姜麗麗　張　峰

摘要:政府公信力是指政府依據(jù)自身信用和回應能力所獲得的社會公眾的信任度。提高政府公信力是提高政府行政能力的重要內(nèi)容,也是建設人民滿意的服務性政府和法治政府的必然要求,在我國行政體制改革中具有非常重要的意義。該文著重以兩件華南虎事件的迥異命運為個案,分析當前我國政府公信力的缺失及原因,并結合現(xiàn)狀,提出提高我國政府公信力的幾點對策。

關鍵詞:政府公信力;華南虎事件;公信力的失范;公信力的規(guī)制

中圖分類號:D63文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)23—0019—03

一、“虎照門”事件的迥異命運

陜西省安康市鎮(zhèn)坪縣文彩村村民周正龍的“野生華南虎”的照片,自2007年10月12日發(fā)布以來,專家和民眾的質疑之聲不絕于耳,且愈演愈烈。而作為信息占有者和發(fā)布者的陜西省政府對下屬部門和地方政府的“擅自”行為由開始時缺乏約束,轉而采取事后處理回避實質之策。最令人不可思議的是,對“周老虎”的權威鑒定居然成了一道難以逾越的障礙,國家林業(yè)局和陜西省政府似乎也無能為力。直到2008年6月29日上午,陜西省政府新聞辦公室通報“華南虎照片事件”調(diào)查處理情況,所謂“華南虎照片”系假照片,“拍照人”周正龍因涉嫌詐騙罪被逮捕,至此,一度鬧得沸沸揚揚的陜西“華南虎照片事件”才塵埃落定。[1]

就在陜西華南虎事件被炒得如火如荼之時,2008年3月20日,湖南平江電視臺記者吳華自稱在該縣自然風景區(qū)石牛寨發(fā)現(xiàn)了老虎,并拍下了20多秒的錄像畫面。消息一出,立即引來各方專家和媒體質疑,普通民眾亦投入濃厚興趣。與陜西周老虎事件不同的是,湖南官方響應迅速,為此還專門撥出10萬元經(jīng)費用于錄像真?zhèn)蔚恼{(diào)查取證。[2]同年3月25日,湖南省林業(yè)廳即公布調(diào)查結果:平江疑似華南虎錄像系造假。記者吳華伙同安徽馬戲團老板于3月18日晚把老虎拖到石牛寨,拍攝了老虎出沒的錄像,之后將老虎送回原處。在此次事件中,政府處置迅速,措施得力,很快將事件的真相公諸于眾,保護了公眾的知情權,獲得了廣大民眾的好評和認可。

同樣是華南虎事件,它的命運卻是迥異的。陜西華南虎照片造假,雖有嚴密的、科學的非政府鑒定結論,但始終在行政層面上得不到相應的認可。事件的性質由造假的表象而落在了政府公信上,其間的義理被輿論反復表達,全部闡釋得相當清楚。但這種反復重申的訴求沒有收到真誠的呼應。民意既無可奈何,又心有不甘。于是乎,輿論在虎照事件的定性上不斷地添加砝碼,希望政府覺察事件的嚴重性,逼迫它作出符合常識的懲戒或治罪行動。陜西省政府的調(diào)查結果發(fā)布會遲后,極大地消弱了政府公信力的基礎。

二、政府公信力的失范

(一)政府公信力的內(nèi)涵

政府公信力屬政治倫理范疇,是政府通過自身行為獲取社會公眾信任、擁護和支持的一種能力。政府是依法管理國家和社會公共事務的國家行政機關,在國家和社會事務中行使行政權力,必然要采取一定的行政行為,而政府行政行為作用于社會和公眾,又必然產(chǎn)生結果的反饋,這個結果反饋中最有價值和最核心的就是人們對政府是否信任、是否擁護和是否支持。

從個人層面來說,政府公信力是一種主觀評價或價值判斷 ,它是政府行政行為所產(chǎn)生的信譽和形象在社會組織和民眾中所形成的一種心理反映。[3]表現(xiàn)在公民對政府行政行為的積極參與;對政府方針政策的理解、支持和配合;對政府權威和合法性的認可等,從而與政府之間形成融洽、和諧的良性互動關系,減少政府公共管理成本。政府獲得公眾信任、擁護和支持的能力越強,它的公信力就越高。

