鄧　林

摘 要:在現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度中,環(huán)評被分為技術(shù)和政策兩部分,導(dǎo)致科學(xué)認識與價值判斷的分離,科學(xué)工作者獲得的環(huán)境侵害信息不能很好地傳遞到?jīng)Q策層面上,降低了環(huán)評的有效性。嘗試著從理論層面上探討環(huán)境影響評價制度中的科學(xué)思想,以及最大限度地消除環(huán)評有效性障礙的方法。

關(guān)鍵詞:環(huán)境影響評價(EIA);科學(xué);有效性

中圖分類號:X21

文獻標識碼: A

文章編號:1005-569X(2009)07-0095-02

1 引言

環(huán)境影響評價制度作為我國環(huán)境管理制度的重要組成部分,在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系中發(fā)揮了重要的作用,使中國的環(huán)境污染狀況沒有因經(jīng)濟的高增長速度而呈現(xiàn)出同樣的趨勢。在應(yīng)對國際金融危機的大背景下,在保增長的壓力下,環(huán)境保護是否會退而求其次,環(huán)境影響評價這項制度是否具備合理性、有效性,再次走入公眾視野。在提倡科學(xué)決策、制度重要性的時代,這種制度的程序設(shè)計及其效果的科學(xué)性何在?

2 環(huán)評的基本概念屬性及缺點

環(huán)評最早作為費用效益分析法的替代工具,對公共工程進行評估,確定其是否可行[1]。環(huán)境影響評價制度是指把環(huán)境評價工作以法律、法規(guī)或行政規(guī)章的形式確定下來從而必須遵守的制度。它的政策性和技術(shù)性的雙重屬性被越來越多的人所認識?？梢哉f,環(huán)評既是一門制度又是一門技術(shù)。環(huán)評的工作既需要環(huán)境科學(xué)家提供對自然規(guī)律的認識,找到環(huán)境侵害的來源、大小和對人的影響,又需要決策者的科學(xué)決策,進行選擇,這兩個部分由于研究思路的不一致而使得銜接上出現(xiàn)問題,使得環(huán)境影響評價從科學(xué)的角度來看有著一些不足,并導(dǎo)致了某種程度上的失效。

決策者和學(xué)術(shù)機構(gòu)的專家彼此在語言、價值觀、給定的責任和規(guī)則方面存在諸多差異,在對政策的理論、交流、信息方面的理解上相互疏離。專家感興趣的是世界運動的普遍法則,而決策者所關(guān)心的問題則是運動著的世界的某一部分 [2]。于是,鴻溝出現(xiàn)了。由于研究問題的方式的不同,使得決策者和專家互不信任,最終,使得環(huán)境問題識別所得到的信息只有少量進入最終決策的過程,而使得這個過程的有效性大打折扣。

環(huán)評本身的屬性使得其出現(xiàn)了不可避免的缺點。它涉及到了眾多的學(xué)科,將這些學(xué)科揉合到了一起,但這些學(xué)科知識的融合程度不夠,集中于對環(huán)評實際和程序的影響的研究,卻對環(huán)評實質(zhì)性的目的和效果不夠重視;另外,它相當缺乏科學(xué)的嚴格性,使得決策的效果大打折扣[3]。EIA的目的確定了科學(xué)所起的作用,但其認識方法限制了EIA目標的實現(xiàn)。在這種情況下,對科學(xué)的深刻認識將有助于提高環(huán)境影響評價的有效性。

3科學(xué)在環(huán)評中起了什么作用

科學(xué)是人類在探索世界尋求解答的過程中發(fā)展出來的答案,是觀察、描述、解釋、理解、從實踐到理論的過程,它具有自己的形式和規(guī)范,有自己的理論范式。特別是為了避免認知錯誤,防止傳統(tǒng)和權(quán)威的干擾,其邏輯體系及實證研究形成了一套經(jīng)驗式的規(guī)定。

科學(xué)不能告訴我們“為什么”,而只能處理“是什么”的問題,但環(huán)境影響評價作為一個決策工具卻是要對公共工程是否可行做出帶有價值觀的評判,從這個意義上說,似乎科學(xué)天生不能被應(yīng)用在環(huán)評中。因為,只要涉及到價值觀的問題,要回答這個事件是不是應(yīng)該時,再強大的科學(xué)研究工具也將顯得無能為力。但其中也有一些可取之處,其實證的一面可以被應(yīng)用于基礎(chǔ)的環(huán)境侵害信息(環(huán)境容量利用行為,自然資源利用行為導(dǎo)致的自然環(huán)境破壞)的獲取上,使人們對不確定性的環(huán)境的觀察能夠成為謹慎、細致的活動,進而避免錯誤。

為了對科學(xué)在環(huán)評中扮演的角色的認識方便,環(huán)評被劃分為2種,一是作為應(yīng)用科學(xué)的環(huán)評和作為公民科學(xué)的環(huán)評?？茖W(xué)的一端強調(diào)主客分離,認為世界本身存在,要借助一套方法才能認識;人文這一塊認為世界是人建構(gòu)出來的,所有的研究都是人的感覺所致。這樣的劃分是依照傳統(tǒng)科學(xué)哲學(xué)中不同理論流派而來,詳見表1。

科學(xué)強調(diào)主客分離,認為事物規(guī)律本身存在,通過一定的方法可以將它發(fā)現(xiàn)。在科學(xué)的世界中,任何都是確定的;人文則重人的感覺,認為所謂事物的規(guī)律都是人的思想的體現(xiàn),社會科學(xué)里面,任何東西都沒有確切的定義。認識科學(xué)的本質(zhì)將有助于對環(huán)評中科學(xué)所扮演的角色的理解。

