游歆煒

摘要文化遺產(chǎn)保護是當前社會關(guān)注的熱點問題,而民事責任制度的缺失成為各國文化遺產(chǎn)保護法的普遍現(xiàn)象。本文通過對國內(nèi)外文化遺產(chǎn)保護法法律責任現(xiàn)狀的探討,認為民事責任制度作為公眾參與文化遺產(chǎn)保護的法律基礎(chǔ)之一,能夠有效調(diào)動公眾參與文化遺產(chǎn)保護的積極性,增強公眾參與文化遺產(chǎn)保護的意識,具有其它法律責任制度不可替代的作用。

關(guān)鍵詞文化遺產(chǎn) 法律責任 民事責任 公眾參與

中圖分類號:D920.4 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)05-341-03

當前世界各國文化遺產(chǎn)保護法的法律責任制度主要由刑事責任制度、行政責任制度以及民事責任制度三部分組成。文化遺產(chǎn)的公共財產(chǎn)屬性決定了刑事責任和行政責任制度必然在有關(guān)文化遺產(chǎn)保護的法律責任制度方面發(fā)揮主要作用,而缺乏民事責任制度這一現(xiàn)象普遍存在于世界各國的文化遺產(chǎn)保護法當中,這一缺陷的存在不僅有損文化遺產(chǎn)保護法法律責任制度的完整性,同時也不利于對文化遺產(chǎn)的保護,嚴重影響了公民參與文化遺產(chǎn)保護的積極性。以下,本文就文化遺產(chǎn)保護的法律責任制度方面的有關(guān)問題展開討論。

一、文化遺產(chǎn)保護法法律責任概述

“文化遺產(chǎn)”是由1972年《保護世界文化和自然遺產(chǎn)公約》和2003年《保護非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》確立的法律概念,根據(jù)聯(lián)合國教科文組織《信使》雜志1997年第12期的說明,“‘文化遺產(chǎn)(cultural heritage)指的是具有歷史、美學、考古、科學、文化人類學或人類學價值的古跡、建筑群和遺址”。本文所指的文化遺產(chǎn)主要是指有形的文化遺產(chǎn),也即中國所稱的“文物”。

文化遺產(chǎn)保護法法律責任是法律責任的一種,由于文化遺產(chǎn)保護是權(quán)利、義務和責任的三位一體,因此文化遺產(chǎn)保護的法律責任是違反法定義務而承擔的責任,是義務的義務。而關(guān)于文化遺產(chǎn)保護法律責任的概念,目前國內(nèi)外相關(guān)法律和著作中并未給出明確而統(tǒng)一的界定,本文認為,文化遺產(chǎn)做為人文環(huán)境的重要組成部分,應是一種重要的環(huán)境權(quán)利或者說社會生態(tài)權(quán)利,文化遺產(chǎn)的本質(zhì)是屬于人類生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分而非與人割裂的外在環(huán)境,因此文化遺產(chǎn)保護法律責任也應當從環(huán)境法律責任的視角加以界定。綜上所述,文化遺產(chǎn)保護的法律責任是指文化遺產(chǎn)保護法主體因違反其法律義務對文化遺產(chǎn)及其存在的環(huán)境造成或可能造成損害而應當依法承擔的不利的法律后果。

