孫欣鸞

摘要:目前,我國預(yù)算單位對部門預(yù)算管理重視不夠,致使問題頻發(fā)。對此,應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,科學(xué)化預(yù)算編制,嚴(yán)格化預(yù)算程序,實行預(yù)算的剛性控制,建立完善的動態(tài)監(jiān)控體系和有效完備的監(jiān)督機制;同時應(yīng)繼續(xù)不斷地深化部門預(yù)算改革,使其逐步走向健康的發(fā)展軌道。

關(guān)鍵詞:部門預(yù)算;預(yù)算管理;動態(tài)監(jiān)控體系

中圖分類號:F231.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-3890(2009)09-0060-04

預(yù)算是市場經(jīng)濟國家財政預(yù)算管理的基本形式,在西方發(fā)達(dá)國家和部分發(fā)展中國家的政府預(yù)算改革和市場經(jīng)濟建設(shè)進(jìn)程中,都起到了關(guān)鍵性的推動作用。部門預(yù)算是預(yù)算單位完成事業(yè)計劃和工作任務(wù)的財力保證,也是財務(wù)執(zhí)行核算監(jiān)督的基本依據(jù)。部門預(yù)算的實質(zhì)是整合和配置資源,體現(xiàn)著政府的執(zhí)政理財理念。我國部門預(yù)算工作雖然進(jìn)行了不斷的強化和規(guī)范,在經(jīng)濟發(fā)展中日益顯現(xiàn)其作用,但部門預(yù)算在管理中還存在諸多問題,諸如部門預(yù)算收入編制不實,部門預(yù)算執(zhí)行約束力差,等等。因此,強化部門預(yù)算管理,深化部門預(yù)算改革勢在必行。

一、部門預(yù)算管理中存在的問題

1. 部門收入預(yù)算編制不實。收入預(yù)算編制過大或不切實際,有的單位收入打埋伏,測算保守,留有余地。例如,某單位2000年根據(jù)外商投資企業(yè)征用土地類別、面積收費標(biāo)準(zhǔn)測算,本應(yīng)征收外商投資企業(yè)土地使用費650萬元,而在預(yù)算外收入計劃表中的行政事業(yè)性收費項目中只有285萬元,與測算的計劃數(shù)相差365萬元,不僅隱瞞收入,使大量資金漏征,而且在審計中還發(fā)現(xiàn)該單位有轉(zhuǎn)移財政資金、私設(shè)“小金庫”的問題。部門收入預(yù)算編制不實,勢必影響收入預(yù)算的執(zhí)行,導(dǎo)致無法完成年度財務(wù)計劃。

2. 預(yù)算約束軟化,超支現(xiàn)象嚴(yán)重。首先是預(yù)算編制粗糙,缺乏長期規(guī)劃。單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏前瞻性考慮,預(yù)算編制與部門工作計劃結(jié)合不夠緊密,導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確、不科學(xué),在預(yù)算執(zhí)行中隨意更改的現(xiàn)象比較普遍,有的單位預(yù)算編制的是其他業(yè)務(wù)經(jīng)費,預(yù)算支出時卻應(yīng)用于會議費、執(zhí)法經(jīng)費等,使預(yù)算成為擺設(shè)。其次是預(yù)算年初到位率較低。人大批準(zhǔn)預(yù)算草案時間比實際執(zhí)行時間遲三、四個月,草案批復(fù)之后,資金不能及時到位,因而預(yù)算執(zhí)行起來隨意性較大,擠占挪用、浪費財政資金的現(xiàn)象仍然存在。從部門預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果來看,預(yù)算實際支出數(shù)與部門預(yù)算數(shù)偏差較大,特別是日常公用經(jīng)費超預(yù)算支出嚴(yán)重。究其原因一是預(yù)算剛性弱化,財政動態(tài)監(jiān)管不到位,部門預(yù)算流于形式;二是地方財力不足,缺乏有效保障,難以維持單位正常運轉(zhuǎn)。

