劉卓芳

[摘要]在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的服務(wù)功能只能內(nèi)生于有限權(quán)力的公共政府。按照建立服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，需要進(jìn)行從制度創(chuàng)新到政府管理流程再造的改革，前提則是先轉(zhuǎn)變理念，確認(rèn)政府的服務(wù)性。明確服務(wù)型政府角色的價(jià)值和意義，引入新公共服務(wù)理念，改革行政管理體制，是體現(xiàn)服務(wù)型政府性質(zhì)的必要措施。

[關(guān)鍵詞]服務(wù)型政府制度創(chuàng)新公共服務(wù)

歷史唯物主義認(rèn)為，物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的決定性力量，制約著社會(huì)政治上層建筑；但是社會(huì)政治上層建筑同樣對(duì)社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)活動(dòng)起到這樣或那樣的作用，有時(shí)是決定性的作用。如果政府角色缺乏科學(xué)定位，政府機(jī)構(gòu)就無法有效運(yùn)作，政府功能也無法有效達(dá)成，社會(huì)的健康發(fā)展就無法實(shí)現(xiàn)，政府合理的定位可以加快社會(huì)的建設(shè)。在政府的政務(wù)實(shí)施理念上，歷來就有統(tǒng)治與服務(wù)的區(qū)別。歷史事實(shí)反復(fù)證明，政府強(qiáng)力統(tǒng)治的結(jié)果，最終是倒臺(tái)。在現(xiàn)代社會(huì)條件下，只有政府明確其服務(wù)功能，確認(rèn)其服務(wù)角色，承擔(dān)其服務(wù)使命，才能獲得民眾擁護(hù)，鞏固合法地位，實(shí)現(xiàn)合法性的延續(xù)。

政府服務(wù)理念的理論來源

執(zhí)政服務(wù)理念古已有之。孟子認(rèn)為，“桀紂之失天下也，失其民也；失其民者，失其心也。得天下有道：得其民，斯得天下矣；得其民有道：得其心，斯得民矣；得其心有道：所欲與之聚之，所惡勿施爾也?！鄙瞎湃亩U讓制度及其服務(wù)意識(shí)，就具有當(dāng)時(shí)社會(huì)的核心價(jià)值體系的性質(zhì)。古俗語(yǔ)中也有“水能載舟，亦能覆舟”的論斷，都是源于對(duì)政府角色的判斷。西方的合法性理論更強(qiáng)調(diào)：“衡量一種政治秩序合法性的標(biāo)準(zhǔn)就是政治秩序與其所處時(shí)代價(jià)值規(guī)范的相容程度?！睆倪@些觀點(diǎn)可以看出，政府的服務(wù)角色意識(shí)古已有之。中國(guó)共產(chǎn)黨在建黨初期，就把全心全意為人民服務(wù)確立為黨的根本宗旨。1944年，毛澤東在追悼張思德時(shí)作了《為人民服務(wù)》的演說，指出：我們這個(gè)隊(duì)伍完全是為著解放人民的，是徹底地為人民的利益工作的?！?yàn)槲覀兪菫槿嗣穹?wù)的，所以，我們?nèi)绻腥秉c(diǎn)，就不怕別人批評(píng)指出。1945年的七大上，毛澤東進(jìn)一步指出：我們共產(chǎn)黨人區(qū)別于其他任何政黨的又一個(gè)顯著的標(biāo)志，就是和最廣大的人民群眾取得最密切的聯(lián)系。全心全意地為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)；向人民負(fù)責(zé)和向黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的一致性；這些就是我們的出發(fā)點(diǎn)。這是我黨執(zhí)政服務(wù)理念的最早的系統(tǒng)表述。今天，我們賦予服務(wù)以新的內(nèi)涵，提出要與時(shí)俱進(jìn)、更新理念，真正從意識(shí)上自覺為人民服務(wù)，滿足人民的需要，由“為民做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡鲋鳌?，就可以從根本上確證自己的本色，獲得人民的認(rèn)同。

