侯寶成

摘 要:我國的預算外資金是指國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能,依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算內(nèi)管理的各種財政性資金。近年來,伴隨著預算外資金的迅速增長,預算外資金與我國的財政體制改革的矛盾日益明顯,預算外資金管理體制中存在的問題也日益突出,為逐步過渡到比較完善的財政預算體制,加強預算外資金管理,建立適合我國國情的預算外資金管理體制顯得尤為重要。

關鍵詞:行政事業(yè)單位;預算外資金;資金管理

中圖分類號:D922.21文獻標識碼:A文章編號:1672-3198(2009)18-0180-02

1 預算外資金的作用

預算外資金從根源上講它是統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制下變通做法的畸形產(chǎn)物。其設置的目的主要是為了在高度集中的體制下給地方部門和企事業(yè)單位一定的財務自主權,以調(diào)動其理財?shù)姆e極性。近年來,伴隨著預算外資金的迅速增長,預算外資金這一游離于我國預算之外的資金,與我國的財政體制改革存在著諸多矛盾,有悖于建立完善的公共財政體制。

1.1 預算外資金的積極作用

1.1.1 調(diào)動事業(yè)單位增收節(jié)支的積極性

預算外資金的性質(zhì)和特點,決定了這部分財政資金是由各事業(yè)單位自收自支,以收抵支的。它與國家預算那種“一經(jīng)核定、不得隨意變更”的特點不同,地方、部門、單位有較大的機動性,可以激動靈活地滿足各種需要,并且這部分資金集中的多少和分配使用的效益如何,直接同本單位的切身利益相聯(lián)系,因此有利于調(diào)動他們增收節(jié)支的積極性和提高資金使用效果的責任心,也保證了事業(yè)單位必要的財權和財力。

1.1.2 各種事業(yè)發(fā)展的重要資金來源

一些零散的專項事業(yè)放在預算外由各地方、各部門和各單位自行管理,各項收入有指定用途,實行?？顚Ｓ?這樣一來可以保證各種專項事業(yè)的發(fā)展有可靠的資金保證,從實踐上看,這部分資金對搞活地方經(jīng)濟,促進生產(chǎn)發(fā)展,改善生產(chǎn)環(huán)境等等,起著積極的作用。

1.1.3 彌補預算內(nèi)資金不足

多年來,由于我國社會主義革命和建設的任務很重,各種支出需要項目繁多,規(guī)模浩大,使得國家預算負擔很重,資金的需要與可能之間的矛盾很大。設置預算外資金,把一些零散的、專項的事業(yè)收支放在預算外,由地方、部門、單位去管理,使他們有一部分可支配的財力,能夠因地、因事制宜靈活解決一些國家預算照顧不到而又必不可少、急需發(fā)展的事業(yè)。同時,也有利于減輕國家預算的收支矛盾,使國家預算資金能夠集中用于建設和事業(yè)的發(fā)展,解決全局性的需要。因此,預算外資金彌補了國家預算資金的不足,已成為國家預算的重要輔助力量。

1.2 預算外資金的消極作用

1.2.1 預算外資金的分散性與國家預算的完整性相悖

國家預算的完整性是政府理財?shù)囊粭l基本原則。它要求在編制政府預算時,預算指標的設計和預算口徑的選擇必須體現(xiàn)完整性,將政府集中的分配活動和資金運行全面納入預算管理的范圍,避免政府集中財政性資金在預算外循環(huán),擾亂正常的預算秩序。健全的市場首先要有健全的政府,一個有效的政府的首要經(jīng)濟手段是其預算。強大的政府能夠確保宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定,并為市場可能提供不了的一系列基本服務提供資金。將預算外資金納入預算統(tǒng)一管理已經(jīng)是很迫切的現(xiàn)實需要。

1.2.2 預算外資金的膨脹與集中財力能力相悖

充分發(fā)揮市場機制的作用和加強宏觀調(diào)控能力,都是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的基本要求。為了加強和改善宏觀調(diào)控,政府要有必要的集中財力和相應的手段。企業(yè)利益相關的預算外資金不斷膨脹,財經(jīng)法紀松弛,財源流失嚴重,致使財政收入特別是中央財政收入減少,這要在推進改革和配套改革中解決。中央財政捉襟見肘,是造成國家財政宏觀調(diào)控功力不足的重要原因。

