譚 波

摘要在新一輪行政體制改革的動(dòng)向已經(jīng)彰顯的背景下,地方對(duì)國家的改革方略有著自己的理解。在遵守統(tǒng)一改革方向的前提下,地方在國家改革的大環(huán)境中面臨著自己獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)和難題,必須有針對(duì)性地醞釀自己的改革思路和手段,以求改革在地方推行的持續(xù)性和實(shí)際效益。

關(guān)鍵詞地方 改革 路向

中圖分類號(hào):D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-248-02

一、地方施行行政管理體制改革的背景

行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)2007年黨的十七大和2008年2月的十七屆二中全會(huì)報(bào)告的部署,2008年3月國家開啟了我國的第六次行政體制改革——“大部制”改革的初步嘗試,一些部門被整合,另有一些部門被裁撤,雖然整個(gè)國務(wù)院組成部門雖然數(shù)量上減少不多,但實(shí)際的改革進(jìn)路已經(jīng)開啟,即首當(dāng)其沖的“決策科學(xué)、執(zhí)行有力”,已經(jīng)改革的部門在這一精神的指導(dǎo)下進(jìn)行了卓有成效的機(jī)構(gòu)變動(dòng)和調(diào)整,如人力資源和社會(huì)保障部的機(jī)構(gòu)變革,人力資源和社會(huì)保障部2008年3月組建,其“三定方案”(定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制的方案)即《人力資源和社會(huì)保障部主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》在四個(gè)月后即順利通過國務(wù)院批準(zhǔn)。許多改革中未涉及到的部門也在這次改革精神的引領(lǐng)下進(jìn)行了機(jī)構(gòu)整合的動(dòng)作,如商務(wù)部的三定方案的確定。由于中央的改革策略可以直接、快捷地應(yīng)用于中央一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)改革,因此,其成效、速度和力度都比較明顯,但這種改革方略到了地方層級(jí)的推行時(shí),其各種表現(xiàn)便不再如中央改革那樣直接、明了。地方對(duì)中央改革的方針有著自己獨(dú)特的理解和消解。就地方政府的實(shí)質(zhì)而言,其應(yīng)該是一種地方行政主體,有著自己獨(dú)立利益的區(qū)域利益群,是一定區(qū)域內(nèi)的居民以本地域利益為軸心而結(jié)成的利益群體。不管是中央還是地方都在相互依賴中保持了各自的獨(dú)立性。作為不同地區(qū)的利益主體和代表,為了追求利益最大化,地方行政主體與國家以及地方行政主體間發(fā)生了各種各樣的聯(lián)系,從合作、協(xié)作到競(jìng)爭(zhēng)、封鎖,在共同以及各自不同的利益目標(biāo)下進(jìn)行著利益的博弈。地方行政主體利益的地域性和自然性特點(diǎn)也決定了區(qū)域利益群內(nèi)的地方行政主體在行使行政權(quán)時(shí),當(dāng)?shù)赜蚶媾c社會(huì)利益、與其他群體利益甚至國家利益發(fā)生沖突時(shí),他們所選擇的往往是區(qū)域利益而犧牲別的利益,地方行政主體可能從地方利益出發(fā)來對(duì)待中央政策的調(diào)整。所以,地方改革一方面是單一制國家之下地方執(zhí)行中央政策的表現(xiàn),另一方面其實(shí)也是地方在根據(jù)自身利益對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期自身行為的一種抉擇,在某些領(lǐng)域改與不改、大改小改、早改晚改則取決于地方針對(duì)特殊地情、經(jīng)濟(jì)需要作出的理性取舍。

