王　勉　郭奔勝

無論是在執(zhí)行政策、選拔干部等重大問題上,還是在日常對具體工作管理的過程中,“一票否決”在很多地方和部門越來越成為考核與評估的重要標尺乃至惟一標尺,而且列入“一票否決”考核的指標也越來越泛化。

“一票否決”凸顯兩面性

客觀地說,圍繞中心、保證重點的“一票否決”指標的設(shè)置,突出政府在特定時期的中心工作,對于全局工作的開展具有積極意義。然而,“一票否決”在實施和執(zhí)行過程中也存在某些局限性,甚至產(chǎn)生一些比較明顯的副作用。比如,上級對下級實施多項指標“一票否決”,實際上淡化和弱化了真正的中心工作。地方政府為了“政績”,為了不被追究,只能窮于應(yīng)付?！耙黄狈駴Q”還使一些政府部門自身權(quán)力膨脹,一旦某項工作被列入“一票否決”,就意味著相關(guān)職能部門多了一項可以“興師問罪”的權(quán)力,更有甚者成為某些部門和個人謀取私利的工具。

有些“一票否決”違背了“功過分明”的常理,很多“一票否決”成為官員互相傾軋的工具,甚至成為某些官員表演“一言堂”,實施人治的舞臺。很多地方在“一票否決”具體操作中往往重視“硬指標”,輕視“軟指標”,靠行政手段強行取得的“達標”效果,隨時可能回潮反彈,不具長效性。

不可忽視濫用“一票否決”的副作用

首先,“一票否決”過多使地方政府或下級單位不堪重負。每個“一票否決”績效考核指標對于下級地方政府而言都是非常重要的,因為與這些指標對應(yīng)的工作的好壞關(guān)系到地方政府或下級單位政績的好壞,關(guān)系到地方官員的獎懲與升遷罷黜。此外,每設(shè)立一個“一票否決”績效考核指標后,上級政府都會進行多次檢查與督促,地方政府或下級單位也要進行相應(yīng)的接待,疲于應(yīng)付。

其次,“一票否決”過多會促使地方政府或下級單位弄虛作假。“一票否決”績效考核指標是上級政府對地方政府工作的剛性要求。面對一項無法回避的工作,理性的地方政府或下級單位會認真地在努力工作與弄虛作假之間進行成本與收益的權(quán)衡。當與“一票否決”績效考核指標對應(yīng)的工作量和工作難度過大,成本過高而且工作條件有限時,地方政府或下級單位就會弄虛作假。

再次,“一票否決”過多還會導(dǎo)致地方政府的工作中心不突出,工作職能扭曲。地方政府的行為是有成本的,在我國,其成本來自于上級政府的撥款或者本級政府的稅收收入。所以,地方政府官員在完成上級規(guī)定的某一目標、特別是與“一票否決”考核指標相對應(yīng)的目標時,就會不計成本地投入。當上級政府的“一票否決”考核指標越多、越濫時,地方政府的工作可能會偏離中心越遠,就會扭曲地方政府應(yīng)有的工作重點。

濫用“一票否決”是有意規(guī)避依法行政

廣西桂通律師事務(wù)所律師李峰、江蘇圣典律師事務(wù)所主任賈政和等一些法律界人士從法律的角度解讀“一票否決”的異化問題。他們認為,“一票否決”制度折射出的是對行政不作為的無奈,不應(yīng)成為先進制度加以推廣。其潛臺詞是:現(xiàn)有法律或制度框架不能解決問題,只能靠賦予更高層級機構(gòu)審核相關(guān)部門業(yè)務(wù)時享有“一票否決”權(quán),以此起到震懾作用。其實,從根本上應(yīng)提高的是對法律的執(zhí)行力度,明明相關(guān)政府部門有法不依、執(zhí)法不嚴,卻不能用法律的手段加以處理,反而退縮到行政層面用行政機關(guān)的“一票否決”制度來解決,這在一定程度上是對依法行政的規(guī)避。

無論是計劃生育,還是安全生產(chǎn),或者是減輕農(nóng)民負擔等等諸如此類的問題,都應(yīng)由相應(yīng)的法律體系進行規(guī)范和管理,正因為這些法律規(guī)范得不到有效執(zhí)行或者根本就不執(zhí)行,再加上背后的腐敗或地方利益支撐,因此,“一票否決”制的行政指令在效力和震懾力上自然就大過了對法律法規(guī)的執(zhí)行,這也是各級部門樂于采取或被迫采用“一票否決”來推進和監(jiān)督下級工作順利進行的為數(shù)不多的手段,其實這是法治環(huán)境未得到充分改善的體現(xiàn)。

要解決“一票否決”績效考核指標過多過濫、某些指標權(quán)重過大等問題,需要對“一票否決”制有正確的認識,并建立起科學的績效考核體制,制定科學合理的行政目標和考核指標,完善考核體系和操作細則,嚴肅紀律、加強監(jiān)督,避免“一票否決”制偏離它本來的目的和軌道,陷入適得其反的管理悖論。

(摘自《中國改革報》)