2 當前行政事業(yè)單位預算外資金管理體制存在的問題

2.1 預算外收入征管缺乏有效措施

目前預算外收入基本上是部門報多少,財政就批復多少。這是因為預算外收入由單位收取,然后上繳財政專戶,上繳多少只能靠單位的自覺性,財政缺乏有效的收入監(jiān)管辦法。雖然已經(jīng)出臺的有關預算外資金管理制度對加強預算外資金管理提出了嚴格的要求,但瞞報、少報預算外收入,截留、挪用、坐收坐支預算外資金的現(xiàn)象仍然存在。由于缺乏有效的管理手段,財政部門很難準確核定部門單位預算外收入。

2.2 預算外資金使用缺乏監(jiān)管

由于對預算外資金缺乏有效的管理和引導,形成預算外資金掌管的分散性和自收自支的特點,在這樣的條件下,預算外資金的亂收必然形成預算外資金的濫支。預算外資金的亂收濫支是財政資金的漏出,擾亂了社會資金的正常流向,造成“正常的生產(chǎn)建設常常資金不到位,不正常的投資、消費卻財力充足”的現(xiàn)象。預算外資金的泛濫一方面影響了社會資金,特別是財政資金的整體效益,另一方面其自身的使用效益也極低。

2.3 組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查不利

規(guī)范預算外資金是對部門單位既得利益的威脅,必然會遇到來自各方面的阻力。由于人們對預算外資金的規(guī)范管理認識上有偏差,加上管理法規(guī)缺乏剛性,致使管理關系不規(guī)范。此外由于各種監(jiān)督檢查力度不夠,違紀處罰不到位等問題的存在,導致有些部門單位存在僥幸、鉆漏洞的心理,出現(xiàn)“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象。

2.4 管理法規(guī)不健全

規(guī)范預算外資金管理必須建立完備的制約機制,做到有法可依。但是,目前的預算外資金管理卻沒能真正打破部門一體化的管理模式,有的部門和單位仍集收費政策制定權、征收權、使用權于一身。實行的財政專戶管理流于形式,進入專戶的資金仍歸部門所有,財政專戶只發(fā)揮了往返劃轉(zhuǎn)資金的作用。同時,現(xiàn)行的管理法規(guī)是些地方性規(guī)定,對預算外資金的性質(zhì)、范圍、用途、違紀的界限和處罰沒有明確的法律規(guī)定,剛性不強,財政管理難以到位。

3 加強行政事業(yè)單位預算外資金管理的措施

3.1 建立預算外資金的立項審批體制

預算外資金的立項審批體制改革是一個漸進的過程。要力求積極穩(wěn)妥,循序漸進,在實踐中分兩步走:第一步為規(guī)范管理階段;第二步為費改稅階段,將可以費改稅的項目全部稅法征收,只保留一小部分必要的預算外資金,這也是預算外資金改革的最終目標。目前,必須以市場經(jīng)濟體制下政府事權范圍為標準,重新界定預算外資金范圍和管理辦法。首先,要下決心治理整頓現(xiàn)有收費。對那些不符合國家收費管理規(guī)定,由地方或部門越權設立的收費項目;對屬于政府一般性管理職能、依靠收費養(yǎng)人的項目以及地方不同部門間重復設置的項目等,都應結(jié)合機構改革和部門職能轉(zhuǎn)變分別予以取消。對一些必要的收費,也要在認真清理的基礎上根據(jù)補償成本的要求降低收費標準。其次,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的深入發(fā)展,一些原來由政府機關負責管理的事務逐步轉(zhuǎn)由中介服務組織承擔,相關的事業(yè)性收費應隨著機構性質(zhì)的轉(zhuǎn)變剔除行政事業(yè)收費序列,轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費,并照章納稅。

