王　楠

【摘 要】環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為環(huán)境保護(hù)法中一項(xiàng)重要的法律制度,是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其程序、審批、法律責(zé)任進(jìn)行制度化、法律化。該文在分析環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度產(chǎn)生背景的基礎(chǔ)上,歸納、總結(jié)了我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的一些問(wèn)題,并提出了解決對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境影響評(píng)價(jià) 公眾參與 完善

一、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度作為環(huán)境保護(hù)法中一項(xiàng)重要的法律制度,是將環(huán)境影響評(píng)價(jià)及其程序、審批、法律責(zé)任進(jìn)行制度化、法律化。環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建立和推行,為有效地減少新污染和環(huán)境破壞起到了很大作用。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度首創(chuàng)于美國(guó)。美國(guó)1969年的《國(guó)家環(huán)境政策法》把環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)定為聯(lián)邦政府環(huán)境管理的一項(xiàng)基本制度。1979年,我國(guó)頒布了《環(huán)境保護(hù)法(試行)》,確立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度之后,又頒布實(shí)施了一系列法規(guī)和規(guī)章。2003年9月1日,《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與資源立法進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。

二、我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的問(wèn)題

1.法律責(zé)任不明確

法治的根本要求是法律責(zé)任明確具體,權(quán)利與責(zé)任一致,危害后果與責(zé)任一致。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的失實(shí)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)一旦被決策部門(mén)所采納,給社會(huì)帶來(lái)的環(huán)境損失無(wú)可估量,而責(zé)任是輕微的?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)而未報(bào)擅自開(kāi)工的,對(duì)相關(guān)責(zé)任人處罰太輕,并且只有在未限期補(bǔ)做環(huán)境影響評(píng)價(jià)的給予處罰,如果限期補(bǔ)做環(huán)境影響評(píng)價(jià)的不予處罰;只有當(dāng)事人逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的,才可處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。這極不合理,從某種意義上為違法者打開(kāi)了方便之門(mén),這樣的規(guī)定可能會(huì)造成相當(dāng)數(shù)量的建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”,限期補(bǔ)做環(huán)境影響評(píng)價(jià),這還能夠真實(shí)、客觀、全面地進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)嗎?這種評(píng)價(jià)能有效預(yù)防環(huán)境污染和破壞嗎?《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》規(guī)定,建設(shè)單位報(bào)了未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自開(kāi)工建設(shè)的,責(zé)令停止開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng),限期恢復(fù)原狀,可以處以罰款,罰款作為選擇性的處罰方式,不是強(qiáng)制性的處罰方式,在實(shí)際執(zhí)法中,執(zhí)法機(jī)關(guān)往往避重就輕,這樣不足以起到威懾作用。

2.對(duì)公眾參與的重視不夠

(1)公眾參與意識(shí)淡薄。雖然關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià),公眾參與的相關(guān)法律、法規(guī)已日益完善,但大多數(shù)公眾缺乏相關(guān)的環(huán)境法律、法規(guī)的背景知識(shí),對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)這一專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的工作知之甚少。據(jù)有關(guān)資料顯示:中國(guó)一般城鎮(zhèn)居民當(dāng)中,有44.3%的人認(rèn)為對(duì)于環(huán)境破壞行為“管也沒(méi)用”,9.8%的人認(rèn)為“由環(huán)保部門(mén)去管”,39. 7%的人認(rèn)為“不關(guān)自己的事不必管”。

(2)公眾參與程序不完整。編制機(jī)關(guān)和建設(shè)單位或?qū)徟鷨挝晃床杉{公眾的意見(jiàn),沒(méi)有規(guī)定具體的反饋程序?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第30條中只規(guī)定建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的代表對(duì)公眾代表提出的問(wèn)題和意見(jiàn)進(jìn)行解釋和說(shuō)明,而未標(biāo)明具體的程序細(xì)則、時(shí)間等。

(3)公眾參與滯后。按照法律的規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)是配合建設(shè)項(xiàng)目的不同階段進(jìn)行的,共有五個(gè)階段。然而,《環(huán)評(píng)法》中只規(guī)定了環(huán)境影響報(bào)告書(shū)(表)的報(bào)批階段和審批階段進(jìn)行公眾參與。其他階段均沒(méi)有對(duì)是否進(jìn)行公眾參與做出規(guī)定。公眾越早參與到環(huán)境影響評(píng)價(jià)中,就越早接觸規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目,能提出一些有意義的建議,對(duì)規(guī)劃部門(mén)和建設(shè)單位幫助就越大,公眾的影響力就越強(qiáng),越往后涉及到的專(zhuān)業(yè)知識(shí)越多,越復(fù)雜,并且很多決定已經(jīng)得到許可或核準(zhǔn),很難再通過(guò)公眾的影響力將其改變,公眾的影響力減弱,甚至不能發(fā)揮其效力。

