董再平

[摘要]財政分權(quán)已經(jīng)成為世界各國十分普遍的現(xiàn)象,不同學者從不同角度對其進行了深入研究。文章從財政分權(quán)的必要性(為什么進行財政分權(quán))、財政職能在各級政府之間的劃分(怎樣分權(quán))和財政分權(quán)的社會經(jīng)濟影響三個方面對財政分權(quán)理論進行梳理。

[關(guān)鍵詞]財政分權(quán)必要性;財政職能劃分;稅權(quán)劃分;經(jīng)濟社會影響

[中圖分類號] F810 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)09-0001-06

財政分權(quán)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)力和支出責任范圍,允許地方政府自主決定其預算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu),其核心是地方政府具有一定的財政自主權(quán)。學者們一般用地方政府收支占全部財政收支比重、稅收控制指數(shù)來衡量財政分權(quán)水平。實踐中,除極少數(shù)國家(如新加坡)采取中央一級政府外,幾乎所有國家的政府體系都分為若干級別,實行財政分權(quán),區(qū)別的只是分權(quán)程度的不同。因此,從20世紀50年代起,許多經(jīng)濟學家從不同角度對財政分權(quán)進行了研究。本文擬從財政分權(quán)的必要性(即為什么進行財政分權(quán))、財政職能在各級政府之間劃分(怎樣分權(quán))和財政分權(quán)的后果三個方面對財政分權(quán)理論進行梳理。

一、對財政分權(quán)必要性的研究

1.傳統(tǒng)財政分權(quán)理論

傳統(tǒng)財政分權(quán)理論以蒂布特1956年發(fā)表的《一個關(guān)于地方支出的純理論》為標志。蒂布特以前,人們認為公共產(chǎn)品提供存在二個基本問題:一是居民不愿意顯示其真實偏好,而從利己出發(fā),具有謊報偏好的強烈動機;二是居民缺乏為選擇合適的公共管理者而獲取信息的積極性,公共管理者也缺乏有效提供公共產(chǎn)品的積極性[1]。而蒂布特卻認為,上述兩個難題并不適用于地方支出(即地方性公共產(chǎn)品的提供),因為居民可以通過“用腳投票”來顯示自己的真實偏好,地方政府必須且有效率提供居民所需要的公共產(chǎn)品,否則居民將遷往最符合他偏好的公共服務(wù)/稅收組合的社區(qū),這樣,政府間競爭就類似于廠商間為了爭奪消費者而展開的競爭,競爭的結(jié)果是相同偏好的居民自動聚集到某一社區(qū)周圍,該社區(qū)也將有效率地提供公共服務(wù),從而導致資源最優(yōu)配置。

蒂布特之后,許多經(jīng)濟學家從公共產(chǎn)品的層次性與空間特點入手,論證實行多級政府和財政分權(quán)的必要性。施蒂格勒在《地方政府功能的適當范圍》一文中提出了“菜單理論”[2],用實現(xiàn)資源配置的有效性和分配的公正性來證明地方政府存在的必要性。他認為地方政府相對于中央政府更接近于自己的公眾,更加了解本地居民對公共產(chǎn)品的偏好,同時不同地區(qū)居民有權(quán)選擇自己需要的公共產(chǎn)品的種類和數(shù)量。當然,他并不否認中央政府存在的合理性,認為對于解決分配上的不平等和地方政府之間的競爭與摩擦,中央政府存在優(yōu)越性。奧茨在《財政分權(quán)》中提出了“分權(quán)定理”[3],該定理證明了地方政府提供公共產(chǎn)品的優(yōu)先性,即如果下級政府能夠和上級政府提供同樣的公共產(chǎn)品,那么由下級政府提供效率會更高。布坎南在《俱樂部經(jīng)濟理論》中提出了“俱樂部”理論[4]。他認為在純公共產(chǎn)品和純私人產(chǎn)品之間存在薩謬爾森缺口(Samuelsop Gap,即準公共產(chǎn)品),俱樂部理論可以彌補這種缺位,并據(jù)此可以確定最優(yōu)的公共產(chǎn)品數(shù)量、稅收和俱樂部規(guī)模。隨著某一個俱樂部(地方政府的類比)新成員的不斷增加,一方面,現(xiàn)有俱樂部成員原來所承擔的成本就有更多的成員來分擔,從而人均承擔成本不斷下降;另一方面,新的俱樂部成員的進入,會產(chǎn)生新的外部不經(jīng)濟,即產(chǎn)生俱樂部的擁擠。顯然,俱樂部的最佳規(guī)模應(yīng)界定在外部不經(jīng)濟所產(chǎn)生的邊際成本(擁擠成本)等于新成員分擔成本所帶來的邊際節(jié)約這個均衡點上。特里西在《公共財政》中提出了“偏好誤識”理論[5]。該理論認為,如果信息完全且經(jīng)濟活動確定,中央政府和地方政府都可以有效率地提供公共產(chǎn)品。但是,中央政府距離居民較遠,信息傳遞存在距離阻隔,產(chǎn)生信息的不完全性和不確定性,因而在提供公共產(chǎn)品的過程中就會發(fā)生偏差,存在著失誤的可能性,回避風險的居民就偏向于讓距離較近的地方政府來提供公共產(chǎn)品。

