謝　丹

一項(xiàng)改革方案從出臺(tái)之日起經(jīng)過(guò)了7年仍沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，大概有兩種可能：一是改革者并未認(rèn)真推行；二是改革難度確實(shí)太大。對(duì)于中國(guó)的電價(jià)改革來(lái)說(shuō)，不幸成為后者。

10月16日。發(fā)改委和電監(jiān)會(huì)打算再進(jìn)行一次西西弗斯式的嘗試——在《關(guān)于加快推進(jìn)電價(jià)改革的若干意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》(下稱《意見(jiàn)》)中提出電價(jià)改革的七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)。這意味著，作為電力體制改革最核心的電價(jià)改革，終于將在停滯7年后重啟。

此時(shí)決策層面臨的情況是，多年來(lái)，電價(jià)——上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)——一直是計(jì)劃定價(jià)，為了緩解電廠成本壓力，監(jiān)管層也將電力用煤價(jià)格處于半管制狀態(tài)。這幾乎導(dǎo)致每一個(gè)環(huán)節(jié)都不滿意，因?yàn)槔婵偸窃诿禾科髽I(yè)、發(fā)電廠電網(wǎng)與消費(fèi)者構(gòu)成的封閉鏈條上博弈，若消費(fèi)者購(gòu)買的電價(jià)不反映電力企業(yè)的生產(chǎn)成本，必將有一個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)承受損失——而最終的埋單者肯定是政府財(cái)政，也就是納稅人的錢。

7年前，國(guó)務(wù)院下發(fā)《電力體制改革方案》將發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)正式分家，前者下設(shè)華能、大唐、華電、國(guó)電、中電投五家集團(tuán)公司，后者則拆分為國(guó)家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)兩大陣營(yíng)，寄望通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。然而七年過(guò)去，電力改革的形勢(shì)不但沒(méi)有好轉(zhuǎn)，反而進(jìn)一步惡化：“煤電頂?！辈粩嗌?jí)，發(fā)電企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)體系也未完全建立，電網(wǎng)依舊壟斷著通道，而每一次調(diào)高電價(jià)都引來(lái)民眾的抱怨。

一個(gè)錯(cuò)誤的開(kāi)始——資源品價(jià)格非市場(chǎng)化，伴隨時(shí)間的延長(zhǎng)，陷入一個(gè)惡性循環(huán)——因?yàn)槔驽e(cuò)綜復(fù)雜而無(wú)法解決，因?yàn)殚L(zhǎng)期得不到糾正而變得更加無(wú)解，7年來(lái)這個(gè)大麻煩被暫時(shí)擱置，但這并小意味著問(wèn)題就此解決。

去年8月，全國(guó)火力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)平均每度提高了2分錢，以緩解煤價(jià)不斷上漲對(duì)發(fā)電企業(yè)的壓力，但電網(wǎng)公司對(duì)電力用戶的銷售電價(jià)卻并沒(méi)有隨之上調(diào)，這被業(yè)內(nèi)稱為全國(guó)民眾“欠電網(wǎng)2分錢”，后果是：國(guó)家電網(wǎng)稱其在今年上半年已經(jīng)因此虧損了超過(guò)100億元，并預(yù)測(cè)全年將因此增加購(gòu)電費(fèi)用420億元。加之去年五大發(fā)電集團(tuán)的集體虧損，電價(jià)改革已經(jīng)箭在弦上。金融危機(jī)爆發(fā)后，伴隨電價(jià)改革的最大掣肘通貨膨脹和電力短缺障礙暫時(shí)去除，這項(xiàng)步履艱難的改革迎來(lái)了機(jī)會(huì)窗。

改良o(jì)r改革

打破電網(wǎng)企業(yè)的壟斷被看作是松動(dòng)發(fā)電企業(yè)——電網(wǎng)——用電企業(yè)這一緊張的利益鏈條的最佳環(huán)節(jié)。中鋁與華能的“直購(gòu)電”成為這一環(huán)節(jié)市場(chǎng)化的試點(diǎn)。所謂直購(gòu)電，即用電企業(yè)與發(fā)電企業(yè)直接談判商定電力價(jià)格后，補(bǔ)給電網(wǎng)一定費(fèi)用，而非由后者來(lái)左右電價(jià)，可以打破電網(wǎng)獨(dú)家買賣電力的格局。

但在直購(gòu)電試點(diǎn)工作開(kāi)展的過(guò)去7個(gè)月內(nèi)，無(wú)論是在發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)、用電企業(yè)均未表示出足夠的積極性。三方不幸形成了一個(gè)零和博弈——任何兩家的收益都意味著第三家的損失。過(guò)去國(guó)家電網(wǎng)的收益很大部分來(lái)自工業(yè)的大用戶，但直購(gòu)電之后，則意味著電網(wǎng)的蛋糕被人瓜分；而獲得了低價(jià)電的用電企業(yè)則擔(dān)心，一旦出現(xiàn)什么故障，國(guó)家電網(wǎng)會(huì)不會(huì)因此從中作梗不從別處調(diào)電來(lái)補(bǔ)充?并且，他們對(duì)于價(jià)格也不甚滿意，中鋁副總經(jīng)理劉才明就坦言直購(gòu)電協(xié)議在價(jià)格上會(huì)有一點(diǎn)優(yōu)惠，但是“幅度不是很大”。

