楊　敏

公選的地方探索,一直在無形的坐標體系中演進,如果說“橫坐標”是中國干部選任制度改革,那么,“縱坐標”就是社會經濟發(fā)展變化對人才的需求。安徽13年的公選創(chuàng)新就是一個縮影。

191995年11月24日,安徽省水利廳迎來了其歷史上第一位公選廳干蔡其華。

13年后,張肖走進位于合肥市九華山路48號的水利大廈,成為該廳第4位由公選產生的副廳長。

今天,擔任水利部長江委主任的蔡其華已經是安徽公選干部中走得最“遠”的人之一;水利廳也成為安徽公選副廳職位最多的一個廳局。

自1995年開始持續(xù)不斷的創(chuàng)新探索,13年12批次,122名廳級干部,無論批次還是規(guī)模,安徽公選對于我國干部選任制度改革來說都具有樣本意義。

“橫坐標”,“縱坐標”

1995年2月,一部以中組部名義頒發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》悄然出臺,當時,人們或許還未意識到《暫行條例》那7200余字背后所蘊藏的巨大含金量。

“這是新中國成立以來,第一部有關領導干部選拔任用的系統(tǒng)性、法規(guī)性文件,領導干部的選拔從此有法可依。自此,干部選任制度改革成為整個干部人事制度改革的發(fā)力點”。中央黨校黨建部教授李民在接受《決策》記者采訪時指出,正是在《暫行條例》的帶動下,以競爭上崗、公開選拔為主要形式的改革探索在各地蓬勃展開。

1995年7月,安徽省決定公開選拔10名副廳級干部,第一次公選就拿出10個副廳職位,安徽為何會有如此大的舉動?

是年7月28日,在公開選拔副廳級領導干部動員大會上,一位安徽省領導一針見血地指出了安徽干部專業(yè)結構和年齡結構存在的問題,“熟悉宏觀經濟管理、法律、金融、外經外貿的干部偏少;有些領導班子年齡有老化趨勢”。誠然,隨著市場經濟改革的深入,農業(yè)大省安徽遇到了新情況、新問題。

4個月后,安徽第一批公選廳干陸續(xù)走上領導崗位,這10個人中,最年輕只有38歲?！稕Q策》記者在采訪中發(fā)現(xiàn),第一批公選廳干有6位具有經濟學、電子、冶金等專業(yè)知識背景的專家型官員,這對安徽干部長期以來學文、學農干部偏多的專業(yè)知識結構來說,無疑是很好的補充。

隨著經濟體制改革的深入推進,中國傳統(tǒng)干部選任制度的土壤開始松動?！安畼废囫R”選人視野的局限性日益凸顯,而公選無疑為拓寬選人用人渠道提供了可靠的制度保障。對此,中共安徽省委常委、組織部長段敦厚指出:“公開選拔領導干部,是黨管干部原則在方法上的改進,公開選拔把黨管干部原則和民主的辦法、競爭的機制有機結合起來,體現(xiàn)了科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的要求?！?/p>

2000年以后,公開選拔廳級領導干部在安徽成為一項常態(tài)化工作,“對于安徽公選來說,一個重要特點就是具有很強的持續(xù)性,13年12批次,幾乎每一年都有針對性地組織開展了公選工作”。每一批次公選,盡管職位殊異,人數(shù)不同,但“職位設置都有很強的針對性,都承擔著為社會經濟發(fā)展提供人才支撐的重要使命,”安徽省公選辦負責人告訴《決策》。2001年、2003年兩次選拔分管工業(yè)副市長就是一個很好的佐證。

2001—2003年,安徽國企改革進入攻堅階段,“前生做了孽,今生管工業(yè)”成為當時政壇的流行語。六安市委常委、常務副市長張祥安告訴《決策》,“管工業(yè)就意味著天天遇到麻煩事,企業(yè)破產、職工上訪帶來了一系列棘手問題。那個階段管經濟的干部,尤其是分管工業(yè)的干部一是年齡偏大,二是干勁不足”。