二、地方在行政管理體制改革中面臨的問題

從機(jī)構(gòu)性質(zhì)定位來看,行政決策與執(zhí)行兩類不同的職能客觀上造就了兩類機(jī)構(gòu)(決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu))、兩類人(從事決策性工作和從事執(zhí)行性工作的人員),由于從職能的性質(zhì)到具體的行為方式都存在著較大的差異性,現(xiàn)階段我們?cè)谌耸鹿芾砩线€沒有加以區(qū)別,并且尚未分別建立符合各自特點(diǎn)的管理制度。對(duì)于監(jiān)督部門的地位還沒有足夠重視,導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督權(quán)在無形中流失或使監(jiān)督效果接近空白。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置來看,各級(jí)政府設(shè)置部門往往延續(xù)了“上下對(duì)口”的習(xí)慣做法,職能部門在服從本級(jí)政府的同時(shí)還要接受上級(jí)部門的指導(dǎo),造成各級(jí)政府部門重復(fù)設(shè)置、機(jī)構(gòu)臃腫?；鶎诱疄榱送瓿缮霞?jí)政府制定的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)任務(wù),不得不設(shè)立機(jī)構(gòu)和增加人員,在編制不足的情況下,又設(shè)置了許多臨時(shí)機(jī)構(gòu),安排了一些臨時(shí)人員,造成機(jī)構(gòu)與人員超編。在缺乏有效管理和約束的情況下,政府機(jī)構(gòu)和人員不斷增加,維持運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用和人員也隨之增加,造成財(cái)政支出不斷擴(kuò)大和財(cái)政負(fù)債率不斷提高。

從機(jī)構(gòu)職責(zé)看,由于政府內(nèi)部職能劃分不清,有關(guān)職責(zé)權(quán)限劃分的規(guī)定缺乏法律效力,加之部門起草立法的影響,導(dǎo)致對(duì)有些事務(wù)多頭管理、重復(fù)交叉執(zhí)法,權(quán)力與利益掛鉤,甚至不同部門權(quán)力嚴(yán)重重疊,發(fā)生矛盾后難以協(xié)調(diào);或者互相推諉扯皮,造成管理真空,權(quán)力與責(zé)任脫鉤。

從政府行政職能內(nèi)部的分配來看,我國實(shí)行決策與執(zhí)行合一的體制,從中央到地方、從部門到職位皆集決定與執(zhí)行于一體。這種體制的優(yōu)點(diǎn)是有利于迅即決策、快速執(zhí)行,有利于決策與執(zhí)行二者之間在運(yùn)行過程中靈活地整合,有利于上級(jí)對(duì)下級(jí)直接指揮,其弊端在于:行政機(jī)關(guān)既忙于決策又忙于執(zhí)行,精力分散,結(jié)果往往是宏觀決策搞不好,具體執(zhí)行也搞不好;決策與執(zhí)行合一使行一些部門自行決策、自行執(zhí)行,導(dǎo)致決策與執(zhí)行中的隨意性,邊決策邊執(zhí)行,或者邊執(zhí)行邊決策,執(zhí)行的結(jié)果往往與初始的決策差之千里;決策與執(zhí)行合一也使得一些部門從方便執(zhí)行出發(fā)來制定決策,而給公眾帶來諸多不便;決策與執(zhí)行合一,難以區(qū)分是決策失誤還是執(zhí)行走形,無法追究行政責(zé)任,也易滋長地方、部門保護(hù)主義;決策與執(zhí)行合一使得決策對(duì)執(zhí)行的監(jiān)督陷入“自己監(jiān)督自己”的境地而流于形式。

從中央與地方的關(guān)系來看,在某些方面,既存在著中央權(quán)威和統(tǒng)一性不夠,中央宏觀調(diào)控在有些地方實(shí)施受阻,地方保護(hù)主義比較嚴(yán)重的問題,也存在向地方權(quán)力下放不夠,發(fā)揮地方自主性和積極性不夠的問題;各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)和責(zé)任仍然存在不匹配的問題;運(yùn)用法律手段調(diào)整中央與地方關(guān)系還不夠,制度化規(guī)范化水平較低,難以保證必要的穩(wěn)定性和可預(yù)見性。

從行政法制建設(shè)的程度來看,長期以來,我們習(xí)慣于運(yùn)用行政手段管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù),導(dǎo)致行政管理體制改革的過程和結(jié)果缺乏法律保障。機(jī)構(gòu)改革減而復(fù)增,陷入“精簡(jiǎn)—膨脹”循環(huán)的主要原因就是缺乏法律保障。從世界各國解決機(jī)構(gòu)編制膨脹的主要手段來看,一個(gè)是財(cái)政手段,另一個(gè)就是法律手段,但主要是法律手段,而且財(cái)政手段最終也是通過法律才能起到硬約束作用。除憲法的概括性規(guī)定外,目前我國既沒有上升為法律的統(tǒng)一行政組織和編制法,也缺乏各個(gè)部門的行政組織和編制法,更沒有推進(jìn)改革的相關(guān)法律?，F(xiàn)有的個(gè)別法律和政策性文件,如《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》,對(duì)組織機(jī)構(gòu)、職能、編制、權(quán)限、中央與地方關(guān)系、財(cái)政保障機(jī)制等也沒有明確的規(guī)定,缺乏詳細(xì)的責(zé)任條款。彈性過大的條文表述和國家法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的不協(xié)調(diào),也增加了實(shí)施中的矛盾。