3. 專項項目經(jīng)費、專項公用經(jīng)費和正常公用經(jīng)費實際執(zhí)行中區(qū)分不清,控制不嚴(yán)。專項經(jīng)費預(yù)算彈性大,使用范圍比較廣。為了彌補單位正常公用經(jīng)費的不足,普遍存在擠占、挪用專項資金的現(xiàn)象,日常公用中如購買辦公用品、印刷資料、辦公耗材、電話費、差旅費本應(yīng)該從正常公用經(jīng)費中列支,由于正常公用經(jīng)費定額較低,加之有的單位缺乏節(jié)約意識,認(rèn)為財政的錢不花白不花,就變相從專項經(jīng)費列支。專項經(jīng)費被擠占、挪用,影響了財政資金的合理使用,降低了財政資金使用效率。有的單位公用經(jīng)費嚴(yán)重超支,其中公務(wù)用車的消耗、差旅費、招待費支出占到單位預(yù)算資金的近半數(shù)以上,車輛使用沒有嚴(yán)格的使用規(guī)定或有規(guī)定不執(zhí)行,公車私用現(xiàn)象嚴(yán)重,加大了車輛消耗;單位對職工出差沒有明文規(guī)定,造成干部職工出差隨意性較強,加大了差旅費支出額度;近幾年,從中央到地方三令五申要嚴(yán)禁公款吃喝招待,但收效甚微,有的單位招待費占到公用經(jīng)費的1/4強。

4. 預(yù)算管理與資產(chǎn)管理尚未有機整合。資產(chǎn)管理和預(yù)算管理兩張皮,銜接不緊密,存在諸如單位沒有設(shè)備卻編制設(shè)備維護費、沒有房產(chǎn)卻編制數(shù)額巨大的修繕費的現(xiàn)象,造成此類問題的原因歸根結(jié)底是國有資產(chǎn)家底不清、部門預(yù)算審查不嚴(yán)。

5. 缺乏強有力的監(jiān)督機制。全面監(jiān)督控制職能,可看作是會計的“紀(jì)檢”工作,是對經(jīng)濟活動全過程的合法性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督,是以國家的方針政策和財經(jīng)制度為準(zhǔn)繩,保證各項經(jīng)濟活動健康有序地進(jìn)行。在實際工作中,全面監(jiān)督控制職能有兩層含義:一是監(jiān)督單位經(jīng)濟活動的合法性,單位的財務(wù)活動是否符合《中華人民共和國會計法》、《預(yù)算法》以及其他的相關(guān)法律、法規(guī),是否在合法的前提下從事正常的經(jīng)濟活動。二是監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的合法性。在實際工作中,有的單位會計人員素質(zhì)有待提高,財務(wù)知識更新不及時,比如基建會計不熟悉概預(yù)算的內(nèi)容,甚至沒有看到概預(yù)算,就支付工程款,列支費用;事業(yè)費會計不了解事業(yè)費部門預(yù)算的編制,甚至不掌握部門預(yù)算的內(nèi)容,隨意列支會計事項,致使年底決算報告有的項目超支,有的項目結(jié)余,反映的財務(wù)信息和部門預(yù)算相差甚遠(yuǎn),沒有履行好全面監(jiān)督控制職能。

二、強化和完善部門預(yù)算管理的對策

1. 轉(zhuǎn)變觀念,制定科學(xué)的預(yù)算編制方法,嚴(yán)格預(yù)算編制程序。首先要正確認(rèn)識部門預(yù)算編制執(zhí)行的意義,改“被動編制”為“主動編制”。預(yù)算人員可以通過培訓(xùn),提高收入支出預(yù)測的準(zhǔn)確度,對可能影響預(yù)算的因素作出大膽分析與合理預(yù)測;要使個別追求自身利益的部門真正意識到,部門預(yù)算是大勢所趨,是不可阻擋的潮流,也是符合大部分人利益的正確政策法規(guī)。其次成立預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組,小組成員包括財務(wù)部門、人事部門、業(yè)務(wù)部門,由財務(wù)部門牽頭,組織有關(guān)人員對預(yù)算進(jìn)行前期論證,制定科學(xué)的預(yù)算編制方法,使預(yù)算的長期目標(biāo)與短期需要相結(jié)合,將合法、合規(guī)的收入全部納入預(yù)算,排除收入中的不確定因素,同時堅持積極穩(wěn)健的原則,切實將收入預(yù)算編實、編準(zhǔn);將支出預(yù)算,尤其是預(yù)算中提交的重大項目,要在事前對立項目的、項目規(guī)模、資金投入、預(yù)計產(chǎn)生效益等方面進(jìn)行分析論證,從而優(yōu)化財政資源配置,保證預(yù)算編制的客觀性和準(zhǔn)確性。