文化遺產(chǎn)保護法法律責任按照性質(zhì)可以劃分為刑事、行政及民事法律責任三種。其中刑事和行政法律責任制度是當前各國文化遺產(chǎn)保護法律責任制度的基礎(chǔ),發(fā)揮著重要的作用,但同時這兩種法律責任制度也存在其局限性:刑事法律規(guī)范作為防止文化遺產(chǎn)違法,打擊文化遺產(chǎn)犯罪的重要手段,既不能根除文化遺產(chǎn)違法的源頭,也無法有效補償文化遺產(chǎn)受到侵害而造成的損失。而行政法律規(guī)范的著眼點在于文化遺產(chǎn)保護的行政機關(guān)在執(zhí)法過程中的依法行政,執(zhí)行的是其社會公共職能,當某些與文化遺產(chǎn)保護相關(guān)的私權(quán)受到侵犯時,也無法彌補其受到損害的法益。此外,以上兩種法律責任制度在面臨諸如尚未涉及違法的侵權(quán)行為及公權(quán)的監(jiān)管等方面也存在盲點和不足。因此,文化遺產(chǎn)民事責任制度對文化遺產(chǎn)的保護及侵權(quán)的救濟方面將發(fā)揮其獨特的作用,它既可以追究侵權(quán)者的民事責任,使文化遺產(chǎn)的侵權(quán)者在經(jīng)濟上得不償失,從而自覺的增強其對文化遺產(chǎn)保護的意識,同時也能對廣大公民起到教育作用,使廣大公民自覺地加入到保護各種文化遺產(chǎn)的隊伍中來,更重要的是它賦予了廣大公民對文化遺產(chǎn)保護中公權(quán)使用的監(jiān)督的權(quán)利,能有效的預防低效率及不作為等現(xiàn)象的發(fā)生。

由此可見,文化遺產(chǎn)保護法律責任體制應該是一個集刑事、行政和民事責任為一體的完整體系。在進一步探討民事責任制度在文化遺產(chǎn)保護法律責任的地位以前,有必要首先了解一下世界各國及我國文化遺產(chǎn)保護法律責任制度的情況。

二、國外文化遺產(chǎn)保護法法律責任體制現(xiàn)狀

文化遺產(chǎn)保護的法律責任體制從當前世界各國的有關(guān)立法來看,有關(guān)文化遺產(chǎn)保護的立法中法律責任部分主要是以行政法律責任和刑事法律責任制度為主,少數(shù)規(guī)定了民事責任的國家也多是采用行政附帶民事責任方式及刑事附帶民事責任的方式加以規(guī)定。綜合各國關(guān)于文化遺產(chǎn)保護法的實踐,主要是采取財產(chǎn)法保護模式,根據(jù)其采取的法律責任方式,大體可以劃分為強調(diào)公權(quán)的刑事和行政責任承擔方式、公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的行政和刑事責任承擔方式及在一定程度上承認私權(quán)的刑事和行政責任附帶民事責任承擔方式。

(一)強調(diào)公權(quán)的刑事和行政責任承擔方式

在文化遺產(chǎn)保護法中采取此種法律責任承擔方式的國家較少,主要代表性國家為埃及、希臘、阿爾及利亞等。

以埃及為例,埃及作為四大文明古國之一,其國內(nèi)擁有大量聞名世界的著名文化遺產(chǎn),相應的,其關(guān)于文化遺產(chǎn)保護的法律法規(guī)必然也引人矚目,從其1983年頒布的《文物保護法》來看,其保護文化遺產(chǎn)的政策是趨于嚴厲的。該《文物保護法》在總則部分就強調(diào)了文化遺產(chǎn)的國家所有,“一切文物屬公共財產(chǎn)。只有在本法規(guī)定的條件和情況下以及本法實施細則允許范圍內(nèi),才能占有、收藏和處理文物(第6條)”,“自本法生效之日起,禁止文物買賣活動(第7條)”,“自本法生效之日起,禁止收藏任何文物(第8條)”,這在一定程度上決定了其法律責任部分必然排除了與私權(quán)相對應的民事責任承擔方式。埃及的《文物保護法》第三章(刑罰)由8條組成,規(guī)定了多種文物領(lǐng)域內(nèi)的罪刑,如走私文物罪,非法遷移、挪動文物罪,偽造古文物罪,涂抹文物罪以及玩忽職守罪等。值得注意的是,在埃及《文物保護法》第40條中規(guī)定,“在不違反刑法和其他法律規(guī)定的任何最嚴厲懲罰的情況下,凡違反本法各條款者按下列條款判處刑罰”,這也說明了埃及在文化遺產(chǎn)保護方面注重刑事懲罰政策的立場。