合法執(zhí)政成為執(zhí)政服務(wù)理論的又一源頭。借助合法性辨析，也可以追溯政府服務(wù)理論的源頭。所謂合法性，“就是人們對(duì)享有權(quán)威的人的地位的承認(rèn)和對(duì)其命令的服從”。是韋伯的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，人們服從某種政治統(tǒng)治的動(dòng)機(jī)可能是多方面的，比如可能出自習(xí)俗、畏懼懲罰的情緒、物質(zhì)利害關(guān)系的考慮等。“除了這些因素之外，一般還要加上一個(gè)因素：對(duì)合法性的信仰?！表f伯強(qiáng)調(diào)，沒有這種基于合法性信仰的服從、單憑其他動(dòng)機(jī)“不可能構(gòu)成一個(gè)統(tǒng)治的可靠的基礎(chǔ)”，“毋寧說，任何統(tǒng)治都企圖喚起并維持對(duì)它的‘合法性信仰?！边@就是說，基于合法性信念的服從動(dòng)機(jī)是和其他動(dòng)機(jī)(利益、習(xí)俗等)并列的一種單獨(dú)的變項(xiàng)，是和利益考慮無關(guān)的，這種服從“是一種樂于給予的服從”?！胺恼叩男袨榛旧鲜沁@樣地進(jìn)行的，即仿佛為了執(zhí)行命令，把命令的內(nèi)容變?yōu)樗呐e止的準(zhǔn)則?！彼裕戏ㄐ允菢?gòu)成一個(gè)統(tǒng)治的可靠的基礎(chǔ)，因而在各種服從動(dòng)機(jī)中更加重要，具有最終保障的作用。所以，合法性“歸根到底是個(gè)信念問題，這種信念關(guān)系到權(quán)威在其中得以運(yùn)用的制度體系的正義性，關(guān)系到運(yùn)用者在這個(gè)制度體系中充任權(quán)威角色的正義性，關(guān)系到命令本身或命令的頒布方式的正義性”。這樣看來，要保持執(zhí)政權(quán)的延續(xù)，最根本的就是要保證其合法性的強(qiáng)化，而要強(qiáng)化其合法性，則需要把執(zhí)政行為變成民眾樂于執(zhí)行的準(zhǔn)則。這就歸結(jié)到了政府行為的問題。

確立服務(wù)角色的價(jià)值和意義

保持政府合法性的需要。政府是實(shí)施統(tǒng)治行為還是服務(wù)行為，成了其地位合法性的分野。盧梭認(rèn)為，“即使是最強(qiáng)者也決不會(huì)強(qiáng)得足以永遠(yuǎn)做主人，除非他把自己的強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)力，把服從轉(zhuǎn)化為義務(wù)。”“強(qiáng)力并不構(gòu)成權(quán)力，而人們只是對(duì)合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)?！币簿褪钦f，政治統(tǒng)治者要長(zhǎng)久地維護(hù)自己的統(tǒng)治地位，需要把強(qiáng)力轉(zhuǎn)化為權(quán)力，把被統(tǒng)治者的服從變成義務(wù)。盧梭認(rèn)為，人民擁有的公意是政府合法性的唯一基礎(chǔ)，是當(dāng)權(quán)者應(yīng)該忠于的最終價(jià)值。今天看來，政府仍然是人們之間相互締結(jié)契約的產(chǎn)物，政府是為了實(shí)現(xiàn)公意、公共幸福、公共利益而存在的?！凹热蝗魏稳藢?duì)于自己的同類都沒有任何天然的權(quán)威，既然強(qiáng)力并不能產(chǎn)生任何權(quán)力，于是便只剩下約定才可以成為人間一切合法權(quán)威的基礎(chǔ)?！庇捎趪?guó)家是契約的產(chǎn)物，那么國(guó)家的權(quán)力只能來源于人民的授予和認(rèn)同，這才是政府及其權(quán)力存在的唯一合法依據(jù)。政府合法性就是政府基于民眾認(rèn)可的原則的基礎(chǔ)上實(shí)施統(tǒng)治的正統(tǒng)性或正當(dāng)性。當(dāng)大多數(shù)民眾認(rèn)為政府實(shí)施的統(tǒng)治是正當(dāng)?shù)臅r(shí)候，那么政府也就具有了合法性，民眾將對(duì)政府的統(tǒng)治更多地體現(xiàn)出理解和服從，由于不存在嚴(yán)重的抵觸，政府的根本統(tǒng)治將是穩(wěn)固的；相反，如果大多數(shù)民眾認(rèn)為政府實(shí)施的統(tǒng)治是不正當(dāng)?shù)?，那么政府就不具有合法性了，民眾便?huì)伺機(jī)發(fā)泄不滿，政府的統(tǒng)治就會(huì)變得極不穩(wěn)定。政府行為一旦違背人民的授權(quán)和公意，就將面臨失去合法統(tǒng)治的危險(xiǎn)。而要保持人民的權(quán)力授予和認(rèn)同，唯一的辦法是改變管理模式，從統(tǒng)治轉(zhuǎn)為服務(wù)，真正把人民當(dāng)主人，政府成為“貨真價(jià)實(shí)”的公仆，政府才具有合法性，才能鞏固自己的地位。