2. 實行預(yù)算的剛性控制,實現(xiàn)預(yù)算和內(nèi)部控制相結(jié)合。首先推行計劃管理,強化預(yù)算執(zhí)行。為了確保預(yù)算的剛性控制和嚴(yán)格執(zhí)行,部門在實施內(nèi)控制度中,對預(yù)算管理業(yè)務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵控制點進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范,實行定項預(yù)算、定向執(zhí)行,各部門不能超預(yù)算安排資金。其次,明確審批權(quán)限,嚴(yán)格預(yù)算調(diào)整。預(yù)算文本下達(dá)后,一般不予調(diào)整,但由于一些突發(fā)事件和無法預(yù)料的支出,必須按規(guī)定逐級審批辦理。再次,完善預(yù)算分析與考核,逐步建立符合公共財政要求的科學(xué)、規(guī)范的公共支出績效考評制度體系。

3. 建立完善的動態(tài)監(jiān)控體系。橫縱結(jié)合,加強預(yù)算全過程監(jiān)控,實現(xiàn)預(yù)算管理上橫向到邊,縱向到底。在財政部門內(nèi)部形成預(yù)算單位的集中財務(wù)數(shù)據(jù),做到財務(wù)數(shù)據(jù)實時上報、動態(tài)監(jiān)控,實現(xiàn)國庫集中支付與預(yù)算單位會計核算工作自動銜接,年度決算報表自動生成,有效解決預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算之間管理脫節(jié)、信息不對稱、財務(wù)人員工作量較大的問題。搭建財政統(tǒng)一預(yù)算管理平臺,實現(xiàn)對投資評審、部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和績效考評在內(nèi)的完整的預(yù)算體系的全過程管理,適時、動態(tài)掌握資金的分配與流向,集中財力辦大事、支出資金講效益的目的。

