姜 麗

摘要任何一項制度的創(chuàng)建都是架構(gòu)在與之相對應(yīng)的理論基礎(chǔ)之上,行政問責(zé)制也不是無中生有的。行政問責(zé)制的產(chǎn)生是人民主權(quán)理論、社會契約理論、控權(quán)思想和責(zé)任行政理論發(fā)展的必然結(jié)果。

關(guān)鍵詞人民主權(quán) 社會契約 控權(quán) 責(zé)任行政

中圖分類號:D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-370-01

行政問責(zé)制的法理基礎(chǔ)作為行政問責(zé)制產(chǎn)生與發(fā)展的理論基石或支柱,也是行政問責(zé)制具體構(gòu)建的重要前提。本文擬就行政問責(zé)制的理論基礎(chǔ)進(jìn)行探討。

一、人民主權(quán)理論

行政問責(zé)制的憲法基礎(chǔ)是人民主權(quán)理論。盧梭認(rèn)為國家的一切權(quán)力是由人民將其享有的天賦自然權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國家形成的,人民是國家權(quán)力的源泉,只有人民才是國家的最高主權(quán)者。主權(quán)具有三個特征:其一,主權(quán)是不可轉(zhuǎn)讓的。其二,主權(quán)是不可分割的。其三,主權(quán)是絕對的,至高無上的和神圣不可侵犯的。盧梭還認(rèn)為政府是人民行使主權(quán)的一種工具,認(rèn)為所謂政府就是在臣民與主權(quán)者一之間所建立的一個中間體,以便兩者得以互相適合,并使它負(fù)責(zé)執(zhí)行法律和維護(hù)社會的以及政治的自由。政府只是主權(quán)者的執(zhí)行人,權(quán)力來源于人民的委托。政府官員完全是一種任用,人們可以限制、改變或收回委托給他們的權(quán)力,可以委任他們,也可以撤換他們。

我國憲法明確規(guī)定了人民主權(quán)原則。《憲法》第2條第一、二款規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表人會和地方各級人民代表人會”。以人民主權(quán)原則為理論基礎(chǔ)和指導(dǎo)思想,我國憲法架構(gòu)了人民代表大會制度這一根本的政治制度。人民代表大會制度也是我國的根本政治制度。我國《憲法》第3條第一、二、三款規(guī)定:“中華人民共和國的國家機(jī)構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生,對人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生,對它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督?！彼跃蛻椃ǖ南嚓P(guān)規(guī)定而言,我國也基本上具有責(zé)任政府的框架。責(zé)任政府的架構(gòu)意味著根據(jù)國家治理結(jié)構(gòu)的設(shè)計中必須充分符合下列精神或要求:憲法和法律是政府及其行政人員施政的準(zhǔn)繩;公民的權(quán)利與義務(wù)受政府切實的保障,公民的理性需求得到有效的回應(yīng);政府的失范與違法行為必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;受政府及其行政人員公務(wù)行為損害的公民,有權(quán)獲得補(bǔ)償或賠償;民意代表向選民負(fù)責(zé),選民擁有對代表的質(zhì)詢權(quán)、罷免權(quán)。

二、控權(quán)理論

行政法是公法的重要組成部分,是憲法和國家法的具體化。具體到在行政法領(lǐng)域,行政問責(zé)制的理論基礎(chǔ)就是行政法的權(quán)力制約原則,即對行政權(quán)的運(yùn)行加以制約。現(xiàn)代國家中行政權(quán)力的膨脹已經(jīng)成為一種普遍特征,對行政法來說其首要目的便是規(guī)范、控制行政權(quán)。正如美國行政法學(xué)家對行政法所作的最簡要的概括:“行政法所涉及的就是用來控制的和限制政府權(quán)力的法律制約。”在行政法上,對行政權(quán)運(yùn)行的制約通常包括三個方面:以權(quán)力制約權(quán)力,以權(quán)利制約權(quán)力,以責(zé)任制約權(quán)力。其中,以責(zé)任制約權(quán)力是權(quán)力制約原則的保障,是防止權(quán)力過大、責(zé)任過小或有權(quán)無責(zé)等情況發(fā)生的重要屏障。以責(zé)任制約權(quán)力原則要求責(zé)任與權(quán)力相適應(yīng),每一種行政行為均與責(zé)任相連,根據(jù)行為的性質(zhì)、種類的不同,從而確定相應(yīng)的責(zé)任。