三、地方在行政管理體制改革中的方向

(一)改革的總體思路

在我國現(xiàn)行憲政體制下,地方行政組織不具有獨(dú)立主體地位,而屬于國家行政組織的范疇,地方政府工作部門的設(shè)置一般要經(jīng)過上一級(jí)人民政府的批準(zhǔn)。而作為省級(jí)政府又都要服從國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。中央與地方行政權(quán)的劃分由國務(wù)院決定,中央與地方絕非只是管轄范圍大小的差別。應(yīng)該說,除外交、國防、國家安全外,中央政府擁有制定財(cái)政貨幣政策的權(quán)力,就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與管理而言,采取赤字預(yù)算,確定稅收法規(guī),印發(fā)貨幣甚至市場(chǎng)準(zhǔn)入、監(jiān)管的政策、法律等,均屬中央政府之責(zé),而地方政府都沒有這些權(quán)力。但是宏觀調(diào)控是地方政府的權(quán)力,地方政府不能層層搞宏觀調(diào)控,因?yàn)闆]有相應(yīng)的調(diào)節(jié)手段。地方政府只有把自身的職能和權(quán)責(zé)搞清楚,位置擺正了,管理體制改革才能更順暢。目前地方行政體制改革的大致方向應(yīng)該是,按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)和構(gòu)建政府權(quán)責(zé)體系的要求,對(duì)宏觀調(diào)控部門的職能進(jìn)行了重大調(diào)整,剝離項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)審批和微觀運(yùn)行的功能,突出做好發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、財(cái)稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能,對(duì)行業(yè)管理部門的職能進(jìn)行合理配置,使其更加注重在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃等方面的作用。其實(shí)質(zhì)是使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會(huì)回應(yīng)型目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變,由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位轉(zhuǎn)變。

(二)改革的法律保障

加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作,地方行政體制改革的法律保障包括兩類,一類是普適性規(guī)范,一類是特殊規(guī)范。普適性規(guī)范的適用對(duì)象是整個(gè)國家行政系統(tǒng)。其內(nèi)容主要包括行政體制改革總體目標(biāo)的確定,包括政府職能轉(zhuǎn)換的目標(biāo),行政權(quán)力在中央、地方以及組織內(nèi)部的配置,行政權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則等。普適性規(guī)范主要由法律、行政法規(guī)、國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件來確定,非地方政府權(quán)限,但地方政府在涉及自身利益的部分有參與權(quán)。特殊規(guī)范指單獨(dú)適用于地方行政體制改革的規(guī)范。其內(nèi)容包括地方政府職能的定位、行政權(quán)力在地方行政體系內(nèi)部的分配,地方行政權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則等。其核心是地方政府的職能定位。上述內(nèi)容可通過制定行政規(guī)章或規(guī)范性文件予以明確。另外,按照法制統(tǒng)一的原則,地方還要制定和實(shí)施與貿(mào)易有關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策。保持地方性法規(guī)、規(guī)章和政策與中央政府的一致性。根據(jù)中央統(tǒng)一部署,及時(shí)調(diào)整有關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和政策。地方新出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章和政策,要符合我國政府的承諾和世貿(mào)組織規(guī)則。在制定地方性法規(guī)、規(guī)章和政策措施時(shí),區(qū)分不同情況分別契合國民待遇和最惠國待遇原則。規(guī)章和政策措施統(tǒng)一在政府網(wǎng)站、政府公報(bào)刊登公布。