4. 完善預(yù)算管理的監(jiān)督機制。第一,充分發(fā)揮會計人員的監(jiān)督職能。部門預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果及會計信息的客觀、真實、可靠性的關(guān)鍵一環(huán)在于會計工作人員監(jiān)督職能的執(zhí)行力度。首先,財務(wù)審計人員要熟練掌握部門預(yù)算的編制程序及預(yù)算編制的有關(guān)政策。其次,有較高的科學(xué)文化知識和業(yè)務(wù)技能。再次,在財務(wù)領(lǐng)域超前考慮,注重財務(wù)工作的事前計劃和控制,工作重心前移,強化會計工作的事前監(jiān)督,確保部門預(yù)算的落實。第二,從注重事后監(jiān)督向經(jīng)濟活動全過程全方位監(jiān)督轉(zhuǎn)變。要拓寬會計監(jiān)督思路,堅持內(nèi)部監(jiān)督、同級監(jiān)督和下查一級相結(jié)合,事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合,尤其要重點抓好事前監(jiān)督,只有關(guān)口前移,才能未雨綢繆,才能不斷規(guī)范資金管理,及時查堵漏洞。不但要檢查業(yè)務(wù)核算的合規(guī)性、合法性,還要檢查部門預(yù)算的執(zhí)行落實情況,既要查處理業(yè)務(wù)的過程,又要查業(yè)務(wù)時點的結(jié)果,建立一整套事前審查、事中控制、事后監(jiān)督的檢查監(jiān)督體系,真正做到關(guān)口前移。要加大執(zhí)法檢查的力度,增強針對性和有效性,發(fā)揮內(nèi)部審計、稽核部門在會計內(nèi)控中的監(jiān)督作用,強化其獨立性和權(quán)威性,要從合規(guī)性監(jiān)督向風(fēng)險性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。第三,從注重收入監(jiān)督向收入監(jiān)督和支出監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。構(gòu)建財政長效監(jiān)督機制,確保財政資金安全有效。圍繞財政工作總體要求,認(rèn)真構(gòu)建財政長效機制。建立以支出監(jiān)督為主的財政監(jiān)督模式,從重收入監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)槭罩Р⒅?以支出為主的監(jiān)督機制,加強財政預(yù)算內(nèi)外收支的監(jiān)督管理。前移財政監(jiān)督關(guān)口,真正做到事前審查審核,事中跟蹤監(jiān)控和事后監(jiān)督檢查相結(jié)合,把財政資金納入監(jiān)督檢查全過程。搞好財政支出監(jiān)督,抓好日常內(nèi)部監(jiān)督的制度化建設(shè),健全支出監(jiān)督體系。第四,強化內(nèi)部控制制度的作用。當(dāng)前預(yù)算會計核算監(jiān)督管理存在兩個突出問題。一是監(jiān)督管理的對象過于狹窄,監(jiān)督管理工作基本上停留在對紙制傳票、報表、賬簿的事后監(jiān)督,這種依靠手工完成事后監(jiān)督的管理模式已越來越不適應(yīng)財務(wù)核算電算化和會計業(yè)務(wù)快速發(fā)展的需要,更不能有效防范和化解資金風(fēng)險。二是會計監(jiān)督管理職能弱化,財務(wù)部門在實際的監(jiān)督管理中只能行使監(jiān)督和建議權(quán),而沒有相應(yīng)的參與預(yù)測和決策權(quán)力,這種滯后的局面將不利于會計對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督作用的發(fā)揮。強化部門預(yù)算執(zhí)行管理,應(yīng)強化內(nèi)控并構(gòu)建起有效控制財政資金風(fēng)險的自控、互控和監(jiān)控三道防線:一是自控防線。在科學(xué)設(shè)置崗位和合理分工的基礎(chǔ)上,建立健全對賬制度和復(fù)核制度,真正做到及時查詢,及時對賬,相互簽章。二是互控防線。建立“前臺核算”與“后臺檢查”相分離的機制,明確責(zé)任,相互合作,相互制約,對關(guān)鍵性崗位要實行監(jiān)督、制約機制,堅持印、押、證三分管原則,嚴(yán)禁財務(wù)處理的“一手清”。三是監(jiān)控防線。建立事前、事中、事后全方位監(jiān)控管理機制,加大事后監(jiān)督管理力度,實現(xiàn)事后監(jiān)督的電算化操作,提高事后監(jiān)督的效率。第五,加大對財政資金的審計力度。實現(xiàn)傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計轉(zhuǎn)變,縮小政府審計覆蓋面,把主要精力從量大而廣的各單位財務(wù)收支審計集中到公共資金審計上來。這樣,才能更好地加強對社會公共資金的監(jiān)督,才能更好地為政府的宏觀管理服務(wù)。按照由收支審計并重向支出審計為主轉(zhuǎn)變的要求,審計中重點關(guān)注預(yù)算的編制和執(zhí)行。首先,應(yīng)注重部門預(yù)算編制的科學(xué)性、合法性審計。即審計預(yù)算編制是否細(xì)化,支出項目是否有據(jù)可依,是否有虛列名目套取財政資金問題,預(yù)算編制是否具有可行性、科學(xué)性,合法性。其次,對預(yù)算支出過程的審計,主要是對支出預(yù)算的必要性進(jìn)行檢查,項目是否需要這些預(yù)算資金,是否超范圍支出預(yù)算資金,支出內(nèi)容是否合理、合法。最后,對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的檢查。先檢查部門預(yù)算所要達(dá)到的目標(biāo),比如修繕費的使用,是不是已經(jīng)對預(yù)算中的房屋建筑等進(jìn)行了維修,再通過對部門預(yù)算整個過程進(jìn)行全程檢查,年終時再以預(yù)期的目標(biāo)來檢查其是否實現(xiàn),評價是否達(dá)到預(yù)期的效果。