從政府自身看,公信力主要來自三個方面:一是政府行政理念。包括誠信觀念、責任觀念、職業(yè)道德觀念。[4]政府將公共利益作為一切工作的出發(fā)點和歸宿,恪盡職守,誠實守信,高度負責,職業(yè)道德高尚,依法行政就具有公信力。二是政府行政行為。政府公信力是通過政府的具體行為體現(xiàn)出來的。政府決策、執(zhí)行過程科學、民主,實事求是,不弄虛作假,不欺騙隱瞞,公開、公正、公平、透明,依法辦事,政府就具有公信力。三是政府行政制度。這種制度包括公開信息、開放行政程序、建設責任機制、完善監(jiān)督評估體系、鼓勵公眾參與等。政府行政制度科學完善,就具有公信力。由此看,制度是確保政府公信力的核心,用制度保障政府公信力最為可靠。

(二)政府公信力失范的現(xiàn)實表現(xiàn)

盡管早在2006年十屆全國人大四次會議上,溫家寶總理的《政府工作報告》中就提出:“必須建立健全行政問責制,提高政府的執(zhí)行力和公信力?！钡聦嵣?政府執(zhí)行力問題并沒有引起我們的高度重視,特別是沒有把它作為改革和轉變政府職能的一個重要內(nèi)容來抓,致使在許多問題上執(zhí)行不力,日積月累成為嚴重的社會問題,對政府的公信力產(chǎn)生很大的負面影響。

1.政府的選擇性執(zhí)法,損害了法律的權威與政府的公信

湖南的華南虎造假事件,從發(fā)生到被揭露,只用了不到一個星期的時間。從國家林業(yè)局到湖南省林業(yè)廳都極為重視,強力介入,政府辦事可謂雷厲風行。但是鬧得沸沸揚揚的陜西“周老虎”事件,盡管種種跡象早就證明了這是一個造假行為,但相關政府部門卻歷時近九個月時間,最終在輿論重壓之下才迫不得已承認虎照系造假。仔細思索一下兩只“華南虎”事件的迥異命運,我們不難發(fā)現(xiàn)湖南的這只虎,只是記者造假,相關政府部門并沒有跟進承認,政府沒有卷入利益糾葛,因此,無論國家林業(yè)局還是湖南省林業(yè)廳對于老虎是真是假都可以迅速地進行鑒定。而陜西的那只周老虎,從披露就馬上得到鎮(zhèn)坪地方政府和陜西省林業(yè)廳的認可,并貼上了“老虎搭臺,經(jīng)濟唱戲”的標簽,這個“周老虎”的鑒定,已經(jīng)關系到了鎮(zhèn)平地方政府、陜西省林業(yè)廳的利益、聲譽甚至某些人的“烏紗帽”,國家林業(yè)局以及陜西省有關方面,面對著重重的利益糾葛,始終不愿意進行鑒定,拿出一個讓公眾信服的結論。

政府的這種選擇性執(zhí)法,從根本上損害了政府的執(zhí)行力,當下級政府的造假或者錯誤的行政行為得不到糾正,當下級政府和官員可以通過各種方法讓上級政府不啟動執(zhí)法程序時,他們當然會變本加厲,執(zhí)行上級命令時大打折扣,“從村騙到鄉(xiāng),從鄉(xiāng)騙到縣,一直騙到國務院”這樣的事就會經(jīng)常發(fā)生。更為重要的是,它褻瀆了公平與正義的行政原則,嚴重損害了法律的權威與政府的公信,消弱政府部門合法性的基礎,政府部門都難以信賴,公眾還能信賴誰?

2.政府職能履行錯位、越位和缺位導致政府信用失范

我國經(jīng)濟是政府主導下的社會主義的市場經(jīng)濟,但并不等于政府可以直接介入經(jīng)濟活動,任意侵犯經(jīng)營者的合法權力。一些政府官員和機構為了創(chuàng)造政績,不惜犧牲國家整體利益,肆意破壞政府信用和金融經(jīng)營,采取非正常手段迫使銀行貸款,換取局部利益。而政府職能的履行與否,往往以是否有利益為界限,使公眾極為不滿,導致政府信用被嚴重破壞。

3.公民參與缺乏制度性保障,制約政府公信力建設

在經(jīng)濟全球化和政治民主化的背景下,公民社會組織正在承擔越來越多和越來越重要的公共管理職能,以滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共產(chǎn)品的需求。因此,在現(xiàn)代政府治理理念的引導下,當代公共行政越來越關注以公民為導向,重視公共問題解決中的公民參與,由傳統(tǒng)政府統(tǒng)治下的自上而下的單項式回應,發(fā)展到政府與民眾的雙向式互動。其目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益。然而我國目前大眾的參與還烙有傳統(tǒng)政府思維的印記,公民參與形式主要是通過非正規(guī)、非制度化的渠道,或者干脆就是沒有民眾參與。

