些

交易則非實名，如黃金珠寶的零售交易等。非實名，意味著沒有交易客戶的基本信息，進而無法判斷交易是否屬于可疑交易，更無法實現(xiàn)交易信息的報送。二是一些特定非金融行業(yè)的異常交易價格監(jiān)測較難。如鉆石交易，由于鉆石的特性，鉆石價格十分復(fù)雜，幾乎是“一鉆一價”，因此沒有相應(yīng)的國際價格，鉆交所也沒有指導(dǎo)價，很難界定異常交易價格。三是一些特定非金融行業(yè)、企業(yè)交易記錄缺乏或不完整，更缺乏記錄交易信息的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，致使數(shù)據(jù)的提取與收集較難。四是信息分散。非金融行業(yè)交易的信息往往分散于多個主體，如分散擁有房地產(chǎn)業(yè)交易信息的有房地產(chǎn)主管部門、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、房地產(chǎn)中介企業(yè)和銀行等多個部門，導(dǎo)致獲取信息的成本較高。

特定非金融行業(yè)與其它行業(yè)相比，主要區(qū)別在于洗錢的可能性更大一些，而在容易被犯罪分子利用洗錢的因素、途徑上并不存在本質(zhì)的區(qū)別。在判斷可疑交易的方法上，特定非金融行業(yè)與其它行業(yè)也基本相似，主要從交易者的身份與交易價格、交易量等的異常方面進行判斷。如前所述，對特定非金融行業(yè)開展反洗錢工作存在難度大、成本高、收效小等情況。因此，對特定非金融行業(yè)開展反洗錢工作是必要的、但目前條件尚不成熟，可以作為遠(yuǎn)期規(guī)劃。

鑒于對特定非金融行業(yè)開展反洗錢工作存在較大難度，應(yīng)該按照先易后難、先自愿后強制的原則逐步擴大反洗錢監(jiān)測的領(lǐng)域與范圍，加強與有關(guān)行政主管部門的協(xié)調(diào)，逐步積累經(jīng)驗制定具體實施辦法，循序漸進地建立我國特定非金融行業(yè)的反洗錢制度。

(一)局部試點，逐步推廣。相對于其它行業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)因?qū)嵭薪灰讓嵜?、已建登記系統(tǒng)等原因，信息獲取難度相對較小。而且其主管部門單一，協(xié)調(diào)難度相對較小。同時。房地產(chǎn)業(yè)在我國目前屬于熱點行業(yè)，交易金額較大，洗錢可以利用的因素相對較多。因而，按照成本一效益原則，建議在爭取房地產(chǎn)主管部門的支持下，先在房地產(chǎn)行業(yè)開展反洗錢可疑交易監(jiān)測試點，待取得一定經(jīng)驗后，再推廣至其它行業(yè)和領(lǐng)域。此外，為減輕報告主體的成本。建議以在線報送可疑交易報告為主，紙質(zhì)報送為輔。因此，需要開發(fā)針對特定非金融行業(yè)報送反洗錢可疑交易報告的在線報告系統(tǒng)。

(二)先自愿后強制，激勵與約束并重。因此，可以考慮在實施初期僅要求報告主體自愿履行報告義務(wù)。未報告可疑交易不予處罰。待條件成熟后，再由自愿履行轉(zhuǎn)為強制履行，對不按規(guī)定履行可疑交易報告義務(wù)的主體依法予以重罰。同時，為提高各經(jīng)濟主體的積極性，可適當(dāng)進行正向激勵，對于在反洗錢案件調(diào)查、取證、偵破環(huán)節(jié)中提供重要線索和重要證據(jù)的。在案件被查處后，可將查處的犯罪收益和罰金的一定比例作為獎金獎勵給該機構(gòu)，以提高義務(wù)報告部門反洗錢的積極性。

(三)法規(guī)制度先行，加強宣傳教育。我國《反洗錢法》已將特定非金融機構(gòu)納入反洗錢義務(wù)主體，從立法上解決了特定非金融業(yè)反洗錢責(zé)任問題，但要在積累經(jīng)驗的基礎(chǔ)上會同相關(guān)行政主管部門制定具體的實施規(guī)定和辦法，并在行業(yè)內(nèi)建立完善的內(nèi)部控制制度和大額交易登記制度，以保證反洗錢責(zé)任的履行。同時，要利用一切可以利用的媒體加強反洗錢知識的宣傳。聯(lián)合有關(guān)行業(yè)主管部門，開展特定非金融行業(yè)反洗錢知識的培訓(xùn)。提高特定非金融行業(yè)的反洗錢意識。

(四)加強行業(yè)間協(xié)調(diào)，發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用。相對于金融行業(yè)，特定非金融行業(yè)的反洗錢工作，更需要相關(guān)主管部門的支持和配合。人民銀行應(yīng)進一步加強與特定非金融行業(yè)主管部門的協(xié)調(diào)溝通，在特定非金融行業(yè)開展可疑交易監(jiān)測的辦法與反洗錢監(jiān)管等方面取得一致。同時，發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會利用自身的資源優(yōu)勢，制定本行業(yè)的反洗錢指引。