取得民意支持的基本條件?，F(xiàn)代政黨政治的核心是政黨執(zhí)掌國(guó)家權(quán)力，政府運(yùn)作體現(xiàn)為執(zhí)政黨的組閣，其執(zhí)政基礎(chǔ)來源于社會(huì)民意的選擇與支持。在這里，民意的本質(zhì)是一種社會(huì)公眾的價(jià)值體系，該體系由三個(gè)主要部分組成，即理性的認(rèn)知、非理性的體驗(yàn)、心理預(yù)期。相應(yīng)地，在民意體系中，既有社會(huì)公眾的理性判斷的確定性，也有感性選擇的不確定性。既有對(duì)現(xiàn)有狀況的體驗(yàn)。也有對(duì)未來趨勢(shì)的預(yù)期。如果說，傳統(tǒng)政治理論認(rèn)為，民意的選擇是理性的選擇。那么這是合理的，但這并不是民意的全部。事實(shí)上，現(xiàn)代實(shí)證研究表明，民意的主要部分是非理性的，是感性的，是對(duì)未來的心理預(yù)期。這就意味著，在現(xiàn)代語(yǔ)境下，公眾對(duì)政府的認(rèn)同主要來源于他們的主觀感受與潛在的心理預(yù)期。所以，這就意味著，政府要想獲得公眾的支持，形成公眾對(duì)政府的心理認(rèn)可，必須時(shí)刻跟上他們的預(yù)期，弄清公眾在價(jià)值上有什么需求，他們的感受如何。公眾心理感受與預(yù)期來源于社會(huì)的教育體系，但更主要的是來源于感性和非理性的認(rèn)知體驗(yàn)，因此政府要獲得民意支持，關(guān)鍵不在于花費(fèi)多少氣力進(jìn)行大規(guī)模的意識(shí)形態(tài)說教，而在于能否判斷出公眾的心理，進(jìn)而在此

基礎(chǔ)上提供滿足和提升其需求。如果一個(gè)政府沒有及時(shí)跟上社會(huì)公眾對(duì)一種新的體制的價(jià)值預(yù)期，那么，政府的合法性也將面臨危機(jī)甚至喪失。

政府的公共服務(wù)是社會(huì)發(fā)展的必然。建立服務(wù)型政府是全球行政改革的大趨勢(shì)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生活質(zhì)量提高的必然要求和趨勢(shì)，也是人民政府的本質(zhì)要求，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑。高壓統(tǒng)治及其相關(guān)的措施，只能催生背叛民意、喪失支持的結(jié)果。而服務(wù)則是保持政府合法延續(xù)的根本辦法。從歷史的角度看，政府(國(guó)家)是在人類社會(huì)自身的階級(jí)矛盾不可調(diào)和的狀況下的一種次優(yōu)選擇，其目的是為了使社會(huì)不至于在階級(jí)沖突中毀滅。所以，以國(guó)家形態(tài)展現(xiàn)出來的最早的政府，其存在的正當(dāng)性來源于國(guó)家暴力對(duì)社會(huì)的保護(hù)。在現(xiàn)代公民社會(huì)語(yǔ)境下，人們對(duì)政府正當(dāng)性的一個(gè)深入判斷是：基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)崛起的背景，現(xiàn)代社會(huì)分化為三種領(lǐng)域：私人領(lǐng)域、公共領(lǐng)域、國(guó)家領(lǐng)域。其中，國(guó)家領(lǐng)域的存在源于整個(gè)社會(huì)公眾對(duì)它的契約性認(rèn)同，即國(guó)家是全民共同簽訂的合同，該合同以公民納稅為保障，以國(guó)家提供公共服務(wù)為回報(bào)。在私域、公域、國(guó)家三者鼎立的局面下，政府的公共服務(wù)職能凸顯，成為社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。因此，通過提供公共服務(wù)獲得正當(dāng)性支持，就成了政府獲得合法性的優(yōu)先選擇。所以，要保證執(zhí)政地位，必須在暴力獲得政權(quán)的基礎(chǔ)上，改善社會(huì)管理效果，提高公共服務(wù)水平。