2.新一代財政分權(quán)理論

新一代財政分權(quán)理論以錢穎一和羅蘭、溫格斯特等為代表的經(jīng)濟學家發(fā)表的論文為代表[6][7]。該理論從兩個方面論證實行財政分權(quán)的好處。首先,財政分權(quán)有利于硬化地方政府預算,維護市場機制正常運行。在財政分權(quán)體制下,信貸由銀行控制,地方政府無權(quán)干預,因而不能通過無限度地借貸來保護落后企業(yè),從而帶來預算的硬化。另外,生產(chǎn)要素可以通過“用腳投票”來躲避地方政府的過度管轄和掠奪,因而限制了地方官員的掠奪性行為,從而起到維護市場的作用。其次,促進地方政府競爭,提高行政管理效率。在財政分權(quán)體制下,地方政府存在競爭和模仿,如果某一地方政府采取了提高本地區(qū)居民福利的政策措施,其他地區(qū)居民會以此為依據(jù)來對所在地政府的政策進行評價,并通過“用手投票”或“用腳投票”來反映自己的偏好,因此,標尺效應(yīng)(yardstick effect)促使同級政府之間相互競爭和學習,從而提高政府部門的運作效率,節(jié)約行政管理成本,防止地方政府濫用權(quán)力。

3.實驗聯(lián)邦主義

奧茨、羅森等人提出[8],中央政府層次上的政策實驗要受到各種政治性障礙的制約,并且只能做一次實驗,且要經(jīng)過較長時間才能產(chǎn)生較好的新政策,從而阻礙制度創(chuàng)新,而地方政府則不存在上述制約。首先,地方政府可以繞過許多政策性障礙,不同地方政府還可以同時進行不同的政策試驗。其次,地方政府對當?shù)鼐用衿煤唾Y源條件更加了解,因而更容易產(chǎn)生創(chuàng)新性政策主張,而且蘊含的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭擴散出去,從而間接促進其他地方政府的制度創(chuàng)新,最終促進了公共政策制定上的“技術(shù)進步”。

4.其他理論

金認為[9],如果以集權(quán)的方式由中央政府行使所有職責,那么每一位官員會面對過多的工作,由于信息不充分等原因,會使政府機構(gòu)陷入低效率運行狀態(tài)。政府職能分級行使,明確劃分責權(quán),則可以改善政府機構(gòu)的工作效率。另外,20世紀末隨著政府治理模式和新公共管理運動的改革,有學者認為財政分權(quán)有助于政府善治目標的實現(xiàn)[10]。另外,財政分權(quán)有利于鼓勵公民參與,促進民主制度的建立健全。財政分權(quán)體制下,居住在不同區(qū)域的公民在對不同種類與不同數(shù)量的公共產(chǎn)品進行投票表決時,由于范圍較小,對投票表決結(jié)果影響大,因此公民處于對自身利益的關(guān)注,必然更加主動投身公共事務(wù),積極參與地方政府的制定與監(jiān)督過程,從而促進民主制度的完善。2002年OECD發(fā)表一份政策研究報告,提出在財政分權(quán)的基礎(chǔ)上各級政府應(yīng)進一步編制由政府、公民社會和立法者三方參與的民主參與制預算[11]。

