韓春麗

摘要:2000年,國家實施財政預(yù)算管理體制改革,改革內(nèi)容有三個方面:一是部門預(yù)算,二是實行國庫集中收支制度,三是推行政府采購制度。這一切要求行政事業(yè)單位規(guī)范和加強預(yù)算和資金管理?；鶎有姓聵I(yè)單位預(yù)算管理是全員、全過程的管理工作,完善預(yù)算制度,加強預(yù)算管理對事業(yè)單位財務(wù)管理的發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞:預(yù)算編制;預(yù)算執(zhí)行;預(yù)算管理

中圖分類號:F812 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1674-1145(2009)23-0177-02

財政預(yù)算管理體制改革后,行政事業(yè)單位財務(wù)管理的工作量將有一定程度的增加,財務(wù)管理的內(nèi)容將更加豐富,預(yù)算管理將成為財務(wù)管理的主要內(nèi)容,貫穿于財務(wù)管理工作的方方面面,行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作的內(nèi)容和管理方法就不得不發(fā)生一些變化。加強和深化預(yù)算管理,做到科學(xué)編制預(yù)算、嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算、全面監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行過程、及時總結(jié)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果,是非常必要的。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題

(一)從預(yù)算程序上看預(yù)算管理中存在的問題

1.行政事業(yè)單位預(yù)算編制存在的問題。預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點,也是整個預(yù)算管理工作的基礎(chǔ),但目前在這一環(huán)節(jié)上還存在不少的問題。首先,有些單位未能充分理解預(yù)算對本單位的重要意義,認(rèn)為單位內(nèi)部財務(wù)管理就是從財政“要錢,花錢”的過程,對編制預(yù)算的重要性認(rèn)識不足,因而在編制預(yù)算時未能引起足夠的重視;其次,編制方法不科學(xué),預(yù)算編制時間倉促,準(zhǔn)備不充分,難以保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性、科學(xué)性,使預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性;最后,由于編制時間倉促,預(yù)算編制難以做到自下而上。

2.行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行中存在的問題。因為預(yù)算編制缺乏準(zhǔn)確性,在實際執(zhí)行中就會與預(yù)算有差異,就會造成財務(wù)決策的隨意性,產(chǎn)生管理上的“松、散、亂”;另外,支出管理控制不嚴(yán)、隨意性較大:在預(yù)算執(zhí)行過程中,支出申批制度不嚴(yán),隨意擴大開支范圍,巧立名目發(fā)放獎金,提高補貼標(biāo)準(zhǔn),隨意改變資金用途,“專款不能專用”的現(xiàn)象時常發(fā)生,嚴(yán)重影響了專項工作的進展和資金的使用效益。

3.行政事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督及其存在的問題。目前好多單位雖然編制了預(yù)算,但對預(yù)算資金的使用效益不進行跟蹤審計,即使進行了跟蹤調(diào)查,也是分析膚淺,總結(jié)簡單,資金使用效益考核不深入,成本考核更是空白,放松了對資金使用合法合理的要求。

(二)從預(yù)算編制上看存在的問題

1.預(yù)算編制方法簡單,“零基預(yù)算”方法流于形式。一方面,目前有一部分行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中采用傳統(tǒng)的增量預(yù)算編制方法,這種方法不科學(xué)不規(guī)范,也不符合公平效率原則,固化了資金在不同部門之間的分配格局,基數(shù)加增長的編制方法還促使各部門想方設(shè)法擴張預(yù)算規(guī)模,沒有利用預(yù)測分析、政策評價等科學(xué)方法核定預(yù)算,制約了各部門提高資金利用效益的動力。

2.預(yù)算編制不完整,統(tǒng)籌安排不全面。《中央部門財政撥款結(jié)余資金管理辦法》第二章第七條規(guī)定,“中央部門在編制下一年度支出預(yù)算時,如要求新增基本支出,應(yīng)優(yōu)先動用基本支出結(jié)余資金,結(jié)余資金不足以安排時再向財政部提出申請增加預(yù)算”。但基層行政事業(yè)單位在編制歷年預(yù)算時,不將上年結(jié)余資金和其他收入納入預(yù)算安排,造成預(yù)算編制不完整,統(tǒng)籌安排不全面。上年結(jié)余資金變成調(diào)節(jié)決算的蓄水池,其他收入也常常用于單位的福利性支出,甚至演化成“小金庫”的主要資金來源。