體現(xiàn)在五大發(fā)電集團(tuán)內(nèi)部同樣如此。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)普遍采取的平均調(diào)度法，在發(fā)電量上基本沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)。特別是在目前裝機(jī)相對(duì)過(guò)剩的情況下，一家發(fā)電企業(yè)發(fā)電過(guò)多，則意味著其它廠發(fā)電量的減少。并且，上網(wǎng)電價(jià)由政府制定，因此，發(fā)電企業(yè)的量和價(jià)大致固定。而競(jìng)爭(zhēng)將打破這個(gè)局面，“都是親兒子，誰(shuí)也不能吃虧，結(jié)果就是平均，這不是由市場(chǎng)決定的?！睆B門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任、原亞洲開(kāi)發(fā)銀行中國(guó)電價(jià)改革項(xiàng)目負(fù)責(zé)人林伯強(qiáng)教授告訴《環(huán)球企業(yè)家》。

除了直購(gòu)電，《意見(jiàn)》中還劃定了構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的電力市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)。社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所研究員萬(wàn)軍認(rèn)為，在競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的情況下，對(duì)于電力企業(yè)來(lái)說(shuō)最重要的是考驗(yàn)成本控制能力，但如果有發(fā)電企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中落后造成虧損，虧損的還是國(guó)有資產(chǎn)?！耙患覈?guó)有企業(yè)造成了其它國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的損失，這個(gè)事情怎么解釋?”萬(wàn)軍向《環(huán)球企業(yè)家》指出，因?yàn)槎际菄?guó)有企業(yè)，就決定了五大發(fā)電集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)只能是“溫柔的競(jìng)爭(zhēng)”。人們甚至擔(dān)心，如果實(shí)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，五大發(fā)電集團(tuán)會(huì)不會(huì)聯(lián)合起來(lái)抬高電價(jià)進(jìn)行“偽競(jìng)爭(zhēng)”。

不過(guò)與電價(jià)改革最為“艱險(xiǎn)”的銷售電價(jià)改革相比，上述在上網(wǎng)電價(jià)和輸配電價(jià)上的改革反而是相對(duì)簡(jiǎn)單。因?yàn)楹笳弋吘故窃诮鉀Q幾家國(guó)有企業(yè)之間的問(wèn)題，而前者需要面對(duì)的則是更為廣大的普通用電居民和工商企業(yè)?；蛟S是因?yàn)榻K端銷售電價(jià)這項(xiàng)改革的難度過(guò)大，在《意見(jiàn)》的七項(xiàng)任務(wù)中僅有一項(xiàng)涉及到銷售電價(jià)的改革。

“最根本的還是痛下決心進(jìn)行銷售電價(jià)結(jié)構(gòu)調(diào)整，否則現(xiàn)在這種‘改良的做法很難解決問(wèn)題?！敝袊?guó)能源網(wǎng)CEO韓曉平告訴《環(huán)球企業(yè)家》，不做電價(jià)結(jié)構(gòu)的根本調(diào)整，而是在直購(gòu)電等問(wèn)題上做相互的妥協(xié)，只會(huì)進(jìn)一步削弱電網(wǎng)公司還本付息的能力，并進(jìn)一步催生促進(jìn)這些高耗能企業(yè)的發(fā)展。由于一直把電力看作公用事業(yè)，中國(guó)的電價(jià)在世界上一直都偏低，如果要進(jìn)行電力體制改革，必須首先將電價(jià)提高到合理的水平。

在中國(guó)。居民用電價(jià)格一直低于工業(yè)用電價(jià)格，農(nóng)村用電與城市同價(jià)，這雖然惠及了民生，但卻違反市場(chǎng)規(guī)律——因?yàn)榫用窦壹覒魬舻呐潆娫O(shè)施較一座工廠而言更加復(fù)雜，而電網(wǎng)向農(nóng)村供電則需要鋪設(shè)更多的線路設(shè)施。在中國(guó)現(xiàn)在國(guó)情下，要改變這種情況則意味著與其它政策相悖。比如，為了照顧農(nóng)村居民用電，政府一直在鼓勵(lì)“城鄉(xiāng)同價(jià)”。在這種情況下，“要消除交叉補(bǔ)貼幾乎是不可能的。”林伯強(qiáng)說(shuō)。

此外，在每次電價(jià)改革的討論中都會(huì)出現(xiàn)“以民為本”的呼聲以反對(duì)提高電價(jià)，電力企業(yè)一方面要肩負(fù)社會(huì)責(zé)任，另一方面卻要進(jìn)行市場(chǎng)化提高效率，艱難的平衡讓銷售電價(jià)的改革在居民用電是否上漲上舉棋不定。同樣進(jìn)退兩難的還有針對(duì)工業(yè)用戶的銷售電價(jià)，“對(duì)于高耗能行業(yè)，不要說(shuō)電價(jià)放開(kāi)，就是上漲2分錢都可能受不了?！币晃黄髽I(yè)人士表示。

更嚴(yán)峻的問(wèn)題在于，決策層即便能下決心調(diào)價(jià)，要獲得地方政府的支持仍需更講究策略。一是電價(jià)上漲后獲益的是央企，地方政府提不起積極性，二是地方政府更樂(lè)意自行給當(dāng)?shù)仄髽I(yè)電價(jià)優(yōu)惠，中央對(duì)此屢禁不止。曾有人計(jì)算，在浙江紹興一度電能夠產(chǎn)生50元左右的GDP。在韓曉平看來(lái)，最好的辦法是將電價(jià)的定價(jià)權(quán)下放給地方政府，價(jià)格由地方政府和發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)商定，因?yàn)?，中?guó)客觀上存在電力供應(yīng)的區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，只要地方能承受，電價(jià)再高都沒(méi)問(wèn)題。但這對(duì)中央政府來(lái)說(shuō)，卻需要更大的魄力。