二、對財政職能和稅權(quán)在各級政府劃分的研究

1.關(guān)于財政職能的劃分

財政職能在中央和地方之間的分配問題,是財政分權(quán)的核心內(nèi)容。馬斯格雷夫和奧茨都認為,由于地方政府具有提供公共產(chǎn)品的信息優(yōu)勢,但卻缺乏經(jīng)濟穩(wěn)定職能所需的財力和貨幣政策工具(如發(fā)行貨幣、調(diào)整利率),沒有對主要稅種的制訂權(quán)和調(diào)整權(quán),甚至沒有自主的借債權(quán);而且經(jīng)濟主體的流動性和地方經(jīng)濟的開放性也會影響地方政府執(zhí)行收入分配職能和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定職能的效果。基于經(jīng)濟主體的流動性,如果某一地方執(zhí)行有力的收入再分配政策,將會產(chǎn)生窮人驅(qū)逐富人效應(yīng);基于地方經(jīng)濟的開放性,跨區(qū)域消費和投資導致財政宏觀調(diào)控政策效應(yīng)減弱。退一步說,即使地方政府在其轄區(qū)內(nèi)實現(xiàn)了再分配的目標,但在不同轄區(qū)內(nèi)的個人之間仍存在著收入分配上的不均衡,此時還是只能依靠全國統(tǒng)一的分配政策來解決。因此資源配置職能主要應(yīng)由地方政府負責,收入再分配與經(jīng)濟穩(wěn)定職能主要由中央政府負責[12]。

近二十年來,許多學者認為地方政府在宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定和收入再分配中也應(yīng)發(fā)揮重要作用。首先,大多數(shù)情況下,經(jīng)濟主體的流動性并不很強,跨區(qū)消費和投資并不常見,個人增長的支出份額主要是用于購買地方性勞務(wù);地方財政政策可能不是強化經(jīng)濟周期,而是傾向于反經(jīng)濟周期,因為地方支出相對穩(wěn)定,因此在經(jīng)濟過熱時期,地方政府積累財政盈余[13],在經(jīng)濟衰退時期,則用財政盈余擴大支出,從而充當自動穩(wěn)定器功能。其次,不少學者認為收入再分配也應(yīng)是地方政府的職責。波利(Pauly,1973)認為,之所以執(zhí)行從富人到窮人的收入轉(zhuǎn)移,是因為富人從窮人因轉(zhuǎn)移后收入水平的提高中獲取了效用的提高。如果收入再分配是地方性的,則富人從本社區(qū)窮人收入增加中得到的收益遠大于從距離自己較遠的其他社區(qū)窮人收入增加得到的收益,因為這種收益將因空間距離延長而減少,因此,他主張收入再分配職能分散化。鮑德威也強調(diào)了收入再分配職能分散化的重要性。他認為,如果人員流動性較小,人員偏好差異較大,期待再分配格局具有帕累托優(yōu)化特征,那么再分配職能的分權(quán)化模式將較為可取[14]。

2.稅權(quán)劃分理論

財權(quán)的核心是稅權(quán)。為了落實財政職能在各級政府之間的劃分,許多經(jīng)濟學家提出了稅權(quán)在各級政府之間劃分的必要性、原則和根據(jù)。關(guān)于稅權(quán)劃分的必要性,一般認為應(yīng)該賦予地方政府相應(yīng)的稅收管轄權(quán),讓地方政府自己負責為本地的財政支出融資,這樣才能使得地方政府的財政權(quán)力和支出責任對等,防止地方政府行使財政職能時不負責任,從而向上級政府轉(zhuǎn)嫁財政赤字風險,以及繞過法律約束,尋找“非正規(guī)稅”收入來源,導致財政秩序混亂。

