陳國(guó)權(quán)

[摘要]改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)縣城社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、較好解決“三農(nóng)”問(wèn)題作出了重要貢獻(xiàn)。未來(lái)我國(guó)區(qū)域發(fā)展目標(biāo)應(yīng)堅(jiān)持增強(qiáng)縣域發(fā)展活力，提升中心城市的實(shí)力，推動(dòng)市縣資源互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)市縣協(xié)調(diào)快速發(fā)展。積極推進(jìn)省直管縣是實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)的重要舉措。

[關(guān)鍵詞]省直管縣縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

省直管縣體制改革是當(dāng)前推動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重大改革舉措，對(duì)此中央態(tài)度明確。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題決定》提出“有條件的地方可依法探索省直接管理縣(市)的體制”；2009年2月通過(guò)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見(jiàn)》指導(dǎo)性意見(jiàn)更加明確和積極，提出“穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制”，該文件使用“鼓勵(lì)”一詞來(lái)取代《決定》中的“可”字，體現(xiàn)了中央對(duì)省直管縣體制改革的充分支持和積極推動(dòng)。

省直管縣體制改革的客觀必然性

省直管縣體制改革是我國(guó)縣域非農(nóng)化后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走差異化、多樣化道路的客觀要求。省直管縣體制有利于各縣充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成獨(dú)特競(jìng)爭(zhēng)力，構(gòu)建特色縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式。

省市縣之間的府際關(guān)系應(yīng)該隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整。我國(guó)多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)已從以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主走向以工業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多元化、差異化競(jìng)爭(zhēng)客觀上要求縣域發(fā)展要因地制宜。這就要求賦予縣級(jí)政府自主選擇本地發(fā)展道路的權(quán)力，向縣級(jí)政府下放權(quán)力是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)自主、多元發(fā)展的必要前提。非農(nóng)化的縣(市)應(yīng)根據(jù)自己的比較優(yōu)勢(shì)，通過(guò)差異化發(fā)展形成自己獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，通過(guò)多樣化發(fā)展，滿足社會(huì)的多樣化需求。

縣域非農(nóng)化后的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將向多樣化發(fā)展。傳統(tǒng)縣的經(jīng)濟(jì)形態(tài)是以農(nóng)業(yè)為主，縣與縣之間經(jīng)濟(jì)形態(tài)差異不大，因此對(duì)縣采取比較單一的管理方式與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的單一性不會(huì)存在過(guò)大的矛盾?？h域經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化后，縣域經(jīng)濟(jì)能否快速發(fā)展、是否具有競(jìng)爭(zhēng)性取決于縣域資源能否得到充分利用，有沒(méi)有形成獨(dú)特的比較優(yōu)勢(shì)。縣域有沒(méi)有具備自主發(fā)展的權(quán)力與能力是事關(guān)未來(lái)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵。為了使縣域比較優(yōu)勢(shì)得到充分利用，縣黨委政府對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展真正負(fù)責(zé)并具有充分履責(zé)權(quán)力是根本組織保障。

權(quán)力下放，加快“省直縣”體制改革

縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)具有相對(duì)獨(dú)立自主的權(quán)力是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展走差異化、多樣化道路的制度保障。

市管縣體制實(shí)行20多年來(lái)，盡管在推動(dòng)城市化進(jìn)程和發(fā)揮大中城市作用等方面起到了一些積極作用，但隨著縣域經(jīng)濟(jì)非農(nóng)化的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成，這一體制的負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在增加了地方政府層級(jí)，提高了政府運(yùn)行成本，加劇了市縣利益沖突，不利于縣域差異化、多樣化發(fā)展。在市管縣體制下，城市是經(jīng)濟(jì)中心與政治中心的統(tǒng)一體，城鄉(xiāng)利益分配向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了農(nóng)村“反哺”城市的逆向利益轉(zhuǎn)移現(xiàn)象。

因此，我國(guó)應(yīng)在“縣政擴(kuò)權(quán)”的基礎(chǔ)上，及時(shí)改革市管縣行政體制，實(shí)行市縣分治，由省直管縣，將城市型行政建制與廣域型行政建制區(qū)分開(kāi)來(lái)，依據(jù)不同行政建制的特點(diǎn)與性質(zhì)進(jìn)行分治，形成省分別直接管轄市和縣的管理體制。這種體制有利于推進(jìn)政府管理的專業(yè)化與科學(xué)化，同時(shí)減少地方政府縱向的行政層次，形成省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個(gè)層級(jí)的地方行政管理格局。賦予縣級(jí)黨政機(jī)關(guān)更大的權(quán)限，提高其自主性、能動(dòng)性，充分發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，有利于保護(hù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的相對(duì)利益，形成工業(yè)向農(nóng)業(yè)、城市向農(nóng)村“反哺”的利益調(diào)節(jié)機(jī)制，有利于明確市縣政府為本行政區(qū)域公共服務(wù)的責(zé)任主體，分別在市縣范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋和均等化。