三、進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革的思路

規(guī)范預(yù)算編制管理,整合財政資源是部門預(yù)算管理的核心。部門預(yù)算改革是公共財政支出管理改革的重要組成部分,部門預(yù)算改革應(yīng)從以下幾方面著手:

1. 改革預(yù)算編制方式和方法,實行“一個部門一本預(yù)算”。改革預(yù)算編制方法,按照基本支出和項目支出編制。逐步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系,在基本支出方面,積極擴大基本支出定員定額試點范圍,根據(jù)國家工資政策調(diào)整、規(guī)范行政事業(yè)單位津補貼及物價變化等情況,對現(xiàn)有定員定額標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行調(diào)整與完善;開展實物費用定額試點,積極探索定員定額與資產(chǎn)定額結(jié)合的途徑。在項目支出方面,繼續(xù)加強項目預(yù)算編制,推動項目庫滾動管理,積極建立和完善項目支出標(biāo)準(zhǔn)體系,在深化預(yù)算編制改革的同時,加強資產(chǎn)管理制度建設(shè),切實推進(jìn)國有資產(chǎn)“收支兩條線”管理,加快資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)建設(shè),加強部門預(yù)算管理與資產(chǎn)管理的結(jié)合。

2. 實行綜合預(yù)算,將一個部門所有收入、支出統(tǒng)一到一本預(yù)算中反映。不論是財政撥款、罰沒收入、預(yù)算外收入都要逐步過渡到統(tǒng)一管理,統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外資金,促進(jìn)預(yù)算資金的合理有效使用;對部門的基本支出、項目支出、基建支出都要統(tǒng)一管理,強化功能預(yù)算,完善定額定員標(biāo)準(zhǔn)體系,深化基本支出預(yù)算改革,推進(jìn)項目支出預(yù)算滾動管理,建立“事前評審、事中監(jiān)控、事后評價”的全過程預(yù)算管理體系,維護預(yù)算的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。

3. 規(guī)范預(yù)算編制程序,實現(xiàn)預(yù)算與部門職能相結(jié)合。借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗,延長預(yù)算編制時間。目前我國的預(yù)算編制時間雖較之過去有所提前,但還是太遲,特別是全部預(yù)算編制要在全國人大批準(zhǔn)后數(shù)月才能完成,這極大損害了預(yù)算審批的權(quán)威性和預(yù)算批復(fù)、財力下?lián)艿募皶r性,因此建議實行標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算,將預(yù)算編制時間從傳統(tǒng)的3至4個月,延長至12個月,由倉促編制預(yù)算轉(zhuǎn)為充分編制預(yù)算,從而保證預(yù)算編制時間充裕,提高預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。規(guī)范預(yù)算編制過程,理順有關(guān)各方面的關(guān)系,加強部門職能的有機結(jié)合,增強預(yù)算編制的透明度和法治性。

4. 逐步建立績效評價體系。美國在1990年頒布《公共預(yù)算強制法》,1993年發(fā)布《政府績效成果法》和《政府績效評鑒制度》,為公共預(yù)算改革提供了法律保障,有力地推動了美國的預(yù)算改革?？梢?加強預(yù)算管理,提高預(yù)算執(zhí)行管理效率是各國追求的目標(biāo)。因此我國應(yīng)盡快建立財政支出績效評價,設(shè)計間接指標(biāo)——投入指標(biāo)、過程指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效果指標(biāo)體系和最終指標(biāo)——經(jīng)濟性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)體系,確定績效評價標(biāo)準(zhǔn),合成指標(biāo)計分方法,更好地評價財政資金的使用效益,從而提高政府的工作業(yè)績,減少資金浪費。對公共支出績效的評價是財政實踐的需要,是財政理論發(fā)展的需要,是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和財政職能的需要。

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責(zé)任編輯:張增強

責(zé)任校對:周海鷗