關(guān)于稅權(quán)劃分的原則和依據(jù),比較有代表性的有塞利格曼的效率原則、恰當原則和適應(yīng)原則,迪尤的效率原則和經(jīng)濟利益原則,以及馬斯格雷夫的六原則理論[15]。總結(jié)他們的觀點,基本可以概括為與穩(wěn)定國民經(jīng)濟、收入再分配有關(guān)的稅種,以及稅源豐富、稅基流動性大的稅種劃歸中央,非流動性的、非再分配的、非周期性的和不可轉(zhuǎn)嫁的稅種由地方政府征收。由于蒂布特對傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的奠基性貢獻,馬斯格雷夫提出了在各級政府之間分配財政職能和政府間稅權(quán)劃分的原則,奧茨對聯(lián)邦主義結(jié)構(gòu)下財政職能在聯(lián)邦和地方之間的分配做了理論總結(jié),并首次明確了財產(chǎn)稅作為地方公共品融資的主要來源,因此楊之剛把傳統(tǒng)財政分權(quán)理論稱為TOM 模型。

3.轉(zhuǎn)移支付理論

在財政分權(quán)體制下,政府轉(zhuǎn)移支付充當著平衡器的功能。各種文獻強調(diào)了不同層次政府之間轉(zhuǎn)移支付的三種潛在作用:內(nèi)部化財政溢出效應(yīng)、地區(qū)之間財政均等化和整體稅收體系的改善。由于公共產(chǎn)品中的外部性,會導致公共產(chǎn)品提供不足,因此中央政府通過轉(zhuǎn)移支付體系內(nèi)部化財政溢出效應(yīng)以擴大公共產(chǎn)品的供給;財政均等化是因為部分地方政府在平均的稅收努力下,所獲得的收入并不足以滿足最基本的公共服務(wù)的支出需要,因而由中央政府進行財力補助;整體稅收體系改善則是因為由中央政府集中某些財政收入后再進行轉(zhuǎn)移支付,有利于稅收職能的發(fā)揮和經(jīng)濟效率的提高。一般而言,用于內(nèi)部化溢出效應(yīng)和整體稅收體系改善的轉(zhuǎn)移支付大都采用條件轉(zhuǎn)移支付,用于地區(qū)之間財政均等化的轉(zhuǎn)移支付大都采用無條件轉(zhuǎn)移支付。當然,財政均等化效用存在爭議,財政差距有利于創(chuàng)造地區(qū)相互競爭的環(huán)境,但卻有可能導致區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡、抑制財政貧窮地區(qū)組織財政收入的積極性;同時,通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)公共服務(wù)均等化存在一些現(xiàn)實難題,橫向失衡和縱向失衡的差異難以精確衡量,“幾乎沒有哪個國家能肯定地說他們能精確地衡量這種差異,也幾乎沒有哪個國家能拿出客觀的衡量結(jié)果去指導建立轉(zhuǎn)移支付的公式”[16]。另外,從規(guī)范研究的角度出發(fā),提出了有效轉(zhuǎn)移支付需要滿足的幾個條件:維持地方政府財政收入的充足性、保持地方政府有效的征稅和支出控制、促進地方財政均等化、保證轉(zhuǎn)移支付的透明度和穩(wěn)定性[17]。

三、對財政分權(quán)社會經(jīng)濟影響的研究

財政分權(quán)制度作為國家一項重要的政治經(jīng)濟制度,無疑對社會經(jīng)濟具有廣泛的影響。關(guān)于財政分權(quán)后果的研究,主要集中在以下幾個方面:

1.對政府財政競爭影響的研究

財政競爭的前提是地方政府相對的獨立利益、生產(chǎn)要素的流動和競爭工具的擁有。財政分權(quán)體制下,地方政府實質(zhì)獲得了某種程度上的財政自治,從而擁有相對獨立利益和財政稅收政策的制訂權(quán),而一個地方的稅收政策和財政支出政策會對其他地方產(chǎn)生外部性,因而財政競爭是財政分權(quán)體制下的必然現(xiàn)象。蒂布特模型的本質(zhì)正是說明通過地方政府之間的財政競爭,迫使其必須且有效率提供地方性公共產(chǎn)品,否則居民將通過“用手投票”實施政府換屆或“用腳投票”遷往它處;新一代財政分權(quán)理論也說明通過財政競爭迫使地方政府從“攫取之手”向“援助之手”轉(zhuǎn)變。

