付慧娟

【摘要】 受國(guó)際金融危機(jī)影響,巨額、高速增長(zhǎng)的地方政府債務(wù)已嚴(yán)重威脅中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,隨時(shí)可能引發(fā)全國(guó)性的財(cái)政危機(jī)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。因此,研究地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題是時(shí)事性和現(xiàn)實(shí)性的客觀要求。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債務(wù);風(fēng)險(xiǎn);體制

地方政府債務(wù)即公債是指:由地方政府及其所屬職能單位舉債或擔(dān)保以及在特定條件下需要由政府償還的內(nèi)外債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從屬于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)范疇,從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上講,風(fēng)險(xiǎn)是指由于未來(lái)的各種不確定性因素導(dǎo)致未來(lái)發(fā)生經(jīng)濟(jì)損失的可能性。

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是指:地方政府未來(lái)?yè)碛械墓操Y源不足以履行其未來(lái)應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù),以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害。

一、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有獨(dú)特的區(qū)域性、復(fù)雜性、層級(jí)性、傳遞性的特征,主要表現(xiàn)在:

1.地方政府債務(wù)的總量風(fēng)險(xiǎn)?？偭匡L(fēng)險(xiǎn)過(guò)大可能導(dǎo)致無(wú)法完全支付到期債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府債務(wù)主體比較分散,合法與不合法債務(wù)并存致使地方政府債務(wù)總量難以把握,統(tǒng)計(jì)相對(duì)復(fù)雜。通過(guò)隨機(jī)抽查個(gè)別省份債務(wù)情況,中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已不容樂(lè)觀,從總體來(lái)看,中西部地區(qū)的債務(wù)總量風(fēng)險(xiǎn)明顯大于東部地區(qū)。

2.地方政府債務(wù)的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)主要是指各類地方政府債務(wù)帶來(lái)的隱患。我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的層次主要體現(xiàn)在省、地(市)、縣、鄉(xiāng)(村)四級(jí)政府中,省一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小,越往基層風(fēng)險(xiǎn)越高。表現(xiàn)為:外債償還壓力逐年增大;財(cái)政赤字與歷史掛賬不堪重負(fù);地方政府擔(dān)保隱患巨大;縣鄉(xiāng)基層政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等,這些都會(huì)影響到地方財(cái)政的穩(wěn)固和平衡。

3.地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn)。由于地方政府債務(wù)沒(méi)有規(guī)范的批準(zhǔn)制度,存在較高的地方政府債務(wù)的效率風(fēng)險(xiǎn),即債務(wù)資金的使用效率不高,可能使償債資金不能從債務(wù)資金投資項(xiàng)目中有效獲得的風(fēng)險(xiǎn)。

4.地方政府的外部性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)?shù)胤秸媾R嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)而自身財(cái)政資源又無(wú)法緩解時(shí),就會(huì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象。包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從上級(jí)政府向下級(jí)政府轉(zhuǎn)移的縱向外部化;從下級(jí)政府向上級(jí)政府轉(zhuǎn)移的縱向外部化;在同級(jí)政府間轉(zhuǎn)移的橫向外部化以及政府與市場(chǎng)間轉(zhuǎn)移的外部化。從地方政府債務(wù)的傳遞性來(lái)看,下級(jí)政府的所有債務(wù)均構(gòu)成上級(jí)政府的或有債務(wù)。

二、現(xiàn)階段我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的主要成因分析

(一)地方政府債務(wù)形成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素

首先,我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在進(jìn)入加速工業(yè)化和城市化的階段,需要大量資金投入。經(jīng)濟(jì)發(fā)展工業(yè)化是資本、技術(shù)積累和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的過(guò)程,期間必然伴隨著大量的資本投入。投資建設(shè)地方城市基礎(chǔ)設(shè)施和在全國(guó)范圍內(nèi)的交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施中除中央政府投資建設(shè)部分外的地方政府投資建設(shè)部分,也急需大量資金投入,形成了巨大的資金需求缺口。

其次,受2008年國(guó)際金融危機(jī)影響。一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下滑,企業(yè)虧損較多,加上實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅,地方政府稅收收入大幅減少。地方政府為了支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以其名義為地方企業(yè)貸款擔(dān)保數(shù)額也在增加;另一方面2008年11月,中央政府出臺(tái)4萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃,地方政府相繼出臺(tái)投資計(jì)劃,總資金規(guī)模高達(dá)18萬(wàn)億元,資金來(lái)源無(wú)處問(wèn)津。

(二)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的體制性因素

1.財(cái)政體制問(wèn)題。1994年我國(guó)實(shí)行財(cái)政體制改革,中央與地方的財(cái)權(quán)進(jìn)行初步劃分,建立了分稅制財(cái)政體制的基本框架,但在處理各級(jí)政府間財(cái)政關(guān)系方面,這一體制改革并不夠徹底,從而加劇了地方債務(wù)的擴(kuò)張壓力。

政府間權(quán)力與支出責(zé)任劃分不明晰。一方面,由于中央的權(quán)力控制,一些本應(yīng)由中央支出的項(xiàng)目按照一定比例轉(zhuǎn)嫁到了地方;另一方面,一些本應(yīng)該由地方政府自籌資金解決的項(xiàng)目卻被中央政府越俎代庖,以政令形勢(shì)下達(dá)文件,并由地方政府自出資金,從而增加了債務(wù)規(guī)模和債務(wù)成本。由于分稅制,地方政府原有主題稅種上劃中央,地方主要財(cái)源只剩下地方稅,從而使地方財(cái)政收入難以滿足履行支出責(zé)任的需求。