3.對預(yù)算編制的管理缺乏約束力。預(yù)算編制是預(yù)算管理最重要的一環(huán),在發(fā)達的市場經(jīng)濟國家預(yù)算一經(jīng)法定程序通過即成為法律性文件,必須嚴(yán)格執(zhí)行。行政事業(yè)單位預(yù)算編制是一項與單位發(fā)展密切相關(guān)的重大活動,應(yīng)用多方面人士參與協(xié)調(diào)論證,接受各部門的監(jiān)督,而現(xiàn)在的預(yù)算編制基本是由財務(wù)部門一家負責(zé),在預(yù)算編制的過程中或多或少地出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)項目、關(guān)系項目。預(yù)算編制的隨意性還表現(xiàn)在預(yù)算編制缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn),無法依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)量化支出,特別是在一些項目經(jīng)費分配上,由于缺乏科學(xué)可靠的經(jīng)費支出標(biāo)準(zhǔn),財務(wù)部門只能憑經(jīng)驗核定支出,既不準(zhǔn)確又嚴(yán)重影響到預(yù)算安排的公平和透明度。目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理中調(diào)整預(yù)算、追加預(yù)算的情況經(jīng)常發(fā)生,有的項目甚至是先施工后立項再追加預(yù)算,這樣容易造成資金的浪費,影響預(yù)算的權(quán)威性。

(三)預(yù)算控制中存在問題

預(yù)算控制力度不夠,控制體系不健全。預(yù)算控制在預(yù)算管理的各個環(huán)節(jié)中占有重要地位。一般行政事業(yè)單位預(yù)算控制主要包括:事前控制、事中控制、事后控制。但是目前在基層行政事業(yè)單位中,通常在一二月份才開始預(yù)算的編制,到4月份上級部門的批復(fù)才下達,等到預(yù)算指標(biāo)分配到各部門時已經(jīng)接近第二季度了,成為了事后預(yù)算,事中沒有制定有效的控制制度,事后對于預(yù)算執(zhí)行情況的分析不夠詳細,對以后年度預(yù)算的指導(dǎo)性不夠。要加強預(yù)算控制,必須建立起有效的預(yù)算控制系統(tǒng),如果沒有一個有效的預(yù)算控制系統(tǒng),再好的預(yù)算計劃也難達到預(yù)期的目的。

二、加強預(yù)算管理,發(fā)揮預(yù)算管理的重要作用

(一)強化單位內(nèi)部預(yù)算管理

要重視預(yù)算管理,按照“綜合平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點”的原則,編制單位內(nèi)部經(jīng)費執(zhí)行預(yù)算,加強經(jīng)費執(zhí)行實時控制;通過對比分析預(yù)算與實際支出,及時預(yù)警經(jīng)費超支;加強對單位經(jīng)費執(zhí)行情況的考核,將經(jīng)費使用、管理情況納入年度目標(biāo)管理考核范疇。在預(yù)算經(jīng)費執(zhí)行過程中嚴(yán)格控制限額經(jīng)費、盡量減少計劃外專項經(jīng)費,從而加強經(jīng)費管理和提高經(jīng)費使用效益。

(二)科學(xué)合理地制定預(yù)算,嚴(yán)格專項資金的管理

《事業(yè)單位財務(wù)制度》規(guī)定,事業(yè)單位預(yù)算是根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。但有些單位在編制預(yù)算時,不清楚本單位下一年度的工作目標(biāo),本著能多申請一些財政撥款就多申請的態(tài)度,不考慮財政資金的緊張,往往上報一些假數(shù)據(jù)。特別在專項資金方面,編報預(yù)算時上報好幾個項目,但沒有幾個有研究價值,甚至對有些項目根本就沒有進行研究,最后造成一些單位項目資金的閑置和嚴(yán)重浪費,這也是對資源極大的浪費。有些單位在得到財政撥款后,對資金運用要求不嚴(yán)格,常常出現(xiàn)?？畈粚Ｓ玫默F(xiàn)象,把專項資金用于招待費、會議費、高檔消費和彌補基本支出不足等。這樣不僅不符合事業(yè)單位財務(wù)管理制度,也沒有使財政資金的作用有效發(fā)揮。要高質(zhì)量地完成預(yù)算工作,一要準(zhǔn)確掌握包括單位性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)配置、人員狀況等在內(nèi)的一系列單位基本情況;二要明確單位發(fā)展方向及近期目標(biāo);三要精打細算,力求經(jīng)濟效益最大化。目前,國家對科研事業(yè)單位實行核定收支、定額或者定向補助、超支不補、結(jié)余留用的預(yù)算管理辦法。所以預(yù)算對于單位來說是血液、是命脈,我們要嚴(yán)格對待,不能出現(xiàn)絲毫的錯誤。