3.2 建立預算外資金的財政專戶管理體制

預算外資金財政專戶是財政部門在銀行設立的,類似于預算內(nèi)資金國庫的預算外資金專門賬戶,用于對預算外資金收支進行統(tǒng)一核算和集中管理。財政專戶分為中央財政專戶和地方財政專戶,分別辦理中央和地方預算外資金的收繳與撥付。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專戶,支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務計劃統(tǒng)籌安排,從財政專戶中撥付,實行收支兩條線管理。各事業(yè)單位只能在一家銀行設立預算外資金支出賬戶。支出賬戶只能發(fā)生預算外資金支出款項,由財政部門按照預算外資金支出計劃,從財政專戶撥入支出賬戶,由部門和單位按規(guī)定用途使用。對預算外資金匯繳專戶實行零余額管理。預算外資金財政匯繳專戶的收繳清算業(yè)務,由財政部門按規(guī)定程序委托代理銀行辦理。每日由代理銀行通過資金匯劃清算系統(tǒng)將繳入預算外資金財政匯繳專戶的資金,全部劃轉(zhuǎn)到預算外資金財政專戶,實行零余額管理。

3.3 建立穩(wěn)定的預算外資金運行機制

預算外資金的收支與預算內(nèi)的資金收支,既有相一致之處,又有很大區(qū)別。相同之處都是財政性資金。而根本區(qū)別在于,對于一個單位來說,預算外資金的收與支是有聯(lián)系的,單位在將預算外資金繳入財政專戶的同時,也關心著本單位支多少,怎么支。而預算內(nèi)資金的收與支,對一個單位來說是木掛鉤的。這就決定了預算外資金收入機制的建立要與支出機制的建立相聯(lián)系,并且,這種機制要做到既給動力、又加壓力,既有激勵、又有約束的作用。在收入方面,保護合法收費,制止亂收費。對合法收費應明確收入任務,制定科學有效的激勵機制,既防止亂收費又保證應收盡收,防止出現(xiàn)原來預算外資金所有權、使用權在單位,單位收多少就能用多少,積極性比較高,現(xiàn)在所有權收回了,單位應收多少收多少,有效制止亂開減免口子的現(xiàn)象。在支出方面應體現(xiàn)收定支,核定支出基數(shù),并借鑒預算內(nèi)一些有效的辦法來建立一整套的開支標準、考核依據(jù)及管理制度,形成規(guī)范合理的約束機制。

3.4 建立有效的預算外資金監(jiān)督機制

預算外資金的管理,如果沒有組織比較嚴密、管理方式比較科學并且有相當權威的監(jiān)督機制,其自發(fā)盲目的一面將難以控制,在新的管理體制運作、并處于不斷完善的過程中,這種監(jiān)督顯得尤為重要。當前,預算外資金管理暴露出的一些問題,重要原因之一就是監(jiān)督機制不健全,監(jiān)督職能弱化。因此,要實現(xiàn)預算外資金的規(guī)范化管理,就必須強化監(jiān)督,通過健全財經(jīng)法規(guī),形成體系,加大執(zhí)法力度等,健全預算外資金的監(jiān)督機制。健全的預算外資金的監(jiān)督機制,必須有“兩大功能”并包括“三個層次”。兩大功能是:一是通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題,促進工作改進的功能。由于預算外資金點多、面廣、情況復雜,因此,總會出現(xiàn)這樣或那樣的問題。通過監(jiān)督能夠及時發(fā)現(xiàn)問題,并且迅速予以改進,從而促進管理工作的不斷完善。二是自我約束的功能。一個完備的監(jiān)督機制,還必須具有自我約束的功能。預算外資金管理體制建立后,財政部門既是管理部門又是監(jiān)督部門,權力增大了,責任也加大了,自我約束顯得尤為重要,否則,僅靠外在制約而不注重自我約束,是很容易出問題的,這一點,要予以充分認識。

參考文獻

[1]@叢樹海.中國預算體制重構監(jiān)督[M].上海:上海財經(jīng)大學出版社,2000.

[2]@于國安.政府預算管理與改革[M].北京:經(jīng)濟科學出版社,2006.

[3]@賴文勇.省直行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理的思路與對策——以江西省為例[J].地方財政研究,2007,(11):31-32.