安徽要發(fā)展沒有工業(yè)不行,抓工業(yè)沒有一批懂工業(yè)的人不行。2001年11月,安徽公開選拔6名分管工業(yè)的副市長,張祥安就是在這次公選中走上副廳級領導崗位。2003年安徽又拿出11個省轄市副市長職位,公開選拔了6名分管工業(yè)、2名分管城建、3名分管旅游的副市長。

在一大批年輕干部進入組織部門視野的同時,為了讓安徽社會經濟發(fā)展獲得更有力的人才支撐,安徽還多次嘗試面向全國公開選拔高學歷廳處級領導干部和企業(yè)領導人員;從另一個角度來看,公選也有效地改善了安徽領導干部隊伍結構和班子結構,一批批優(yōu)秀的女干部、黨外干部、省屬國有大型企業(yè)高管和高等院校負責人在公開選拔中脫穎而出。

“從完善領導班子結構的需要出發(fā),安徽可以說是不拘一格選人才”,安徽省公選辦負責人向記者介紹說,2001年公開選拔省高級人民法院黨外副院長,在此次選拔中勝出的汪利民就是安徽司法界的一位知名律師,他也是新中國第一位直接由執(zhí)業(yè)律師公選出任高級人民法院副院長的法官。

對安徽公選來說,2003年是一個需要關注的年份。這一年,從6月下旬開始,選拔了32名廳級領導干部;隨即又于11月上旬開始,在全省范圍內選拔了108名處級干部。這是繼1995年首次公選以來又一個在省內外引起巨大反響的大動作。

2003年安徽為何連番推出兩輪公選?記者在采訪中發(fā)現(xiàn),此前一年,《黨政領導干部選拔任用工作條例》正式出臺,盡管字面上只是少了“暫行”兩字,但是“公開選拔、競爭上崗”寫進了黨的文件,這標志著各省多年探索在制度層面獲得認同。2004年,《公開選拔黨政領導干部暫行規(guī)定》又從技術層面吸納了各省的創(chuàng)新經驗,使得此項工作始有一部全國性的“動作規(guī)范”,安徽公選也進入一個成熟階段,制度體系和運行機制開始形成。

其中,成熟的標志之一就是公選成本的大幅下降。記者在安徽省公選辦了解到,在上世紀90年代初期探索階段,從組織報名到考察人選確定,需要3個月的時間;同樣的過程,現(xiàn)在只需要30天就可以完成。

與此同時,安徽公選的試題庫也建立起來。2005年安徽開始建設公選試題庫,經過3年的積累,2008年12月,中央組織部正式將安徽公選試題庫納入“全國領導干部考試統(tǒng)一題庫”。

深入公選的前行軌跡,我們不難發(fā)現(xiàn),安徽的公選探索,一直在無形的坐標體系中演進,如果說“橫坐標”是中國干部選任制度改革,那么,“縱坐標”就是社會經濟發(fā)展變化對人才的需求。安徽13年的公選創(chuàng)新就是一個縮影。

有創(chuàng)新,才有生命力

任何一項制度要獲得持久生命力,必須有賴于創(chuàng)新推動。公選概莫能外。

2004年之后,全國各地進入一個公選探索的活躍期,而2008年,可以說是一個制度創(chuàng)新“大年”。貴陽公選縣區(qū)正職,廣東“大評委制”,安徽公選設立旁聽席——盡管各地探索不一而足,但仔細分析,各地都緊緊扣住創(chuàng)新的兩個向度:一是民主化,解決的是“由誰選人”的問題;二是科學化,解決“怎樣選準人”的問題。

國家行政學院測評中心主任許曉平在接受《決策》記者采訪時認為,從公選的發(fā)展方向來看,民主化和科學化是兩個大趨勢,兩者相互促進,共同推動公選向前發(fā)展。“在民主化上,如何與現(xiàn)行的政治架構相吻合,是一個重要的問題,各級政府都是由人大代表選舉產生,公選如果與這個體制結合起來,就會有很好的生命力。”在許曉平看來,安徽的“兩代表一委員”就是一種很好的嘗試。