(三)強化預(yù)算管理,加大管理約束機制

預(yù)算編制的科學(xué)性、全面性和準(zhǔn)確性是單位加強預(yù)算管理、提高資金使用效益和效率的前提條件;我國目前的現(xiàn)狀是財政預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有很大的差距。在預(yù)算管理上應(yīng)堅持預(yù)算編制、執(zhí)行、評價并重原則,科學(xué)合理編制部門預(yù)算,大力推廣零基、績效編制方法,要進一步細化收支項目,落實政府收支分類改革措施,切實保證預(yù)算與實際相符,必須協(xié)調(diào)好財務(wù)部門內(nèi)部和財務(wù)、業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系,收集好基礎(chǔ)數(shù)據(jù),核定各項支出定額標(biāo)準(zhǔn),力爭做到自下而上全面編制預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行上必須嚴(yán)格按預(yù)算批復(fù)有計劃組織收入、安排支出,逐步杜絕隨意變革預(yù)算、追加預(yù)算的做法。建立健全科學(xué)評價體系,為管理決策提供科學(xué)依據(jù)。

1.從預(yù)算管理體制上進行規(guī)范

第一,積極推廣國庫集中支付制度和政府集中采購制度。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督控制不嚴(yán)、預(yù)算執(zhí)行透明度不高、財政資金運行效率和效益低下是我國目前存在的普遍現(xiàn)象,積極推廣國庫集中支付制度和政府集中采購制度,能有效控制預(yù)算執(zhí)行、規(guī)范和高效管理國庫現(xiàn)金及債務(wù)、及時準(zhǔn)確地提供完整的預(yù)算執(zhí)行報告、為財政管理和宏觀調(diào)控服務(wù)。

第二,建立健全剛性的財政預(yù)算機制,杜絕地方財政的“軟”預(yù)算約束。應(yīng)規(guī)定凡是合理的、能夠預(yù)見的公共支出,都應(yīng)該列入預(yù)算。鑒于目前國情,預(yù)算外也可以允許有一定的支出,但必須履行嚴(yán)格的程序,超過一定額度的,須報人大批準(zhǔn)。

第三,建立、健全有效的預(yù)算管理考核、獎懲機制。通常應(yīng)以預(yù)算的各項指標(biāo)為依據(jù),對全面預(yù)算的執(zhí)行情況進行系統(tǒng)的記錄和計量,并定期編制預(yù)算反饋報告,將實際完成情況與預(yù)算對比來考核各單位的工作成果,從而進行有效的糾偏和獎懲。對于考評這一事后的監(jiān)督控制環(huán)節(jié),應(yīng)以各項硬指標(biāo)和制度為依據(jù),不折不扣、一絲不茍地對預(yù)算的執(zhí)行加以考核和評價,真實地反映出預(yù)算管理的實施情況,為全面預(yù)算管理制度的完善以及嚴(yán)格的執(zhí)行力提供信息,達到及時溝通、有效激勵和嚴(yán)格控制的目的,使單位的全面預(yù)算管理進入一個良性循環(huán)。預(yù)算管理的好壞直接與單位負責(zé)人、經(jīng)辦人的政績掛鉤,這可從根子上杜絕領(lǐng)導(dǎo)不重視、經(jīng)辦人不認(rèn)真實施的問題。

2.從內(nèi)控制度和措施上約束

第一,本文建議在預(yù)算執(zhí)行上實行問責(zé)制,即經(jīng)濟責(zé)任制或目標(biāo)責(zé)任制,各部門在編制預(yù)算時要向財務(wù)部門提交未來幾年詳細的工作計劃、員工編制計劃和財政開支計劃。中期、年終都要進行預(yù)算執(zhí)行情況檢查,以便修正。各部門每年年終要向財務(wù)部門提交當(dāng)年的工作總結(jié)報告,以考核其是否完成承諾、經(jīng)濟活動是否取得最高效益。

第二,本文建議將預(yù)算管理作為單位重要事項納入公示范圍,接受群眾監(jiān)督,體現(xiàn)預(yù)算管理的公開公正。并落實不相容職務(wù)分離的內(nèi)控原則,加強內(nèi)控制度建設(shè)。另外,上級主管部門召開預(yù)算編制會議時,必須要求單位負責(zé)人參加,以提高其對預(yù)算管理的正確理解,促使其了解預(yù)算管理的重要性,避免與預(yù)算管理人員在政策執(zhí)行上產(chǎn)生偏差。

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