(二)公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的行政和刑事責任承擔方式

采取公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的行政和刑事責任承擔方式是目前大多數(shù)國家在文化遺產(chǎn)保護法規(guī)定的主要法律責任承擔方式。其在法律責任承擔方式方面表現(xiàn)為注重采取行政處罰為主,只有在出現(xiàn)重大文物違法犯罪行為時才考慮刑事處罰的特點。采取這種方式的主要代表性國家有意大利、西班牙、日本等國。

以意大利為例,意大利是世界著名的文明古國,目前擁有世界文化遺產(chǎn)的數(shù)量位居世界第一。意大利十分注重對其境內(nèi)文化遺產(chǎn)的法律保護,頒布了一系列具有代表性的行政法規(guī),其中比較重要的是1939年的《關(guān)于保護藝術(shù)品和歷史文化財產(chǎn)的法律》。在該法中雖未明確規(guī)定文化遺產(chǎn)的財產(chǎn)屬性,但其具體條款(第3條,第6條等)及其中的分類(第三章的第一節(jié)“屬于國家或其他機構(gòu)的物品”,第二節(jié)“歸私人所有的物品”)清楚的表明了該法是同時承認文化遺產(chǎn)的國家所有和私人所有兩種權(quán)利的,同時,該法也通過設(shè)置一定的限制性條款來行使國家對文化遺產(chǎn)的監(jiān)護權(quán),如第3條規(guī)定“被通知據(jù)有特殊重要意義的物品應登記造冊,名冊保存在國家教育部,其副本應在省行政公署備案”。

相應地,在《關(guān)于保護藝術(shù)品和歷史文化財產(chǎn)的法律》的法律責任部分中的一個重要特點就是將刑事處罰條款載入到行政法規(guī)當中,如該法第66條“在下列情況下,出口本法規(guī)定的物品,即使屬于出口未遂,均處以2000至15000里拉罰金:(1)未將物品提交海關(guān);(2)對物品作虛假申報或含混申報,或者將物品隱藏或混雜在其他物品當中,以便逃避出口許可證和有關(guān)稅收”即是如此,但不能否認的是,雖然包含這些刑事責任條款,但縱觀該法第八章有關(guān)“制裁”的規(guī)定,仍主要以行政保護為主,突出了行政保護在文化遺產(chǎn)保護中的地位。

(三)一定程度上承認私權(quán)的刑事和行政責任附帶民事責任承擔方式

采取這一責任承擔方式的主要代表性國家有智利、法國、奧地利等國,其中又以智利的1970年《關(guān)于國家紀念物的法律》規(guī)定的最為清晰明確。

智利1970年《關(guān)于國家紀念物的法律》同樣在規(guī)定了國家對國有文化遺產(chǎn)實行公權(quán)保護的基礎(chǔ)上承認了私有文化遺產(chǎn)的所有權(quán)(1970年法第9條),同時其在該法的法律責任中除了行政和刑事保護手段外明確規(guī)定了附帶民事責任的部分。在該法第5部分“考古紀念物及其發(fā)掘和科學研究”第26條規(guī)定“個人、法人團體,不管為了何種目的進行發(fā)掘,只要其發(fā)現(xiàn)了遺跡、存儲物、殘片及其他具有歷史的、古人類的、考古的、古生物學的物品,都應立即報告地方長官。地方長官應命令警察保護好這些物品,直到國家紀念物委員會接管時止。違反本條規(guī)定的,行為人將被處以其最低工資額5倍到10倍的罰款,并與承包人一起承擔違反報告義務而引起物品損壞的連帶民事責任”,這是一個明顯的行政附帶民事責任條款,在該法的第10部分“刑罰”部分第38和第39條則分別規(guī)定了刑事附帶民事責任條款。(第38條:任何人毀滅、損壞國土上的圖字遺跡、殘片或存放在博物館內(nèi)的這些物品,都將按刑法典第485條和第486條的規(guī)定予以處罰,并應承擔相應的民事責任。第39條:公務員違反本法的規(guī)定,或幫助他人違反本法的規(guī)定,將被給予行政紀律處分,還應承擔相應的民事刑事責任)。以上三條法律條文分別包含了行政附帶民事責任及刑事附帶民事責任的內(nèi)容,雖未單列民事責任條款也未明確描述承擔民事責任的具體方式,但在文化遺產(chǎn)保護法法律責任當中同時出現(xiàn)刑事、行政及民事三種法律責任承擔方式,對于世界文化遺產(chǎn)保護法的發(fā)展來說,具有重要的意義。此外,在法國1913年《關(guān)于歷史文化遺產(chǎn)的法律》和奧地利1923年《紀念物保護法》的有關(guān)法律條文中也能發(fā)現(xiàn)少量關(guān)于民事責任方式的條文。