筆者認(rèn)為,基于我國事前、事中、事后監(jiān)督機(jī)制的缺陷性,建立一種全新的、動態(tài)的控權(quán)模式成為必要。當(dāng)然,這并不是擯棄傳統(tǒng)的控權(quán)機(jī)制,而是在肯認(rèn)傳統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)行革新。行政問責(zé)制度正是這樣的一種創(chuàng)新,它涵蓋了事中、事后的監(jiān)督機(jī)制,實現(xiàn)了對行政權(quán)的動態(tài)控制。它通過自上而下(上級追究下級責(zé)任)的問責(zé)機(jī)制實現(xiàn)了問責(zé)的強(qiáng)制性、及時性、有效性,也通過自下而上(公民通過輿論、訴訟等方式對政府官員進(jìn)行問責(zé))的問責(zé)機(jī)制實現(xiàn)了問責(zé)的持久性與徹底性。所以,行政問責(zé)制的設(shè)立和運(yùn)行充分體現(xiàn)了權(quán)力制約原則,對督促行政機(jī)關(guān)依法行政具有積極的意義。行政問責(zé)制度的設(shè)立從表面上看束縛了行政的手腳,影響了行政效率,卻保障了實質(zhì)正義。將行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為置于社會的廣泛監(jiān)督、制約之下,能夠有效地促使行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員兢兢業(yè)業(yè)、切實履行法定職責(zé),從而形成依法行政的良好局面。

三、責(zé)任行政理論

現(xiàn)代社會,政府管理涉及社會生活的眾多方面,政府從社會獲取權(quán)力并行使本來屬于社會的權(quán)力,促使社會成員服從體現(xiàn)民眾意志的法律并履行相應(yīng)的義務(wù)。這意味著政府應(yīng)該對社會負(fù)責(zé)。行政權(quán)的行使只有在能夠保障社會利益、真正履行其職責(zé)時,才是理性與合法的。因此,民主政府必然是責(zé)任政府,責(zé)任政府也就是責(zé)任行政,即行政權(quán)來源于社會的授權(quán),行政權(quán)的行使必須對社會負(fù)責(zé)。

責(zé)任行政體現(xiàn)了現(xiàn)代行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間法律關(guān)系的本質(zhì)。一方面,行政相對人作為社會成員,需要行政機(jī)關(guān)提供高效、方便的服務(wù);另一方面,行政機(jī)關(guān)從社會獲取權(quán)力為社會提供服務(wù),行政權(quán)的行使必須對社會負(fù)責(zé),不能以權(quán)力的化身自居,不能超越社會所允諾的界限。強(qiáng)化責(zé)任意識,行政機(jī)關(guān)及其工作人員才不會由社會的“公仆”異化為社會的“主人”。既然有序的社會生活離不開行政機(jī)關(guān)的依法管理,單個的社會成員就應(yīng)當(dāng)服從行政機(jī)關(guān)的依法管理,自覺履行法定義務(wù)。既然行政管理可能產(chǎn)生權(quán)力濫用的負(fù)面效應(yīng),就要尋求正確的途徑予以抑制。抑制行政權(quán)濫用的有效途徑就在于對行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行問責(zé),并以監(jiān)督和追究手段使這種責(zé)任落在實處。

注釋:

盧梭.社會契約論.何兆武譯.北京:商務(wù)印書館.1980.350.

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[美]歐內(nèi)斯特·蓋爾祖思,羅納德.M·利文.黃列譯.行政法和行政程序概要.北京:中國社會科學(xué)出版社.1996.2.

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張步洪.中國行政法學(xué)前沿問題報告.北京:中國檢察出版社.2003.383.