確立服務(wù)型政府角色的基本措施

什么是服務(wù)型政府?國(guó)家行政學(xué)院的劉熙瑞教授認(rèn)為服務(wù)型政府是指一種“在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。服務(wù)型政府的本質(zhì)在于，政府公共管理的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作要以人民群眾的根本利益為核心。

如何建立服務(wù)型政府呢?從服務(wù)型政府的內(nèi)涵來看，構(gòu)建其基本條件，逐項(xiàng)落實(shí)相關(guān)的措施，則真正的服務(wù)型政府是很容易建立起來的。一般來說，服務(wù)型政府的內(nèi)涵在于：一是角色的轉(zhuǎn)變，即把角色重點(diǎn)轉(zhuǎn)變到服務(wù)上來；二是職能轉(zhuǎn)變，就是把社會(huì)管理、公共服務(wù)作為政府的首要職能；三是管理方式與態(tài)度的轉(zhuǎn)變，即服務(wù)意識(shí)強(qiáng)、服務(wù)態(tài)度好、服務(wù)效率高。落實(shí)好這三條，服務(wù)型政府就可以真正建立起來。

引入新公共服務(wù)理念。新公共服務(wù)理論是美國(guó)著名公共行政學(xué)者登哈特夫婦基于對(duì)“新公共管理”理論的反思，特別是針對(duì)“企業(yè)家政府”理論缺陷的批判，而提出并倡導(dǎo)“服務(wù)而非掌舵”的一種全新的公共行政理論?！靶鹿卜?wù)是公共行政在將公共服務(wù)、民主治理和公民參與置于中心地位的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一系列思想和理論?！钡枪卣J(rèn)為新公共服務(wù)應(yīng)大力倡導(dǎo)以下七條理念：第一，政府的職能是“服務(wù)”，而不是“掌舵”。政府最重要的角色是幫助公民清晰地理解和滿足他們共同的利益，而不是試圖控制和為社會(huì)發(fā)展的新方向掌舵。第二，公共利益是目標(biāo)不是副產(chǎn)品。提供公共利益和公共服務(wù)是政府的主要目的和任務(wù)，但不是由政府自己參與生產(chǎn)或壟斷公共服務(wù)的提供。第三，在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動(dòng)上要具有民主性。通過集體的努力和周密的思考，政府制定出滿足公民需要的政策和項(xiàng)目。第四，為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)。公共利益是產(chǎn)生于一種共同價(jià)值觀的對(duì)話，政府與公民之間的關(guān)系不同于企業(yè)與顧客的關(guān)系。第五，并非簡(jiǎn)單的責(zé)任與義務(wù)。公務(wù)員不僅要關(guān)注市場(chǎng)，而且要關(guān)注憲法和法律條文、社會(huì)價(jià)值、政治規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。第六，重視人而不只是重視生產(chǎn)率。第七，超越“企業(yè)家”身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)公民權(quán)的重要地位和中心地位，并且把公眾視為負(fù)責(zé)任的公共行政的基礎(chǔ)?？梢哉f，新公共服務(wù)是從公民權(quán)立場(chǎng)建構(gòu)的，以公共利益作為公共行政核心價(jià)值的公共管理理論，在我們建設(shè)服務(wù)型政府的研究中具有重大意義。