三、我國文化遺產(chǎn)保護法法律責任的現(xiàn)狀與完善

我國是世界著名的文物大國,新中國成立之后,黨和政府對文物的保護工作十分重視,頒布了一系列保護文物的法律法規(guī),其中,1982年三屆全國人大常委會第二十五次會議通過的《中華人民共和國文物保護法》(以下簡稱《文物法》)是我國有關(guān)文化遺產(chǎn)保護的基本法,該法經(jīng)過1991年、2002年兩次修訂,共八章80條。此外,在我國《刑法》和《民法通則》等法律中也包含了有關(guān)文物保護的條款?？偟膩碚f,《中華人民共和國文物保護法》采取的是以公權(quán)和私權(quán)相結(jié)合的財產(chǎn)法模式,確認了文物的國家所有、集體所有和公民個人所有三種所有權(quán)形式,確定了我國文化遺產(chǎn)的公權(quán)與私權(quán)保護相結(jié)合的保護制度。

具體到法律責任部分,1982年的《文物法》篇章結(jié)構(gòu)當中僅有“獎勵與懲罰”一章,而沒有使用“法律責任”的提法,而到2002年的《文物法》當中則明確設(shè)立“法律責任”一章,對法律責任的規(guī)定有了大幅增加,內(nèi)容涉及刑事法律責任、行政法律責任及民事法律責任。尤其令人關(guān)注的是2002年《文物法》在第六十五條第一款中規(guī)定:“違反本法規(guī)定,造成文物滅失、損毀的,依法承擔民事責任?！边@使得有關(guān)民事責任的條款也明確出現(xiàn)在文化遺產(chǎn)保護的法律責任部分,從而完善了我國文化遺產(chǎn)保護法法律責任制度,為公民參與文化遺產(chǎn)保護提供了重要的支持。此外,在我國《民法通則》也規(guī)定了私人所有的文物,其所有權(quán)受法律保護,違法者應承擔相應的法律責任,這其中自然包括民事責任。

總體來說,我國文化遺產(chǎn)保護立法將刑事責任、行政責任和民事責任三種重要的法律責任明確納入了法律責任部分,在考慮文化遺產(chǎn)國家和集體保護的同時也為公民個人、社會團體等加入到文化遺產(chǎn)保護提供了法律支持,這充分體現(xiàn)了立法的周全性,也體現(xiàn)了我國對文化遺產(chǎn)保護的重視,但仍存在如下的不足:

首先,有關(guān)文化遺產(chǎn)保護法的法律責任規(guī)定失衡。在我國2002年《文物法》法律責任部分雖然規(guī)定了文物保護的刑事、行政和民事責任,但在具體條文當中可以發(fā)現(xiàn),其中以行政法律責任內(nèi)容為最多,其次是刑事責任條款,而關(guān)于民事責任的規(guī)定僅有第六十五條第一款。而在國務院于2003年頒布的《中華人民共和國文物保護法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)的法律責任部分則完全沒有涉及到關(guān)于民事責任的條款。法律責任過于集中在行政和刑事責任雖有利于國家處理文物違法打擊文物犯罪,卻也在相當程度上排斥了公民和社會團體參與文物保護的途徑。