Gordon分析了在資本完全流動的情況下,地方政府為了爭奪稅基,均衡資本稅率將被逼為0[18]。Zodrow和Mieszkowski分析了在資本完全流動和土地不可流動的情況下,如果各地方政府通過征收資本稅提供公共產(chǎn)品,那么公共產(chǎn)品供給將低于有效水平[19]。最近一些年來,財政競爭理論有了一些新的進展。一是擴展了政府競爭形式,政府競爭不僅包括稅收競爭,還包括公共服務(wù)競爭和轉(zhuǎn)移支付競爭,如Case和Rose發(fā)現(xiàn)了地方政府財政支出依賴于與其相鄰的其他地方政府的支出狀況的原理,并從實證研究中發(fā)現(xiàn):如果相鄰地方政府增加1美元財政支出,將導致該地方政府財政支出增加70美分[20]。二是分析了上下級政府間的稅收垂直競爭,垂直競爭效應(yīng)與水平競爭相反,導致均衡稅率過高。三是分析了上級政府協(xié)調(diào)下級政府競爭行為的作用,Wildasin(1988)建議上級政府采取庇古補貼以內(nèi)部化財政外部性,以提高地方公共支出水平[21]。

2.對政府規(guī)模的影響

財政分權(quán)對政府規(guī)模的影響,實證研究結(jié)果差異很大。有些學者認為財政分權(quán)會減少政府規(guī)模。布坎南認為政府規(guī)模與財政分權(quán)程度呈負相關(guān)關(guān)系,財政分權(quán)程度愈高,政府規(guī)模愈小[22]。胡書東利用中國1952年～1985年和1986年～1997年的數(shù)據(jù)檢驗發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)與政府規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系,在統(tǒng)計上是顯著的[23]。Jin和Zou運用32個工業(yè)國家和發(fā)展中國家1980年～1994年的面板數(shù)據(jù)的實證研究表明,不同類型的財政分權(quán)對政府規(guī)模有不同的影響,財政收入分權(quán)使地方政府規(guī)模增加和中央政府規(guī)模減少,但地方政府規(guī)模增加的程度要小于使中央政府規(guī)模減少的程度,最終結(jié)果是減少政府規(guī)模;財政支出分權(quán)導致較小的中央政府規(guī)模和較大的地方政府規(guī)模,地方政府增加的程度大于中央政府減少的程度,最終結(jié)果是財政支出分權(quán)使政府規(guī)模增加[24]。而奧茨利用美國48個州的地方政府橫截面數(shù)據(jù)構(gòu)成的樣本,對財政分權(quán)與政府規(guī)模的關(guān)系進行了實證檢驗,結(jié)果表明,財政分權(quán)程度與政府規(guī)模沒有必然的因果關(guān)系,財政分權(quán)程度增加既不必然導致政府規(guī)?？s小,也不必然導致政府規(guī)模擴大[25]。