4.政府權力的無限和缺乏制約,導致信用失范

政府權力是無限的和不受制約的,從而政府可以選擇性執(zhí)法,而非以民眾的需求為中心,導致民眾需求長時間得不到政府的回應;其次是政府行政自由裁量權過大,政府行為缺乏公開性,透明度不高,政府的公信力在公眾心目中大打折扣,政府信用在公眾心目中被削弱。“周老虎”事件中,陜西省政府及相關職能部門,對民眾的需求之所以持漠視態(tài)度,究其根本是因為沒有一個有效的監(jiān)督和約束機制,導致政府部門敢于不對百姓負責,公然瀆職。

(三)政府公信力失范的原因分析

1.制度供給不足且執(zhí)行失范

目前,在信用制度建設方面,完善的信用管理法律制度、完備的信用信息披露制度、公正的信用評估體系、有效的信用監(jiān)督懲戒機制等等都存在供給不足的問題,還需不斷地加強和完善。二是制度執(zhí)行失范。在現(xiàn)實生活中造成了守信者和失信者享受“同等待遇”,因而出現(xiàn)了古典經(jīng)濟學所言的格雷欣法則——“劣幣驅逐良幣”的現(xiàn)象。這種集體行動的邏輯將會使公眾“人人自?！?、信用環(huán)境惡化,政府信用失范也在所難免。

2.公共倫理層面

誠實守信應該是公共倫理的道德底線,是每個公共管理者的道德守則,特別在市場經(jīng)濟的發(fā)展中顯得尤為重要。由于受傳統(tǒng)的 “小人喻于利、君子喻于義”等非理性教條的影響,加之誠信教育的缺失和某些政府官員本身缺乏職業(yè)道德,濫用職權、謀取私利,致使道德資源短缺,公共倫理淪喪,使政府的信用形象受到嚴重損害。

3.理性“經(jīng)濟人”的假設

公共選擇理論認為人是理性的“經(jīng)濟人”,都有追求自我利益最大化的傾向?，F(xiàn)實生活中政府官員面臨著政治人和社會人雙重品格的沖突,致使他們在履行公共責任時總困擾于自我利益和公眾利益之間,難以作出取舍,在客觀存在的信息不對稱情況下,極可能出現(xiàn)政府官員行政目標的異化和“經(jīng)濟人”行為的泛濫,必然有悖于政治委托人的利益,從而引發(fā)信任危機,導致政府信用問題。

4.權力的非對稱性原因

政府信用是建立在信用方和信任方權力非對等基礎上的信用,具有特殊性。[5]政府始終居于社會的支配地位,享有各個方面的優(yōu)先權,包括政治、經(jīng)濟、文化、信息等方面,也享有國家法律和公共政策的制定與執(zhí)行的制導權,政府及其部門的監(jiān)督顯得極其脆弱,致使一些政府官員和機構隨意行政。權力的非對稱性使政府居于強勢地位,同時擁有對信息的絕對控制權,而公眾作為消費者處于明顯的信息不對稱狀態(tài)。這種不對稱最終導致信用危機出現(xiàn),使社會交易成本增高和交易鏈中斷,整個社會就會陷入信用危機之中。

(四)政府公信力的規(guī)制

1.提高政府制度供給能力,嚴格依法行政要求

首先,要建立政府信息公開機制,加強政府與公民的溝通。以公民為本位進行政府誠信的構建,要求建立政府信息公開機制,使政府成為透明的信息中心,這樣做的過程和結果都無疑將是使公民更加充分地了解政府的運作和功能,從而在政府與公民之間形成良性的溝通,在這個基礎上,公民與政府之間的互信必然得到加強,增強政府的公信力?！爸芾匣ⅰ笔录恼谡谘谘?只會消弱政府公信力的基礎,增強彼此的不信任。為此,我們需要進行政府信息公開建設,將政府的行為、程序納入制度化軌道。

其次,建立強有力的政府權責機制,加強政府對社會需求的回應性。要求政府及其公務人員樹立權力的公共性觀念,做到權力與責任相對應,通過強有力的權責對應的機制,對不同時期不同社會主體的需求做到及時、恰當?shù)姆磻?采取果斷準確的措施。因此,需要建立權責對應、靈敏高效的信息收集——反饋機制,對社會公眾通過媒體、信訪以及群體行為等反映的問題、需求和建議等信息及時了解、分析和處理。

再次,要建立政府、企業(yè)與民間組織的合作機制,將公民和社會組織納入政府決策體系,既強化決策的民主性與科學性,又推動社會參與和監(jiān)督的制度化。

在全球化的信息時代,單純依靠政府是難以滿足社會公眾的多樣化需要的,社會公共事務的治理需要政治、市場和社會領域的各種主體相互間的相互合作,以提高政府決策的民主和科學程度,保證公共決策的質量。同時,政府、企業(yè)與民間組織之間制度化的協(xié)商與合作不僅能夠激發(fā)公民參與的積極性和主動性,而且還能夠通過民間組織來有效地整合社會力量,在公共危機的處理和公共事務的管理中增強公民——政府的互信,增加公民對公共政策的理解,從而維持較高的政府誠信度。