4如何用科學(xué)方法提高環(huán)評有效性

環(huán)評的局限性一直存在,盡管它的第一次出現(xiàn)被視為20世紀最大的政策革新[4],但其理論基礎(chǔ)是否合適一直被質(zhì)疑。環(huán)評是一個決策工具,來自于對評價的研究并綜合了各個相關(guān)學(xué)科——規(guī)劃學(xué)、傳統(tǒng)自然科學(xué)和社會科學(xué)?？墒?這些學(xué)科僅僅是在程序上做到了融合,最終拼湊到一起后卻不能準確地為決策提供有效的信息。

在環(huán)評中,如果自然科學(xué)家在研究環(huán)境影響時能夠嚴格遵守科學(xué)規(guī)范,就保證了環(huán)評在技術(shù)上的有效性。如果在決策過程中,與待建項目相關(guān)的各個利益主體的利益訴求能夠通過適當?shù)耐緩降玫襟w現(xiàn),而這個過程也是遵循科學(xué)方法的話,那么決策是科學(xué)的。但其制度的有效性和技術(shù)的有效性之和卻未必就等于了環(huán)評的有效性了。

科學(xué)為價值判斷提供了真實性的材料,提供多側(cè)面、多維度評價客體的可能性。要讓科學(xué)充分發(fā)揮作用,就應(yīng)該讓科學(xué)事實與價值分析充分地分離,盡可能多地得出自然資源的濫采濫用現(xiàn)狀,固體廢棄物、噪聲、振動、惡臭、放射線對環(huán)境的損害,各類污染物質(zhì)在自然環(huán)境中的遷移、轉(zhuǎn)化、歸趨性質(zhì),對生態(tài)系統(tǒng)的破壞強度、對人體的危害程度大小等等。在預(yù)測模型的建立上,科學(xué)方法的進步也能促進預(yù)測精度的提高。

在促進決策方面,環(huán)評需要為不同利益主體提供一個表述自己意見的平臺。任何一個對環(huán)境有影響的事件發(fā)生或環(huán)境政策的制定都不可避免地會牽涉到政府部門、企業(yè)和公眾。政府作為社會計劃者,以增加社會效益為目標;企業(yè)作為一個主體,則會以自身利益最大化為目標,希望產(chǎn)業(yè)利潤最大化。企業(yè)是利潤的創(chuàng)造者,自然也是千方百計地降低產(chǎn)品成本,提高產(chǎn)品價格,增加利潤。公眾會為了自身的環(huán)境不受到損害而在各種場合表示反對、抗議等。

在一項環(huán)境政策出臺前或公共工程的評估期,這種因可能出現(xiàn)的環(huán)境影響而使相關(guān)的利益主體之間產(chǎn)生的利益沖突將會突顯。很多解釋利益集團相互作用的理論,如:”中位-投票(median-voter)者模型”,”規(guī)制俘獲理論(capture theory)”,“利益集團競爭模型(the model of interest groups vie with one another)”等都贊成如果所有的利益都由利益集團反映,政治均衡將是社會的均衡,經(jīng)濟上的均衡(Pareto-efficiency)。所有的外部性都通過政治過程被成功地內(nèi)部化。最終政策制定者將選擇有效的政策工具,有效的規(guī)制水平和對公共工程進行正確的判斷[5]。在環(huán)境影響評價的實踐中,評價主體是環(huán)評工作者,與利益主體相分離,不能完全代表受到環(huán)境政策實施或環(huán)保工程建設(shè)影響的相關(guān)群體的利益,最終很難實現(xiàn)政治均衡。公眾參與,信息公開為決策過程的效率最大化,增強有效性提供了可能的方法。公眾參與不僅僅是理解為群眾參與環(huán)境政策的制定,而是通過某些形式對政策的制定施加影響從而制衡權(quán)力[6]。信息公開使科學(xué)研究得到的污染物的信息能夠讓公眾準確地獲取。將建設(shè)項目修建后對環(huán)境造成的不良影響,污染物質(zhì)的危害信息存放于公共信息中心,如網(wǎng)絡(luò)上都可以加強環(huán)境影響評價制度的有效性。

正如Matthew Cashmore在五大經(jīng)典模型的基礎(chǔ)上構(gòu)建的宏觀模型(圖1)所示,在環(huán)評的程序和實踐與環(huán)評最終的目的之間,有了判別因果聯(lián)系的步驟(causal process)和必要的變量的模塊。同時加強概念研究(conception research),防止因為涉及的學(xué)科太多而使相關(guān)研究人員間產(chǎn)生交流不暢,加強經(jīng)驗研究(empirical research),搜集到更多現(xiàn)場的第一手資料。這樣就轉(zhuǎn)變了以前僅僅將環(huán)評的注意力放在程序和技術(shù)上的缺憾,使得基礎(chǔ)的信息更多地傳導(dǎo)到?jīng)Q策者手中,提高了環(huán)評的有效性。

參考文獻:

[1] ORiordan T, Sewell WRD. From project appraisal to policy review. In: ORiordan T, Sewell WRD,editors. Project appraisal and policy review[M]. Chichester: Wiley; 1981.1~28.

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[6] 洪陽,欒勝基.中國環(huán)境影響評價(EIA)中的公眾參與[J].重慶環(huán)境科學(xué),21(1):28~29

[7] Matthew Cashmore. The role of science in environmental impact assessment: process and procedure versus purpose in the development of theory[J]. Environmental Impact Assessment,Review.2004(24):403~426.