3.對經(jīng)濟增長的影響

財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響,可以說是經(jīng)濟學界爭議最大、實證研究結(jié)論最不一致的領(lǐng)域。理論研究通過財政分權(quán)有助于提高公共產(chǎn)品的配置效率和政府行政管理效率,控制公共部門規(guī)模,向地方政府提供市場化激勵和促進地方政府制度創(chuàng)新來促進經(jīng)濟增長;但同時財政分權(quán)不利于發(fā)揮公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢,發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的現(xiàn)實條件不具備財政分權(quán)優(yōu)勢充分發(fā)揮的制度環(huán)境,甚至更容易滋生腐敗,導致財政支出效率低下,從而阻礙經(jīng)濟的增長。其次,財政分權(quán)盡管有利于提高消費者福利,但消費者福利最大化組合未必是經(jīng)濟增長最大化的公共產(chǎn)品組合[26]。實證研究也沒有取得一致的結(jié)論。如Davoidh和Zou將46個國家1970年～1989年的數(shù)據(jù)按照全樣本、發(fā)展中國家子樣本和發(fā)達國家子樣本進行回歸,發(fā)現(xiàn)全樣本和發(fā)展中國家子樣本中財政分權(quán)和經(jīng)濟增長存在負相關(guān)關(guān)系,發(fā)達國家樣本不存在顯著關(guān)系[27]。Xie、Zou和Davoidh在對美國20世紀50年代前后到90年代早期經(jīng)濟的實證研究發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)和經(jīng)濟增長之間不存在顯著關(guān)系[28]。而Akai和Sakata則批評了Xie、Zou和Davoidh的觀點,他們設(shè)計了多種財政分權(quán)指標,針對美國1992年～1996年的五年平均面板數(shù)據(jù),分析了50個州的財政分權(quán)程度和經(jīng)濟增長的關(guān)系,結(jié)果顯示財政分權(quán)促進了經(jīng)濟增長[29]。

不同學者對我國財政分權(quán)與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究結(jié)論也大相徑庭。一是認為我國財政分權(quán)對經(jīng)濟增長起阻礙作用,如Zhang和Zou分別以人均省級財政支出占中央財政支出的比重、人均省級預算支出占中央預算支出的比重,以及人均省級預算外支出占中央預算外支出的比重來衡量財政分權(quán)水平,通過對1980至1992年間中國28個省份的數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn),財政分權(quán)對經(jīng)濟增長具有負面影響。他們將此解釋為財政分權(quán)削弱了中央財政對基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資,而這些投資較之各省自己的投資對經(jīng)濟增長的作用更大[30]。二是認為財政分權(quán)對我國經(jīng)濟增長有促進作用,如林毅夫和劉強以邊際分成率(財政收入增加額中省級政府的分成比例)來衡量財政分權(quán),利用中國1970年到1993年間省一級的數(shù)據(jù),實證結(jié)果表明財政分權(quán)對經(jīng)濟增長有促進作用[31]。三是認為不存在相關(guān)關(guān)系,如胡書東以省級人均財政支出占全國人均財政支出的比值來衡量財政分權(quán),通過對中國1978至1993年間的數(shù)據(jù)進行實證分析,得出以下結(jié)論:新中國五十年來,一般的財政分權(quán)與國民經(jīng)濟績效之間并不存在明顯的正相關(guān)關(guān)系;真正有助于改善國民經(jīng)濟績效的是財政經(jīng)濟建設(shè)部分的分權(quán)[32]。類似結(jié)論不同的研究還有很多,如喬寶云(2002)認為財政分權(quán)促進了經(jīng)濟增長,但卻帶來了財政的不均等,殷德生(2004)認為中國財政分權(quán)并沒有促進經(jīng)濟增長。

實際上,財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響機理非常復雜。財政分權(quán)是一個多維度的范疇,不僅包括事權(quán)、財權(quán)和財力的劃分,也包涵了深刻的民主內(nèi)涵,同時我國財政體制歷經(jīng)多次調(diào)整,加上正處于轉(zhuǎn)軌階段,中央和地方財政關(guān)系極為復雜,因此,很難用一個單純的數(shù)量指標來綜合表達財政分權(quán)的所有含義,因此對財政分權(quán)的衡量不同,就會影響其實證結(jié)論;同時,不同學者選取的控制變量并不相同,這也會對實證結(jié)論產(chǎn)生影響。