其次,文化遺產(chǎn)保護法中有關(guān)民事責任的規(guī)定含糊不清。2002年《文物法》和2003年《實施條例》當中對于什么情況下應當承擔行政責任,什么情況下應當承擔刑事責任的規(guī)定明確而具體,為執(zhí)法機關(guān)執(zhí)法提供了明確依據(jù)。相應地,有關(guān)民事責任的規(guī)定則只有簡單的“違反本法規(guī)定,造成文物滅失、損毀的,依法承擔民事責任”寥寥一句話,既不方便司法部門審理案件,增加了主觀隨意性,也不方便公民參與到文化遺產(chǎn)的保護當中來。

再次,鑒于文化遺產(chǎn)的特殊財產(chǎn)屬性,使行政保護成為了我國文化遺產(chǎn)保護的主要方式。而依據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn),近年來由于城市規(guī)劃和商業(yè)性開發(fā)造成的對文物的損害的比例有上升的趨勢,而在這些違法行為當中法人機構(gòu)甚至一些行政機構(gòu)本身成為了違法的主體,對其實施行政制裁固然符合法律要求,但對被損害的文化遺產(chǎn)的補償和恢復卻無法起到應有效果。

最后,由于文化遺產(chǎn)屬于環(huán)境權(quán)利的一種,是人文環(huán)境的重要組成部分,因此對文化遺產(chǎn)的保護也不能僅從其財產(chǎn)屬性出發(fā),而應從環(huán)境保護的視角對其實施保護。相應地,有關(guān)文化遺產(chǎn)保護的法律責任的規(guī)定也應該充分考慮國內(nèi)外環(huán)境保護法律責任規(guī)定的先進做法,參照環(huán)境違法、環(huán)境犯罪及環(huán)境侵權(quán)民事責任的理論和實踐加以完善。

四、民事責任在文化遺產(chǎn)保護法法律責任中的地位

綜觀上文各國和我國有關(guān)文化遺產(chǎn)保護的法律法規(guī),我們可以發(fā)現(xiàn)其中法律責任部分多是關(guān)于行政責任和刑事責任的規(guī)定,它們所對應的分別是對一般的文物違法和文物犯罪行為的制裁,從而體現(xiàn)國家公權(quán)對文化遺產(chǎn)的保護,而關(guān)于民事責任的規(guī)定則是鳳毛麟角,這種近乎一致的做法也從另一個角度體現(xiàn)了當前文化遺產(chǎn)保護法的缺失,由此,我們有必要從以下幾個角度對這一問題進行一些有益的探討。

(一)文化遺產(chǎn)的特殊財產(chǎn)屬性

總的來說,由于文化遺產(chǎn)(本文指有形文化遺產(chǎn))具有物質(zhì)性、時代性、不可再生性和不可替代性的特點,因此近代各國(下轉(zhuǎn)第344頁) (上接第342頁)立法多將文化遺產(chǎn)定位于是一種具有歷史、藝術(shù)和科學價值的特殊財產(chǎn)。這種特殊的財產(chǎn)屬性使得各國為了加強對其保護,紛紛采取了以國家保護為主的公權(quán)保護模式,而作為文化遺產(chǎn)保護客體之一的個人對文化遺產(chǎn)所擁有的物權(quán)就必然要受到一定的限制。這種國家保護模式必然使行政責任和刑事責任成為文化遺產(chǎn)保護的首要法律責任,而對私權(quán)的限制也就導致了對與其緊密相關(guān)的民事責任制度的削弱。但在這里,我們不得不注意這么一個問題:文化遺產(chǎn)的界定和其價值屬性。高價值的“國寶”級的文化遺產(chǎn)固然是必須受到國家公權(quán)保護的,那么還有數(shù)量眾多尚未被國家認定的或散居于民間的亟待認定的文化遺產(chǎn),公權(quán)對其的保護就有鞭長莫及之嫌,此時,僅僅通過行政法規(guī)規(guī)定的干巴巴的幾句公民的“權(quán)利和義務”顯然無法使得文化遺產(chǎn)這種不特定的公共財產(chǎn)得到有效的保護,更無法調(diào)動起最廣大的民眾對這種特殊的財產(chǎn)保護的積極性。