2.建設信用政府的思想基礎,牢固樹立執(zhí)政為民的思想

以人為本,執(zhí)政為民,真正做到情為民所系,權為民所用,利為民所謀。政府的一切工作都要以維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好人民群眾的根本利益為出發(fā)點和落腳點。領導干部要腳踏實地,有諾必踐,講究信用,靠自己求真務實的作風,在群眾面前樹起良好的誠信形象。要在政府部門和公務人員中樹立誠信觀念和責任觀念,加強公務人員職業(yè)道德建設,使其恪盡職守。

3.充分滿足人們的利益需求,打造透明政府

一方面,人們的利益需求創(chuàng)造了政府,政府的存在價值就在于滿足社會成員的需求。而政府滿足社會成員需要的措施、過程、方式等都應當為成員們所了解,做到公開透明。只有這樣,政府才能獲取民眾的認可和支持,為公共權力提供連續(xù)的合法性基礎。政府公信與公共權力、政治權威是平行共生的機制,它們互相促進,為政府的存在和運行提供合法性。另一方面,透明政府的打造,為構建新型治理結構提供聯(lián)結點。在充滿危機和風險的開放社會,新型治理結構的一個核心要素就是個人、組織和政府打破界限的合作。公民對政府的信任和政府對公民的信任,這種相互的信任使人們打破政治與經(jīng)濟、公域和私域的界限,進行跨領域、跨部門、跨地區(qū)的合作。政府承擔著配置社會資源的權威功能,市場則是分配社會資源的最有效的機制,各種民間志愿組織又充分展示出機動靈活的信息傳送功能,而貫穿政府、市場、民間組織的主線則是以政府誠信為核心的社會誠信系統(tǒng)。只有在權利與責任對應的基礎上,以政府公信為主導,連接社會各領域的新型治理結構才可能建立起來。

4.促進政府職能定位,根治越位、缺位和選擇性執(zhí)法

政府公信表現(xiàn)在政府忠實履行職責上,但履行職責首先涉及的就是政府職能的定位,在不越位、不缺位的情況下依法謀求公共利益的最大化。不能因為牽扯到政府或某些官員的利益而采取選擇性執(zhí)法。政府公信的最終判斷權掌握在公民手中,全體公民的切身需要和根本利益決定著政府職能在不同時期的變化,只有敏銳而正確地抓住人民對政府公信的判斷,政府的公信體系才能維持。陜西“虎照門”事件和湖南“虎照門”事件的命運之所以迥異,源于陜西省相關政府部門的選擇性執(zhí)法,對自己的職能故意界定不清,相互推諉。

5.加強公務員職業(yè)道德和責任的培養(yǎng)教育,從微觀層面增強政府公信力

在市場經(jīng)濟不斷發(fā)展的今天,加強政府官員的道德倫理教育思想政治教育、職業(yè)道德教育尤其是行政倫理教育,顯得尤為重要。大力加強政風建設,對公務員的行政監(jiān)督。要推行公共服務承諾制,建立政府信用評價機制,實施連續(xù)性的政府信用民意調(diào)查,將誠信記錄作為公務員考核、任免的依據(jù)。領導干部要腳踏實地,有諾必踐,講究信用,靠自己求真務實的作風,在群眾面前樹起良好的誠信形象。完善政績考核辦法,建立健全政府績效評估體系和經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系,堅決反對搞勞民傷財?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢児こ獭?。各級政府和領導干部應該改進會風、文風,用更多的精力和時間深入實際、深入基層、深入群眾,及時發(fā)現(xiàn)新情況,解決新問題。大力推進勤政廉政建設,加強反腐倡廉工作,旗幟鮮明地反對、懲治和預防腐敗,加大行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和行風建設力度,努力建設一支廉潔奉公、勤政為民、作風優(yōu)良的公務員隊伍。當政府官員受到道德、責任教育并內(nèi)化為其自身的價值從而自愿地密切聯(lián)系群眾,堅持從群眾中來到群眾中去的工作作風,從而全心全意地為公眾服務時,他們在工作中的誠信意識和責任意識就必定會增強。由此,公民對政府官員的信任感、政府的公信力就會自然得到提升。

參考文獻:

[1]http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-06/29/content_84 57215.htm.

[2]http://news.163.com/08/0325/17/47T8OLDD0001124J.html.

[3][4]徐珂.政府公信力淺說[J].前線,2007,(9):58-59.

[5]徐偉.論我國行政許可撤銷程序[J],貴州警官職業(yè)學院學報,2004,(6):56-60.

(責任編輯/王麗君)