肖明勝

農(nóng)村稅費改革以來,國務院先后發(fā)布了一系列重要文件,確立了“在國務院領導下,由地方政府負責,分級管理,以縣為主”的農(nóng)村義務教育管理體制,逐步將農(nóng)村義務教育納入公共財政保障范圍,構建中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。這是一項促進農(nóng)村教育發(fā)展的普惠性政策。但是,對于經(jīng)濟落后的縣份來說,因其財力所限,其普惠性并未完全體現(xiàn)出來。因此,“以縣為主”的農(nóng)村義務教育投入機制應針對實際予以完善?，F(xiàn)結合臨朐縣情況作進一步的分析和闡述。

一、 在農(nóng)村義務教育投入方面所取得的成績

臨朐縣是全國財政困難縣,全縣總人口86萬,2008年財政總收入5.8億元,地方財政收入2.8億元,財政支出8.6億元,其中教育支出3.1億元。目前,全縣義務教育階段學生共計7萬人?！耙钥h為主”的義務教育投入機制實施以后,對于加快農(nóng)村義務教育發(fā)展發(fā)揮了重要作用,其積極意義主要表現(xiàn)為“四個基本”:

一是義務教育投入有了基本保障。“以縣為主”的義務教育投入機制,是在中央實行分稅制財政體制改革和農(nóng)村稅費改革的政策背景下實施的,國務院《關于完善農(nóng)村義務教育管理體制的通知》對各級政府的責任作了明確規(guī)定,特別提出了“確保農(nóng)村義務教育投入不低于(稅費)改革前的水平,并力爭有所提高”的目標,為義務教育投入作出了質與量的界定,亦成為縣級政府必須遵循的辦學原則。2006年以來,各地教育投入不斷增加,從濰坊市來看,90%的縣(市區(qū))教育經(jīng)費支出增幅高于同期財政收入的增幅。就臨朐縣而言,2008年全縣教育經(jīng)費支出比2006年增長76.9%,比同期地方財政收入增幅高47.3個百分點,教育經(jīng)費支出占全縣財政支出的比重達到35.5%,比2002年提高30個百分點。在財政困難的情況下,以最大限度的財政投入,優(yōu)先保證了農(nóng)村義務教育發(fā)展。

二是教師工資得到基本保證。實行“以縣為主”的投入機制,最大的成效之一是教師工資發(fā)放得到了保證。自2002年6月開始,臨朐縣將全縣農(nóng)村教師的工資全部上調到縣統(tǒng)一發(fā)放,有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資拖欠問題。2007年4月,統(tǒng)一了鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資標準。同時,隨著上級轉移支付的資金支持和地方經(jīng)濟發(fā)展,教師工資水平也在不斷提高。2007年以來,先后5次為教師增加工資,2008年全縣教師人均月工資達到2003元,增加530元,增長36%,高于公務員工資增幅和平均水平,且能按時足額發(fā)放,教師的權益得到了保障。

三是辦學條件得到基本改善。“以縣為主”的投入機制,有利于縣級政府統(tǒng)籌安排縣域內改善辦學條件的經(jīng)費支出,避免了重復建設和浪費,提高了資金使用效益。2003—2008年間,臨朐縣共籌集資金1.8億元,新建校舍13萬平方米,改擴建校舍8.2萬平方米,維修校舍16.6萬平方米,被評為“山東省中小學危房改造工作先進單位”。2007年,啟動了農(nóng)村中小學“一通二熱三改”工程,完成投資1000多萬元,開通接送學生車輛61輛,所有農(nóng)村學生都在學校喝上了熱水、吃上了熱飯,生活條件、學習環(huán)境進一步改善。

四是城鄉(xiāng)義務教育基本實現(xiàn)均衡發(fā)展?！耙钥h為主”的投入機制,使縣域內中小學結構布局規(guī)劃調整、師資調配成為可能,有利于實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化和均衡發(fā)展。近年來,臨朐縣按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、適當集中、合理布局、規(guī)模適中”和“先小學后初中”的原則,對全縣中小學進行了科學規(guī)劃。小學由2002年的311所調整到目前的174所,初中由45處調整到32所。2007年以來,全縣共新考錄教師556名,優(yōu)先補充農(nóng)村學校460人,使城鄉(xiāng)辦學條件和師資水平同步發(fā)展,整體水平相近。