4.對經(jīng)濟穩(wěn)定的影響。

關(guān)于財政分權(quán)與經(jīng)濟穩(wěn)定的關(guān)系,EraDabla-Norris and Paul Wade(2002)認為,在分權(quán)化體制下,地方政府有可能向中央政府轉(zhuǎn)嫁財政赤字,引發(fā)宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定[33]。Tanzi(2000)認為,政府越分權(quán),更多層次的地方政府將會存在,因此地方政府會實行更多的管制。鄒恒甫認為,過度分權(quán)可能導致中央政府制定財政政策和貨幣政策時的回旋余地比較小,從而損害中央政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟的能力,如地方政府在換屆前后的經(jīng)濟擴張和收縮循環(huán)經(jīng)常與中央政府的宏觀調(diào)控背道而馳,特別是在分權(quán)程度較高的國家,地方利益往往成為宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定的根源,如前南斯拉夫、巴西和20世紀80年代的阿根廷等等。但是,對我國財政分權(quán)與宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定進行系統(tǒng)研究不多。郭慶旺、賈俊雪(2006)對經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌期地方政府行為進行了較深刻的分析,認為地方政府在財政競爭和政治晉升激勵下,具有投資沖動,從而影響宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定。

5.對社會公平的影響

財政分權(quán)對社會公平的影響,主要是由于財政巨大的再分配效應(yīng)引起的。從理論上說,財政分權(quán)導致貧富差距,財政集權(quán)則可以保證分配的公正性。因為地區(qū)之間由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、資源稟賦、區(qū)域位置等原因,經(jīng)濟發(fā)展水平不可能完全均衡。發(fā)達地區(qū)稅源豐富,稅基寬廣,財政收入水平高,因此有充足財力實施力度較大的再分配政策;而欠發(fā)達地區(qū)則由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,稅源貧瘠,財政收入不高,沒有能力實施力度較大的分配政策。適當?shù)呢斦瘷?quán)卻有利于縮少貧富差距。由于財政集權(quán),中央從富裕地區(qū)集中了財政收入,爾后通過財政轉(zhuǎn)移支付形式對貧困地區(qū)進行補貼,從而縮小貧富差距。Remy Prud, Homme,Davezies, Nicot Davezies等人的實證研究表明,不同類型國家的富裕地區(qū)和中心城市都擔負著重要的支援貧窮地區(qū)的任務(wù),20世紀80年代,巴黎、曼谷、圣保羅、阿比讓(科特迪瓦)、卡薩布蘭卡(摩洛哥)5個中心城市對本國中央財政的貢獻平均高達35%(分別是26%,41%,20%,54%,34%),而它們從中央預算得到的利益平均僅為15.6%(分別是19%,28%,14%,25%,18%),兩者之間的差額就是它們對貧窮地區(qū)所做的財政貢獻。日本和英國的長期財政實踐也表明,財政集權(quán)對于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展具有重要的積極作用。

另外,財政分權(quán)還有可能導致同一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)差別擴大。Remy Prud, Homme分析了地方經(jīng)濟的內(nèi)生增長及其集聚效應(yīng)將導致中心城市與邊緣地區(qū)之間在政治經(jīng)濟上出現(xiàn)斷層和差距。在其他因素相同的條件下,財政分權(quán)導致地方層次上事權(quán)更加集中,地方政府更加獨斷專行,其結(jié)果往往是有利于作為地方經(jīng)濟活動聚集地的中心城市和相鄰區(qū)域的發(fā)展,特別是地方政權(quán)機構(gòu)所在地的中心城市的發(fā)展,但是,對于邊遠落后的農(nóng)村地區(qū)卻沒有太大的收益,從而發(fā)生同一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)差別擴大的后果。但是,方曉利、周業(yè)安(2001)卻認為,在居民自由遷徙的前提下,財政分權(quán)也可保證公正性的實現(xiàn),而且,分配包括初次分配和再分配兩個環(huán)節(jié)的統(tǒng)一,從再分配的角度看,中央政府擁有相對的優(yōu)勢;但從初次分配的角度看,分權(quán)有利于發(fā)展生產(chǎn)力,有利于真正縮少地區(qū)差別、行業(yè)差別和城鄉(xiāng)差別,從而在更為基礎(chǔ)的層面實現(xiàn)公平[34]。Wildasin(1994)也指出,在居民自由流動下,財政分權(quán)存在高生產(chǎn)力、高稟賦地區(qū)對低生產(chǎn)力、低稟賦地區(qū)的隱性補貼,人口向高生產(chǎn)力地區(qū)的流動降低了低生產(chǎn)力地區(qū)的擁擠效用,從而提高了后者的福利[35]。喬寶云(2002)認為,中國財政分權(quán)在促進經(jīng)濟增長的同時,卻加劇了地區(qū)差距的擴大,增長與均等之間存在著一定的矛盾,中央政府在制定財政政策時,必須在增長和均等之間之間進行取舍。