(三)改革的實(shí)現(xiàn)路徑

就政府職能轉(zhuǎn)變而言,地方政府職能轉(zhuǎn)變服從于中央關(guān)于政府職能轉(zhuǎn)變的總體布局,在政府職能轉(zhuǎn)變過程中,可制定行政規(guī)章,規(guī)范改革所涉及的各機(jī)構(gòu)的職能,根據(jù)職能,設(shè)置機(jī)構(gòu),配備人員。就權(quán)力配置而言,地方行政體制改革中的權(quán)力配置,既有外部的權(quán)力配置,即地方政府與其上一級(jí)政府甚至國務(wù)院之間,地方政府與其他省市政府之間,也有內(nèi)部的權(quán)力配置,主要指地方政府各職能部門之間,以及地方內(nèi)部市、區(qū)、鄉(xiāng)各行政層級(jí)之間。前者應(yīng)由人大及其常委會(huì)立法予以調(diào)整,如《地方政府法》或《中央與地方關(guān)系法》等。后者在沒有法律、行政法規(guī)的情形下,地方政府可以根據(jù)憲法和法律的授權(quán),制定規(guī)章予以調(diào)整。就權(quán)力運(yùn)行而言,權(quán)力運(yùn)行更多是程序上的問題,其中的實(shí)體內(nèi)容不好,如果所涉問題屬于輔助性質(zhì),地方政府可通過制定規(guī)范性文件予以調(diào)整。須注意的是,規(guī)范性文件的運(yùn)用須謹(jǐn)守法律保留原則。根據(jù)上述情況,改革的具體對(duì)策可以設(shè)定如下:

1.體制上將決策與執(zhí)行徹底分開。決策與執(zhí)行分開后,可以根據(jù)決策與執(zhí)行既相互聯(lián)系又互為制約的內(nèi)在關(guān)系,合理配置職能,建立規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制:政府決策部門負(fù)責(zé)決策過程并對(duì)執(zhí)行部門行使監(jiān)督檢查、政策指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)之職權(quán),不干涉具體的執(zhí)行過程;政府執(zhí)行部門按照專業(yè)的執(zhí)行規(guī)范獨(dú)立地執(zhí)行決策部門作出的各項(xiàng)決策并向決策部門反饋信息、提出意見和建議。決策部門與執(zhí)行部門按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋的管理系統(tǒng),建立起既相互獨(dú)立、又互為聯(lián)系、互為制約的規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。

2.規(guī)范行政決策行為,完善科學(xué)民主決策機(jī)制。下放一切可以下放的決策權(quán),簡(jiǎn)化一切可以簡(jiǎn)化的程序。探索建立規(guī)范的審批管理與操作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)審批權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤。精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)與規(guī)范政府職能緊密結(jié)合。重大行政決策事項(xiàng)在提交地方政府會(huì)議討論決定前,事先經(jīng)過專家?guī)鞂＜疫M(jìn)行必要性和可行性論證。專家出具的論證意見應(yīng)作為政府決策的重要參考。而地方各種形式聽證制度的施行遠(yuǎn)比國家一級(jí)的同類制度推行要簡(jiǎn)便很多。

3.實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)的有機(jī)整合及科學(xué)的職位分類。地方政府機(jī)構(gòu)改革的部門設(shè)置,要講求科學(xué)合理,不能分得過細(xì),它的職能要整合到一起,設(shè)得過細(xì),過于龐大,增加工作的難度。要建立起符合行政執(zhí)行特點(diǎn)的職位分類及相應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任制。職位分類是其他各項(xiàng)人事管理的起點(diǎn)和基礎(chǔ)。通過職位分類,建立內(nèi)部的權(quán)責(zé)體系及相應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任感。行政執(zhí)行大都以執(zhí)法隊(duì)伍建制,在職位分類時(shí),應(yīng)結(jié)合其特點(diǎn),建立相應(yīng)職組、職系。

4.強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力,推行政府績(jī)效管理和行政問責(zé)制度。改革后的地方政府各部門應(yīng)該是在“大部”框架下的綜合職能部門,部門首長應(yīng)對(duì)部門各機(jī)構(gòu)、各公務(wù)員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。要建立起符合各類行政權(quán)力特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估制度?？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)估是人事管理的關(guān)鍵。全面推進(jìn)以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制。按照“誰審批、誰負(fù)責(zé)”的原則制訂內(nèi)部行政責(zé)任追究辦法,明確規(guī)定追究什么、追究誰、誰來追究、如何追究等內(nèi)容,使責(zé)任追究制能真正落實(shí)到直接部門、直接人,制訂出責(zé)任人過錯(cuò)過失行為的具體追究辦法。

注釋:

地方行政管理體制改革不能僅就地方改革的問題鋪開,更應(yīng)該著眼于外部大的環(huán)境的完善,比如這里處理好中央與地方關(guān)系(具體到權(quán)限爭(zhēng)議解決問題)就比較關(guān)鍵,處理妥當(dāng)將會(huì)對(duì)地方的改革起到很明顯的促進(jìn)作用。

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