(二)文化遺產(chǎn)侵權(quán)民事責任的認定和承擔方式

民事責任作為法律責任之一與財產(chǎn)的關(guān)系密切,一般是指由于侵權(quán)和違約行為所要承擔的后果。在文化遺產(chǎn)保護當中,本文認為主要是文化遺產(chǎn)侵權(quán)所導致的民事責任,承擔方式主要為停止侵害、恢復原狀和賠償損失等。民事責任作為最輕的一種法律責任,不僅可以廣泛的應用于各種程度較輕的文化遺產(chǎn)違法行為,為國家執(zhí)法省去許多不必要的財力物力,提高了文化遺產(chǎn)保護的效率,同時彌補了行政和刑事責任無法觸及的“真空”,而且具有顯著的教育作用,能充分調(diào)動民眾對于文化遺產(chǎn)這種特殊財產(chǎn)保護的積極性。此外,由于文化遺產(chǎn)在事實上屬于環(huán)境權(quán)的一種,因此在一定程度上可以比照環(huán)境侵權(quán)的民事責任對文化遺產(chǎn)侵權(quán)民事責任加以認定。根據(jù)環(huán)境侵權(quán)的民事責任理論,這種侵權(quán)行為應是損害了不特定多數(shù)人的利益的行為,由此如何為公眾參與文化遺產(chǎn)保護提供一條可行便捷的途徑就成為接下來要考慮的問題。

(三)文化遺產(chǎn)保護的公眾參與

由于對文化遺產(chǎn)的保護在很大程度上屬于一種公益保護,因此,民事公益訴訟必然將成為公眾參與文化遺產(chǎn)保護的一條重要途徑。民事公益訴訟在國外環(huán)境保護領(lǐng)域已經(jīng)取得了較大成果,而文化遺產(chǎn)作為一種社會生活環(huán)境,必將越來越受到公眾的關(guān)注。目前國內(nèi)關(guān)于民事公益訴訟尚處于理論討論階段,并未形成具體的法律條文,但由于環(huán)境保護和文化遺產(chǎn)保護的緊迫性,相信在不久的將來,民事公益訴訟在這些領(lǐng)域?qū)l(fā)揮巨大的作用。文化遺產(chǎn)保護民事公益訴訟的實現(xiàn),還需要注意這么幾個問題:首先,要允許公民個人和社會團體作為訴訟主體參與公益訴訟,否則公眾參與就是一紙空文;其次,雖然公益訴訟必須是不得以盈利為目的的,但鑒于訴訟標的的特殊性和法律程序上面臨的一些困難,考慮到個人或社會團體的資金狀況,應適當減免其訴訟費用和舉證責任;最后,為了提高公眾參與文化遺產(chǎn)保護的積極性,增強保護意識,應適當從訴訟賠償金額中劃取一定比例作為獎勵基金對參與者實施獎勵。這樣方能逐漸形成一種良好的文化遺產(chǎn)保護機制,并對社會公眾自覺保護文化遺產(chǎn)起到教育示范作用。

綜上所述,文化遺產(chǎn)保護的法律責任制度應完整包含行政責任,刑事責任和民事責任三個方面,缺一不可。行政責任和刑事責任主要體現(xiàn)國家公權(quán)對文化遺產(chǎn)的保護,對現(xiàn)已確認的具有重要價值的文化遺產(chǎn)實施保護,而民事責任則主要體現(xiàn)公眾私權(quán)對文化遺產(chǎn)的保護,通過公益訴訟及其它相關(guān)途徑能有效地對尚未確認的和廣泛的公權(quán)保護難以觸及的文化遺產(chǎn)實施保護。公眾作為文化遺產(chǎn)保護的基礎(chǔ),也必將折射出民事責任制度在文化遺產(chǎn)保護法法律責任制度方面愈來愈重要的地位。

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