新公共服務(wù)理念的引入，有望改變傳統(tǒng)的官僚統(tǒng)治模式，將公眾作為政府官員的服務(wù)對(duì)象，對(duì)公眾負(fù)責(zé)而不是對(duì)上司負(fù)責(zé)，政府的服務(wù)質(zhì)量、公眾的滿意度成為政府工作評(píng)估的關(guān)鍵要素。“公共利益是至高無上的，而且公共利益就是相互利益或重疊利益進(jìn)行對(duì)話的結(jié)果?！崩砟钕刃?，這是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)換的前提。

改革行政管理體制。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)留下的擁有無限權(quán)力和缺乏權(quán)力制約的行政管理體制，造成了公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力私有化的傾向，這是我國(guó)現(xiàn)行行政管理體制的最大缺陷所在。公共權(quán)力私有的結(jié)果是權(quán)力成為誘致腐敗的原因。公共權(quán)力私有的傾向不僅僅存在于人事管理部門，而是普遍存在于行政管理系統(tǒng)的人、事、財(cái)、物的所有部門。如果不從整體的管理制度上進(jìn)行改革，單純的吏治改革也無法解決因公共權(quán)力私有而產(chǎn)生的一系列問題。行政管理制度的缺陷形成了權(quán)力尋租條件，使充斥“暗箱操作”的非正式制度成為左右行政管理運(yùn)行的潛在制度障礙。正式制度與非正式制度并存的“雙軌制”，加大了行政管理體制的運(yùn)行成本，扭曲了干部管理行為。制度缺陷形成的不良政府文化環(huán)境成為嚴(yán)重阻礙執(zhí)政為民、公正廉潔新文化生成的主要原因，并提高了誘致權(quán)力犯罪的概率，形成了干事越多風(fēng)險(xiǎn)越大，越平庸越易生存的惡性循環(huán)。這種惡性循環(huán)嚴(yán)重抑制了干部創(chuàng)新的積極性，使干部隊(duì)伍中大量精英人才，將很多精力消耗在非正式制度的應(yīng)對(duì)上。制度疲勞導(dǎo)致干部隊(duì)伍精神狀態(tài)不佳，成為行政管理效率低下的微觀原因和文化原因。所以，行政管理體制改革成為服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)換的又一重要條件。目前，最為迫切的是盡快改革行政管理體制。在政府體制內(nèi)，建立一個(gè)多元的、相互依賴也相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，把人、事、財(cái)、物的管理權(quán)限適度分開，增加管理透明度，減少管理層級(jí)，按法規(guī)調(diào)配資源。這樣就可以有效遏止傳統(tǒng)體制中的權(quán)力私有化傾向，逐步回歸人民政權(quán)的服務(wù)本質(zhì)。

作為歷史發(fā)展的必然，服務(wù)型政府的角色確立和體制構(gòu)建，勢(shì)在必行。服務(wù)型政府的角色確立，是理念層面上的命題，因此，還需要通過科學(xué)的操作模式和具體行動(dòng)體現(xiàn)出來。政府只有提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價(jià)值與合法性。沒有服務(wù)就沒有現(xiàn)代政府。我們應(yīng)該及時(shí)調(diào)整心態(tài)、更新觀念，進(jìn)而通過具體的行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，滿足人民的愿望。(作者單位：河南廣播電視大學(xué))

注釋

①《孟子·離婁上》，參見楊伯峻：《孟子譯注》，北京：中華書局，1980年。

②[德]哈貝馬斯：《合法化危機(jī)》，劉北成、曹衛(wèi)東譯，上海：上海人民出版社，2000年，第184頁(yè)。

③于海：《西方社會(huì)思想史》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，1993年，第333頁(yè)。

④馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(上卷)，北京：商務(wù)印書館，1997年，第238。240頁(yè)。

⑤弗蘭克·帕金：《馬克斯·韋伯》，劉東、謝維和譯，成都：四川人民出版社，1987年，第107、110頁(yè)。

⑥[德]哈貝馬斯：《交往與社會(huì)進(jìn)化》，重慶：重慶出版社，1989年，第240頁(yè)。

⑦《新社會(huì)學(xué)辭典》，上海：上海譯文出版社，1987年，第22、23頁(yè)。

⑧[法]盧梭：《社會(huì)契約論》，何兆武譯，北京：商務(wù)印書館，1996年，第14頁(yè)。

⑨⑩羅伯特-登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)，而不是掌舵》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第22、85頁(yè)。