二、農(nóng)村義務教育投入面臨的主要問題

“以縣為主”的投入機制,為農(nóng)村義務教育發(fā)展在政策層面上奠定了基礎,但這種“一刀切”的政策在像臨朐這樣經(jīng)濟欠發(fā)達的縣份,依然難以徹底解決教育發(fā)展資金需求與財政支出短缺的矛盾,義務教育投入不足的問題并未從根本上改變。主要表現(xiàn)為“四難”:

一是學校發(fā)展所需地方財政配套資金落實難。為盡快改善義務教育辦學條件,近年來,中央和各省相繼實施了校舍維修改造、教學儀器更新等一系列工程。實施這些工程需要地方配套相應資金,但像臨朐這樣的縣,僅人員工資和民生政策支出就占當年地方支出的90%以上,是名副其實的“吃財政飯”,各類專項資金的地方配套財政資金難以足額撥付到位。

二是公用經(jīng)費不足,部分學校運轉難。義務教育經(jīng)費保障機制改革實施后,生均公用經(jīng)費逐年提高,2008年,臨朐縣義務教育雜費及公用經(jīng)費標準小學每年生均295元,初中340元,分別比上年度提高55元和105元。但因公用經(jīng)費按人頭劃撥,規(guī)模較大的學校還可以維持,規(guī)模較小的學校教育成本相對較高,正常運轉比較困難。臨朐縣是典型的山區(qū)縣,受交通、地形等各種因素的影響,部分山區(qū)學校布局分散,規(guī)模偏小,現(xiàn)行的公用經(jīng)費定額僅能維持日常支出,其他相關經(jīng)費難以落實。

三是學校新建改建資金籌措難。隨著生源數(shù)量下降和向城鎮(zhèn)集中,學校布局需隨之調整,必須投入大量資金新建和改建校舍。目前,義保經(jīng)費只能用于學校日常運轉,不允許用于學校建設,上級對學校新建改建的投入又未同步作出安排,縣財政對此一籌莫展。

四是“普九”欠賬清償難?！捌站拧碑a(chǎn)生的巨額債務給地方政府帶來巨大壓力。對這一問題,上級要求以縣為主組織解決,2010年底完成,并且出臺了“先化解后補助”政策,對各地化解債務實行獎補。按照臨朐縣的財政現(xiàn)狀,尚無足夠財力先行化解債務。另外,當前國家要求堅決禁止出現(xiàn)新債,但縣政府又必須投入資金建新校、改危房,以改善辦學條件,捉襟見肘的縣財政面臨“兩難選擇”的境地。“普九”債務如不及早清償,必然拖累農(nóng)村義務教育的可持續(xù)發(fā)展。

2008年濰坊市部分縣市GDP、地方財政收入與教育經(jīng)費支出情況

三、問題的原因分析

上述問題存在的根本原因在于,“以縣為主”的教育投入機制在實施過程中,沒有充分考慮地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力的差異性,具體表現(xiàn)為:

一是現(xiàn)有義務教育投入機制對縣級財政依賴性太大。農(nóng)村基礎教育所需的資金交由縣級政府負責籌措與分配,只能使農(nóng)村基礎教育的發(fā)展取決于各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平,取決于地方政府的財政收入狀況。經(jīng)濟狀況好的縣,財力雄厚,能充分保障各項公共事業(yè)發(fā)展的需要;而經(jīng)濟狀況差的縣,根本沒有實力來滿足農(nóng)村義務教育的發(fā)展需要。也就是說,落實“以縣為主”的投入機制,必須建立在縣級財力允許的基礎上。一旦縣級財政“掉鏈子”,這一機制必將大打折扣。

從上表可以看出,濰坊市縣與縣之間經(jīng)濟發(fā)展水平和財力差距很大,這就造成各縣用于教育投入的資金差距和能力差別,與發(fā)達縣市比較,作為財政困難縣的臨朐,教育經(jīng)費支出壓力巨大,目前上級的轉移支付還不足以彌補縣與縣之間的這種差距。

二是現(xiàn)行分級負擔機制還不盡科學和完善。從2006年開始實施的農(nóng)村義務教育改革,出發(fā)點是建立中央和地方分項目、按比例分擔的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制,中央重點支持中西部地區(qū),適當兼顧東部部分困難地區(qū)。但像臨朐這樣的縣處于“發(fā)達地區(qū)的欠發(fā)達縣”的尷尬位置,上級的許多扶持政策享受不到。即使有些政策能夠爭取到,但縣級承擔的仍是“大頭”。如:2009年,臨朐縣3處農(nóng)村初中、7處小學被納入中央扶持的校舍改造工程投資計劃,總投資4100萬元,其中中央補助專項資金519萬元,其余3581萬元需由縣級配套?？h級財政“小馬拉大車”,不堪重負。