根據(jù)2006年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)顯示:1992年～2005年間,除了個(gè)別年份地方財(cái)政收入增長(zhǎng)較快外,地方財(cái)政收入總量占國(guó)家財(cái)政收入總量的比重在不斷下降,從71.9%降到了47.7%,并且形成了省級(jí)以下越往下級(jí)越“無(wú)稅可分”的局面。

2.投、融資體制的缺陷。近年來(lái),我國(guó)雖然加快了投、融資體制的改革,但與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相比還存在較大差距,主要表現(xiàn)在:

一是,目前我國(guó)還沒(méi)有形成真正意義上的多元化投資格局,地方政府投資范圍過(guò)寬,對(duì)于一些私人“市場(chǎng)投資行為”也包含著相當(dāng)大的政府干預(yù)成分。政府的投資范圍不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域,且也涵蓋了部分競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,一旦出現(xiàn)問(wèn)題,各級(jí)政府將不得不承擔(dān)投、融資活動(dòng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。

二是,政府投資缺乏整體規(guī)劃,普遍存在效率低下的工程投資項(xiàng)目,對(duì)投資收益得不到保證。當(dāng)項(xiàng)目收益無(wú)法還款時(shí),償債責(zé)任最終將轉(zhuǎn)嫁給地方政府。

三是,多部門融資,管理分散,融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。

3.國(guó)有企業(yè)管理體制問(wèn)題。國(guó)企改革的目標(biāo)是建立政企分開(kāi)的企業(yè)管理模式,就地方政府和企業(yè)的關(guān)系而言,地方政府的利益與地方國(guó)有企業(yè)的利益基本一致。地方政府稅收收入的大部分來(lái)又自于地方中、小企業(yè),為了支持地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,取得更好的收益,企業(yè)成為了地方政府形成債務(wù)的又一重要因素。

主要表現(xiàn)在:(1)地方政府作為國(guó)有企業(yè)的投資者,必須承擔(dān)國(guó)有企業(yè)的虧損。而企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)全由國(guó)家承擔(dān)必然造成國(guó)有企業(yè)效率下降、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不明晰、虧損嚴(yán)重;(2)國(guó)有企業(yè)專制或破產(chǎn),大批下崗工人生活補(bǔ)助等都由政府承擔(dān),重地方政府負(fù)擔(dān)。

(三)地方財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的債務(wù)管理因素

當(dāng)前,我國(guó)地方政府債務(wù)管理嚴(yán)重滯后于地方政府債務(wù)發(fā)展的需要,風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄、風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不清,以及債務(wù)管理中的種種漏洞也成為地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的重要因素。

1.債務(wù)管理機(jī)構(gòu)不健全,管理基礎(chǔ)薄弱。盡管地方財(cái)政部門在制度上被明確授予全面管理政府債務(wù)的職能,事實(shí)上地方財(cái)政部門只對(duì)部分直接由財(cái)政部門償還的債務(wù)進(jìn)行管理(如專項(xiàng)借款、財(cái)政周轉(zhuǎn)金等),對(duì)間接的由地方政府提供擔(dān)保的企業(yè)舉債或項(xiàng)目融資沒(méi)有明確的進(jìn)行監(jiān)督管理,地政府缺乏一個(gè)統(tǒng)一的組織機(jī)構(gòu)來(lái)全面管理地方政府債務(wù)。

地方政府管理基礎(chǔ)薄弱,對(duì)政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)、核算、計(jì)量體系尚未建立,沒(méi)有一套對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)、量化、評(píng)估、報(bào)告和信息披露的制度。決策層對(duì)于債務(wù)的整體情況很難準(zhǔn)確把握,從而增大了地方政府防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的難度。

2.審查程序不嚴(yán)謹(jǐn),管理手段單一。由于沒(méi)有明確的法律規(guī)范,各級(jí)地方政府的舉債決策權(quán)在發(fā)改委,有的分散在各主管部門,有的則由舉債單位自行掌控,使舉債的決策權(quán)多體現(xiàn)行政長(zhǎng)官的意志,沒(méi)有充分分析舉債人是否有償債能力和財(cái)政承受能力等因素,缺乏科學(xué)民主的決策程序和舉債審批程序,從而使不規(guī)則舉債行為大量存在。

目前,從中央到地方主要采用行政手段使各級(jí)地方政府償債,這種單一的管理手段存在著嚴(yán)重弊端,部分地方領(lǐng)導(dǎo)干部為偽造償債功績(jī),“拆東墻補(bǔ)西墻”,使地方的債務(wù)規(guī)模出現(xiàn)反彈,地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。地方審計(jì)部門對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)范圍和力度有限,審計(jì)結(jié)果不予公開(kāi),地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法得到及時(shí)、有效的控制。

3.風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄,償債制度不健全。地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)淡薄,借債和擔(dān)保的門檻較低,債務(wù)能不能還、如何償還無(wú)人問(wèn)津。不少地方政府還存在“能拖就拖”的賴賬思想,使得拖欠債務(wù)也成為地方債務(wù)存量的重要組成部分。甚至有人提出效仿國(guó)外,容許地方政府破產(chǎn),考慮怎樣去償還,只考慮怎樣去躲避,這使得資金最終的提供者對(duì)政府失去信心。