三、完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議

1.明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的法律責(zé)任

法律責(zé)任作為法的重要組成部分,它起著非常重要的作用,它是法權(quán)威性的體現(xiàn)。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中,對(duì)國(guó)家環(huán)境主管部門(mén)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、建設(shè)單位等在違反法律時(shí)所應(yīng)承擔(dān)責(zé)任都有明.確的規(guī)定,但在個(gè)別方面筆者也認(rèn)為也有不足處。筆者認(rèn)為,對(duì)于建設(shè)單位向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)未批準(zhǔn)或者雖未申請(qǐng)但己開(kāi)工建設(shè)的單位都需承擔(dān)法律責(zé)任,但對(duì)有些建設(shè)單位從未向有關(guān)部門(mén)提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書(shū),并且也未被有關(guān)環(huán)境主管單位發(fā)現(xiàn)查辦,并且建設(shè)單位的項(xiàng)目己經(jīng)完工的情況。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第4章法律責(zé)任中,應(yīng)該增加對(duì)建設(shè)單位的處罰,對(duì)環(huán)境造成影響的應(yīng)處以罰款,后果特別嚴(yán)重的應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任,構(gòu)成犯罪的,追究刑事責(zé)任。

2.完善公眾參與制度

(1)廣泛開(kāi)展環(huán)境教育工作,提高公眾參與意識(shí) 環(huán)境教育是進(jìn)行公眾參與的前提條件。相關(guān)行政主管部門(mén)、環(huán)保社團(tuán),應(yīng)該定期到民眾中去宣傳環(huán)境保護(hù),或開(kāi)展環(huán)境教育的講座、展覽會(huì)、咨詢(xún)活動(dòng)等,使民眾有更多機(jī)會(huì)去了解環(huán)保、認(rèn)識(shí)環(huán)保。當(dāng)民眾具備了環(huán)境保護(hù)的相關(guān)知識(shí),能夠明白什么是“土地荒漠化”、“水體富營(yíng)養(yǎng)化”、“光化學(xué)煙霧”等污染現(xiàn)象,進(jìn)而也就提高了公眾參與環(huán)評(píng)工作的參與力。

(2)完善公眾參與程序。我們應(yīng)對(duì)公眾參與的程序、方式及其效力做出更為具體的規(guī)定,增強(qiáng)其操作性。如規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件充分公開(kāi)(國(guó)家規(guī)定需要保密的情形除外),確保公眾知情權(quán);公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的全過(guò)程;擴(kuò)展除論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)之外的公眾參與方式;擴(kuò)展公眾參與范圍,將政策、環(huán)境影響報(bào)告表、環(huán)境影響登記表列入公眾參與范圍;明確按規(guī)定執(zhí)行公眾參與規(guī)定者的法律責(zé)任等。此外,公眾作為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體,應(yīng)該擴(kuò)大其范圍。2006年3月18日起施行的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》第25條中雖然規(guī)定了參加聽(tīng)證會(huì)的人數(shù),但未明確規(guī)定參加人員的范圍,筆者認(rèn)為,建設(shè)項(xiàng)目聽(tīng)證不僅只是建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)系人才能參加,與建設(shè)項(xiàng)目無(wú)關(guān)的人,對(duì)建設(shè)項(xiàng)目有興趣的人,都應(yīng)被邀請(qǐng)參加論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。另外,設(shè)立有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的司法審查制度,對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中沒(méi)有依照法律法規(guī)進(jìn)行公眾參與程序,造成信息損害或程序損害,或被認(rèn)為有其他違法現(xiàn)象的有關(guān)利害關(guān)系人均應(yīng)依法提起訴訟,為公眾參與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)提供更有力的法律保障。

(3)解決公眾參與滯后的方法之一,就是將公眾參與的階段盡量前置于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)大綱的編制階段。

四、結(jié)語(yǔ)

建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)法律制度是對(duì)環(huán)境評(píng)價(jià)制度的有力保障,建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)影響評(píng)價(jià)法律制度的不斷完善,使環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作在有法可依的前提下更有效地落到實(shí)處,對(duì)創(chuàng)建和諧社會(huì)、維持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展,提高人民生活質(zhì)量,保護(hù)人類(lèi)賴(lài)以生存的自然生態(tài)環(huán)境等,都有著重要的意義。

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