以2008年8月第12次公選為例,黨代表、人大代表、政協(xié)委員,就成為另一個“主角”。安徽省公選辦負責人介紹說,在首次增設的“公開推薦”環(huán)節(jié),就注重發(fā)揮 “兩代表一委員”全程參與,“公推體現(xiàn)群眾公認,可以讓那些只會考不會干的人在第一環(huán)節(jié)出局”。省委組織部提供的一份材料顯示,安徽共有14576人參加民主推薦,僅在17個省轄市參加民主推薦的基層“兩代表一委員”就有4395人,占推薦人數(shù)的66.7%。

面試環(huán)節(jié),2008年安徽公選在每個職位13個評委中6名是基層的“兩代表一委員”。安徽省政協(xié)常委、安徽醫(yī)科大學博士生導師葉冬青,擔任科技廳副廳長面試評委,“整個過程非常公平、民主,在我得知自己擔任評委,到進入面試考場,一周時間我沒有接到過一個考生電話,大家都明白,評委那么多,誰也搞不定所有評委”。這或許就是多數(shù)人選人的優(yōu)勢所在。

在面試現(xiàn)場,葉冬青還對旁聽席的設置印象深刻。每個考場7名旁聽人員,都是來自基層的“兩代表一委員”,他們不僅旁聽,還和面試選手提問互動。記者在組織部門提供的一份名單中發(fā)現(xiàn),旁聽席上既有公務員、律師、教師、企業(yè)廠長,還有村支部書記和村委會主任。

安徽“兩代表一委員”的參與和監(jiān)督,表面上看是技術細節(jié)的變化,實質卻是黨內民主和人民民主在公選中的實現(xiàn),“公選只有獲得體制的營養(yǎng),與現(xiàn)行政治架構對接,才能更好地成長?！痹S曉平說。

那么,安徽公選在“選準人”上又有那些創(chuàng)新?

這是一個技術問題,筆試與面試環(huán)節(jié)盡管不能保證把最好的選出來,但一定能把最差的淘汰掉,考察就成為“識人”的關鍵一步?！耙粋€干部是有成長經歷的,步入處級崗位的干部,其行為和價值取向都基本穩(wěn)定?！痹S曉平認為,現(xiàn)在世界公認最好的方法就是通過看他原來干過什么來分析他的預期,就是看他以前的工作績效。

安徽公選考察就突出了這一理念。2006年以來,安徽注重運用體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求的干部綜合考核評價辦法,考察組特別注重對近年來考察對象年度考核情況進行分析,在民意調查和實際分析基礎上,對考察人選進行綜合比較,2008年公選每個職位確定2名建議人選提交省委常委差額票決,這是安徽省委常委會首次實行討論任用干部差額票決。

另外,對考察對象開展“家訪”,也是頗具安徽特色的一項工作?！斑@是從另一個角度對干部進行的考察,走進干部家庭開展家訪工作,不僅僅能看出干部的家風,也能看出干部的廉潔自律情況”,公選辦一位負責人說。

與此同時,安徽十多年來堅持采用“試用期”制度,也為“選準人”提供了堅實的制度保證,多位接受《決策》采訪的公選廳干坦陳,“一年試用期”對他們來說都是一個巨大挑戰(zhàn),記者也了解到,的確也有個別廳干因為不勝任工作,未能通過“試用期”考察。

安徽圍繞“選準人”的公選制度創(chuàng)新可謂環(huán)環(huán)緊扣:“公推”環(huán)節(jié),有效避免考試高手成績與能力脫節(jié)的弊病;“兩代表一委員”的全程參與擴大了民主,有利于監(jiān)督;省委常委會票決有利于好中選優(yōu)、優(yōu)中拔尖;“試用期”制度則在最短時間內,將那些“只會考,不會干”的干部甄別出來、剔除出去。