6.對政府腐敗影響的研究

Tanzi(2002)認為,財政分權(quán)與腐敗存在一定的相關(guān)性,地方政府比中央政府更容易發(fā)生腐敗行為。因為中央政府官員通常比地方政府官員理性,且比地方政府官員有更好的前途,地方政府官員擁有較少的提升機會,工資較低,與當?shù)鼐用窠佑|較多,因因會表現(xiàn)出較差的管理水平和腐敗行為。Bardhan(2002)認為,地方政府可能容易被地方精英俘獲,腐敗容易在官僚、政治家和利益集團之間發(fā)生。也有學者認為財政分權(quán)可能減少財政腐敗。如Arikan(2004)用模型說明了財政分權(quán)使競爭性的地方政府數(shù)量增加,腐敗行為的空間很少。

7.對環(huán)境質(zhì)量的影響

關(guān)于財政分權(quán)和環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系,目前專門的文獻很少,散見于財政分權(quán)和政府財政競爭的文獻當中。一般認為財政分權(quán)促使地方政府競爭,地方政府競爭導致環(huán)境質(zhì)量下降。在財政分權(quán)體制下,地方政府之間為了吸引企業(yè)投資,往往會采取降低稅負的策略,稅負降低導致收入下降,收入降低進一步導致公共產(chǎn)品支出下降,從而使得公共服務(wù)產(chǎn)出達不到帕累托水平,而公共服務(wù)下降的一個重要方面就是環(huán)境質(zhì)量下降;另一方面,地方政府財政支出結(jié)構(gòu)一般會傾向于生產(chǎn)性公共產(chǎn)品,而忽視對民生性公共產(chǎn)品如環(huán)境質(zhì)量的提供。如果地方政府真正代表選民利益,那么就要把選民對環(huán)境質(zhì)量的偏好考慮進來,均衡時選民將會集體選擇一個恰當?shù)沫h(huán)境質(zhì)量、經(jīng)濟發(fā)展水平和就業(yè)水平組合。

四、簡要的評論

財政分權(quán)已經(jīng)成為一種世界現(xiàn)象,Dillinger(1994)指出,全世界人口超過500萬的75個轉(zhuǎn)型發(fā)展中國家中,有84%的國家正在向地方政府下放權(quán)力,地方政府支出占政府總支出的比重不斷上升。從上述綜述可以看出,關(guān)于財政分權(quán)的原因、財政職能和稅權(quán)在各級政府之間的劃分以及財政分權(quán)的社會經(jīng)濟影響的研究,不同臺學者對不同國家從不同的角度、采用不同的方法進行了研究,得出的結(jié)論很不一樣。這雖與采取的研究方法有關(guān),但也與其他因素有關(guān)。財政分權(quán)只是國家整個分權(quán)系統(tǒng)的一個部分,政治制度、經(jīng)濟制度和歷史文化傳統(tǒng)對財政分權(quán)效率的發(fā)揮有時甚至起著決定性的作用。對于屬于發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的我國來說,在推進財政分權(quán)的改革歷程中,既要注意財政分權(quán)制度本身的設(shè)計,也要對全部的制度環(huán)境作一全面的檢視,以發(fā)揮財政分權(quán)的正面效益。

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Review on the Theory of Fiscal Decentralization

Dong Zaiping

(Guangxi University of Finance and Economics, Nanning530003, China)

Abstract: Fiscal decentralization has become a very popular phenomenon in the world. Different scholars analyses the issues from different perspectives. The article reviews the theory of fiscal decentralization from three points, including the necessity of fiscal decentralization, the division of fiscal function among various governments, and the effect of fiscal decentralization on society and economy.

Key words: the necessity of fiscal decentralization; the division of fiscal function; division of tax power; social and economic effect

(責任編輯:張積慧)