三是縣級辦學責任與財政能力嚴重失衡。農(nóng)村義務教育“以縣為主”的投入機制,調整了縣級財政與鄉(xiāng)級財政的關系。這種調整主要是負擔責任的調整,對縣級財政來說,收入總量影響不大,卻將原來由鄉(xiāng)級財政承擔的教育支出任務全部擔負起來,從而加劇了縣級教育經(jīng)費供求矛盾。現(xiàn)行機制雖然減小了縣內發(fā)展的不平衡,但對于貧困地區(qū)來說,有限的縣級財力,根本無法保障教育投入。2008年,臨朐縣教育經(jīng)費支出占財政總支出的比重比濰坊市高8個百分點,教育經(jīng)費支出占濰坊市教育經(jīng)費支出的6.1%,而當期地方財政收入僅占濰坊市的2.1%,縣級政府辦學責任與財政能力嚴重失衡。從這個意義上講,將舉辦農(nóng)村義務教育的責任主要放到縣級政府,不可能從根本上解決農(nóng)村中小學教育經(jīng)費短缺問題。

四、未來的農(nóng)村義務教育發(fā)展的建議和設想

針對當前農(nóng)村義務教育投入機制在理論和實踐上的問題和不足,筆者提出以下四點建議:

一是明晰分級投入主體責任,逐步建立以中央為主的投入機制。在當前形勢下,農(nóng)村義務教育投入機制在實施過程中應充分考慮投入主體的差異性,采取因地制宜的配套措施。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),縣級財政充裕,應當實行完全意義上的“以縣為主”投入機制;經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的貧困縣多為“吃飯財政”,投入問題要“以省為主”來解決。西部各省和中部的農(nóng)業(yè)大省,縣級財力相對困難,“以縣為主”勉為其難,教育投入應以“中央和省”為主。從長遠看,既然義務教育是最大的公益事業(yè),那么有理由建議農(nóng)村義務教育管理體制應當從“以縣為主”向“教育管理以縣為主,教育投入中央地方共擔”過渡,最終實行義務教育“國家承擔、地方輔助”的投入機制和管理體制。只有這樣,才能保障農(nóng)村義務教育的公平和健康發(fā)展。

二是科學測定辦學成本,形成合理的轉移支付額度確定機制。要科學測定義務教育階段生均培養(yǎng)成本,依據(jù)學生數(shù)核算一個縣的義務教育經(jīng)費需求。在此基礎上,由省級人民政府逐縣核實財力,提出財政支出用于農(nóng)村義務教育的最低比例,縣級政府在財力許可的范圍內承擔起能夠承擔的部分,不足部分,按照分項承擔的原則,由中央、省、市級政府給予足夠的轉移支付,切實解決“教育經(jīng)費需要多少,縣級財政能給多少,上級財政能補多少(轉移支付)”的問題。

三是吸納社會資金參與辦學,形成多元化投入機制。在國家法律法規(guī)允許的范圍內,采取獨資、合資、合作、股份制等形式,廣泛吸納社會資本參與辦學,改變政府單一辦學的局面,推進教育投入多元化和辦學形式多樣化,滿足不同層次的教育需求。同時,鼓勵以優(yōu)秀學校為龍頭,組建教育集團,通過資產(chǎn)和人員重組,改造薄弱學校,提高辦學效益和教育質量。對民辦學校,在收費上要放開,扶持政策要更加優(yōu)惠。在產(chǎn)權明晰的前提下,鼓勵企事業(yè)單位將閑置的場地、設施、設備等資源,無償或有償優(yōu)惠提供給社會力量辦學,最大限度地調動社會各方面參與辦學的積極性。

四是加強市場化運作,形成學校資產(chǎn)經(jīng)營新機制。建議上級出臺優(yōu)惠政策,引導、扶持學校利用后勤設施及其他校產(chǎn),采取對外租賃等方式增加學校收入。同時,對農(nóng)村學校布局調整后閑置的校舍等,通過整合、重組、拍賣等形式,將資產(chǎn)變?yōu)橘Y本,全部用于學校建設和清償債務,緩解農(nóng)村義務教育投入不足的難題。

(作者:山東省臨朐縣縣長)

責任編輯:樊平軍