公選沖擊波

目前,安徽17個省轄市黨政一把手中,有5位屬于公選干部,他們是宿州市委書記李宏鳴、亳州市委書記方春明、亳州市長牛弩韜、巢湖市長宋國權、淮南市長曹勇。

除此之外,安徽省廳一級黨政領導班子600多名官員,有近百名是通過公選走上領導崗位的,這是一個近六分之一的比例。安徽公選12批次,一浪接一浪,全省的縣處級干部直接或間接地受到過沖擊。

對于公開選拔的重要意義,中共安徽省委組織部副部長秦亞東指出:“公選不僅在于直接選拔一批優(yōu)秀年輕干部,更重要的是在全省上下形成正確的用人導向,形成尊重知識、尊重人才的社會風尚,形成公開、平等、競爭、擇優(yōu)的用人環(huán)境,從而為優(yōu)秀人才脫穎而出創(chuàng)造良好的機會和條件?！?/p>

《決策》雜志開展的一份問卷調查,則從另一個角度旁證了公選帶來的深刻變化。2009年3月,《決策》記者與20位有過公選經歷的處級干部進行了面對面的深度訪談,在回答“您認為公選對干部隊伍帶來最明顯的變化是什么?”45%的人選擇“在一定程度上抑制了跑官要官現(xiàn)象”;40%的人認為“提高了干部的民主意識和科學決策水平”;另有10%的干部認為“干部使用權力更加謹慎”;5%的人認為“公選喚起了干部的政治熱情和參與意識”。

誠然,傳統(tǒng)的干部任用方式,初始提名權最為關鍵,因此,如何進入領導視野是晉升的關鍵一步,跑官要官也就可能成為這一制度的副產品。而公選則開辟了一條公平、競爭、擇優(yōu)的上升通道,“公選干部的官不是跑來的,這個群體對組織和群眾充滿感情,而不是僅對個別領導懷有感恩之心”,一位公選廳干說。

“公選把政治體制改革最核心的部分與廣大人民群眾的需求結合在一起了?！痹谠S曉平看來,中國政治傳統(tǒng)中的一個特色是“考試政治”,公眾對考出來的干部有一種文化心理上的認同。那么,干部隊伍內部對這個群體的認同度到底如何?

《決策》雜志所做的問卷調查顯示,100%的人認為公開選拔的領導干部絕大多數(shù)屬于德才兼?zhèn)?85%的人認為,目前的公選考試基本測試出了一個人的真實水平,95%的受訪對象認為,公選有助于在廣大干部中形成良好的用人導向。

公選作為一種橫向進入,對原來一個單位的干部升遷會造成一種沖擊。以1996年4月安徽各地市、省直機關拿出108個處級職位進行公開選拔為例,當時9600人報考,最后入選的多數(shù)來自地市縣。這樣一次大范圍的干部交流,改變了機關干部“調不出、派不進”的狀況,那么,公選干部走上崗位以后能不能與傳統(tǒng)方式選任干部很好地融合?

合肥市委常委、紀委書記雍成瀚,是2003年安徽公選產生的3名分管旅游副市長之一,他說:“從我自己的感受來看,整個干部隊伍還是很自然地接受公選干部,大家沒有把你看成一個另類,只要自身角色定位準確,融入整個班子沒有問題。”

政治活動的核心問題是如何產生官員,公選的最終目的也就是要把“正確的人”推向“合適”的崗位,“人才是有保鮮期的,一定要讓他們在最佳的年齡段里發(fā)揮出自己最大的才能”,李民認為,成熟的公開選拔制度不僅要具備人才識別功能,更要發(fā)揮人才儲備功能。

對于安徽來說,13年公選工作,不僅僅在于遴選出12批次122位廳級干部,公選在人才儲備上的“蓄水池效應”,做到“使用一批,發(fā)現(xiàn)一批”,讓更多的優(yōu)秀干部進入組織部門的視野,跟蹤培養(yǎng),并陸續(xù)得到提拔任用,走向了領導崗位。