同時(shí)，我國(guó)省管縣體制改革要堅(jiān)持確保市縣協(xié)調(diào)發(fā)展的制度安排，中心城市發(fā)展要提升品質(zhì)與實(shí)力，做強(qiáng)做大；縣域發(fā)展要增強(qiáng)活力，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，形成差異化競(jìng)爭(zhēng)，走多元化發(fā)展道路。而且城市發(fā)展與縣域發(fā)展要相輔相成，有分工合作，有競(jìng)爭(zhēng)互動(dòng)?？h域的活力為中心城市的發(fā)展提供強(qiáng)大的區(qū)域支撐，中心城市的實(shí)力為縣域的發(fā)展提供強(qiáng)大的引導(dǎo)力量和高水平的公共服務(wù)。

做好“省直縣”的組織建設(shè)

干部管理制度改革是省直管縣體制改革的重要組成部分，要建立真正對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展負(fù)責(zé)任的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子。要提升縣域活力，必須把縣黨委政府建設(shè)成為能依據(jù)本地實(shí)際自主決定本縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式并真正對(duì)縣域人民負(fù)責(zé)的黨委政府。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，一要正確處理權(quán)力責(zé)任關(guān)系，提高當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部晉升任用的影響力，只有這樣才能使領(lǐng)導(dǎo)干部真正對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)。二要下放權(quán)力，讓縣黨委政府擁有充分履責(zé)的權(quán)力。通過(guò)省直管縣體制改革，努力把我國(guó)的縣黨委政府建設(shè)成為民主政治有序、發(fā)展經(jīng)濟(jì)有方、社會(huì)管理有力、公共服務(wù)有效的基層政府；建設(shè)成為以法治為基礎(chǔ)、以公共需求為導(dǎo)向，關(guān)注民生、重視民意、服務(wù)民愿、保障民利、開(kāi)啟民智、以民為本的民本政府。

省直管縣體制改革的主要意義在于調(diào)動(dòng)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。為此，不僅要下放權(quán)力，還要充分調(diào)動(dòng)行使權(quán)力的縣黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的積極性。建立合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是充分調(diào)動(dòng)縣域黨政干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部積極性的重要途徑，要從縣域領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的錦標(biāo)賽式競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向縣域綜合發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)。建議建立“基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與群眾滿意度考核的干部晉升任用制度”，高度重視當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的滿意度評(píng)價(jià)，從制度上保證干部不搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，形成切實(shí)致力于“利民工程”、“民生工程”的制度保障。

省直管縣干部人事制度改革的目標(biāo)，是要打造能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展真正負(fù)責(zé)、對(duì)人民群眾公共需求有效回應(yīng)的黨政班子。改革的重點(diǎn)在于推進(jìn)省直管縣委常委制度，同時(shí)建立健全縣委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的縣級(jí)干部公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，并改革干部異地交流制度，切實(shí)解決頻繁異地交流干部帶來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)行為短期化問(wèn)題。

強(qiáng)化省政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用

強(qiáng)化省政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立市縣行政契約關(guān)系，促進(jìn)市一縣、縣一縣之間區(qū)域發(fā)展的積極合作與良性競(jìng)爭(zhēng)。如果政府職能轉(zhuǎn)變不到位，在市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘，很可能會(huì)演變成省直管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘，其后果將更為嚴(yán)重。而且，省級(jí)政府一方面可能面臨管不過(guò)來(lái)的困境，另一方面又有可能產(chǎn)生“省刮縣”的沖動(dòng)。因此，合理配置省市縣政府職能是省直管縣改革成功的關(guān)鍵。為實(shí)現(xiàn)市縣的協(xié)調(diào)發(fā)展，可借助于以下幾個(gè)機(jī)制：一是由省級(jí)政府充當(dāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體，強(qiáng)化對(duì)縣市政府的監(jiān)督，加大省內(nèi)財(cái)政支付轉(zhuǎn)移力度；二是加強(qiáng)地方政府之間在市場(chǎng)發(fā)揮資源配置基礎(chǔ)性作用前提下超越縣界、市界、省界的合作或聯(lián)合，建立區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)促進(jìn)相互間的良性競(jìng)爭(zhēng)和互惠合作；三是建立市縣行政契約體系，并依靠法律手段把市縣間的責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一起來(lái)；四是地方政府間通過(guò)協(xié)商成立某些跨區(qū)域公共問(wèn)題(如生態(tài)保護(hù)、流域管理)的管理機(jī)構(gòu)。