陳曉軼

摘要突發(fā)的危機(jī)事件是當(dāng)今世界各國普遍面臨的一個(gè)問題,如果事態(tài)控制不好往往會(huì)影響到國家、社會(huì)的穩(wěn)定與安全,政府迫切需要加強(qiáng)危機(jī)管理。 政府危機(jī)管理是政府為了預(yù)防危機(jī)的發(fā)生,應(yīng)付各種可能發(fā)能的危機(jī)的一整套機(jī)制。我國初步建立了突發(fā)危機(jī)管理機(jī)制,但仍然存在一些不足,我們應(yīng)在認(rèn)識(shí)這些不足的前提下,從危機(jī)的潛在期,突發(fā)期及事后管理等方面爭取全面完善我國的政府危機(jī)管理機(jī)制。

關(guān)鍵詞危機(jī)管理 潛在期 突發(fā)期 事后管理

中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)05-199-02

一、政府危機(jī)內(nèi)涵及特征

(一)內(nèi)涵

政府危機(jī)是指在政府管理國家事務(wù)中,突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、恐怖活動(dòng)等對(duì)社會(huì)公共生活與社會(huì)秩序造成重大損失的事件。從維護(hù)社會(huì)安全和社會(huì)秩序的角度來看,危機(jī)管理是一種最典型的公共產(chǎn)品,在危機(jī)發(fā)生越來越頻繁的今天,一個(gè)國家要減少危機(jī)的發(fā)生,降低危機(jī)的損失,提高政府應(yīng)對(duì)危機(jī)的效率,必須建立系統(tǒng)的危機(jī)管理機(jī)制。系統(tǒng)的危機(jī)管理包括危機(jī)的預(yù)防與應(yīng)對(duì)。有效的危機(jī)管理機(jī)制,能夠?qū)⒄奈C(jī)管理納人一個(gè)有序、規(guī)范、條理的軌道中,保證政府在危機(jī)發(fā)生時(shí)能在最短時(shí)間內(nèi)有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資源,將危機(jī)帶來的損失減少到最低程度。

(二)特征

1.危機(jī)影響范圍的廣泛性

危機(jī)的出現(xiàn)會(huì)影響到社會(huì)生活的各個(gè)方面,牽涉各方利益,以致影響到社會(huì)整體的穩(wěn)定和發(fā)展。危機(jī)的突如其來,往往會(huì)使公眾的日常生活習(xí)慣及心理認(rèn)知能力產(chǎn)生巨大變化,并隨著危機(jī)的蔓延產(chǎn)生非正常波動(dòng)。

2.危機(jī)的不確定性

所謂不確定性,一般是指人們不可能或無法對(duì)問題進(jìn)行客觀分類的情形。危機(jī)出現(xiàn)與否與出現(xiàn)的時(shí)機(jī)是無法完全掌控的,包括狀態(tài)的不確定性、影響的不確定性,危機(jī)回應(yīng)的不確定等。

3.危機(jī)反應(yīng)時(shí)間的有限性

危機(jī)往往突然降臨,決策者必須作出快速處置措施與響應(yīng),在時(shí)間有限的條件下,獲取所有相關(guān)的信息,作出正確的決策以遏止危機(jī)的擴(kuò)大,是對(duì)合格決策者的必然要求,因?yàn)槲C(jī)持續(xù)時(shí)間的長短與管理的好壞有必然聯(lián)系。

4.危機(jī)結(jié)果的危害性

危機(jī)的突然出現(xiàn),對(duì)社會(huì)的正常有序發(fā)展會(huì)產(chǎn)生巨大的沖擊,造成財(cái)產(chǎn)資源的巨大浪費(fèi),影響人民群眾安定有序的生活,甚至對(duì)人身安全產(chǎn)生巨大威脅。同時(shí)會(huì)對(duì)人民群眾的世界觀、價(jià)值觀產(chǎn)生不利影響甚至扭曲。

5.危機(jī)的兩面性

與“高風(fēng)險(xiǎn),高收益”同理,危機(jī)在帶來各種破壞和損失的同時(shí),也會(huì)帶來機(jī)會(huì)和收益。每一次突如其來的危機(jī)后,都會(huì)反應(yīng)出當(dāng)前制度的不足,會(huì)引起決策者的反思。

二、我國政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀及存在的問題

我國政府在長期的建設(shè)和改革實(shí)踐中,經(jīng)受住了各種各樣的公共突發(fā)事件的考驗(yàn),并在如何管理與應(yīng)對(duì)方面積累了大量實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn),初步建立了突發(fā)危機(jī)事件管理機(jī)制,制訂了一系列處理突發(fā)事件問題的法律法規(guī),應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法制化建設(shè)取得了長足進(jìn)步,但是,不足仍然存在。

(一)指導(dǎo)思想角度

政府對(duì)危機(jī)公共事件的管理與應(yīng)對(duì)納入到國家發(fā)展的重要議事日程上來,政府管理與應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件的觀念沒有從治理為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑婪稙橹?沒有防患于未然的意識(shí),對(duì)公共突發(fā)事件的預(yù)防缺乏足夠的重視,存在麻痹和僥幸心理,往往是事后才想辦法補(bǔ)救。

(二)管理戰(zhàn)略角度

我們國家尚未制定詳實(shí)的、周延的、長期的危機(jī)管理規(guī)劃。缺乏對(duì)公共突發(fā)事件的管理與應(yīng)對(duì)相關(guān)的人力物力資源的的保障機(jī)制和整合溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,會(huì)對(duì)突發(fā)事件反應(yīng)能力不足,遇到突發(fā)事件往往被動(dòng)。我們只有居安思危,根據(jù)變化了的國際格局、國內(nèi)形勢(shì)、公眾心態(tài)以及執(zhí)政基礎(chǔ),制定反危機(jī)戰(zhàn)略,才可以構(gòu)建操作層面的危機(jī)管理體系,做到有備無患。

(三)立法的角度

目前我國公共應(yīng)急立法滯后,無法適應(yīng)危機(jī)管理法制化、規(guī)范化、制度化的要求。實(shí)踐證明,無論在正常狀態(tài)下,還是在危機(jī)狀態(tài)下,政府行為法制化,依法行政都應(yīng)該政府實(shí)施有效治理的基本原則。沒有完善的公共危機(jī)管理的法制,就沒有高效的突發(fā)事件的政府管理;完善的危機(jī)管理法制是政府危機(jī)管理系統(tǒng)中最重要的支撐,也是我國社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。經(jīng)過20多年的法制建設(shè),我國危機(jī)管理的法制已經(jīng)有一定的基礎(chǔ),但是從整體上來看,法律法規(guī)體系尚不健全。首先,我國憲法沒有關(guān)于危機(jī)狀態(tài)和緊急狀態(tài)的具體規(guī)定,政府的緊急管理權(quán)也沒有在憲法中得到明確的授權(quán);其次,現(xiàn)有的危機(jī)管理?xiàng)l款分散在《防洪法》、《地震法》、《安全生產(chǎn)法》等部門法中,部門管理色彩濃厚,在突發(fā)性事件的應(yīng)對(duì)上協(xié)調(diào)不力;第三,現(xiàn)有的應(yīng)對(duì)危機(jī)的相關(guān)法律法規(guī)中還有不少漏洞和空白點(diǎn),特別是應(yīng)急預(yù)案的編制、責(zé)任追究的條款缺失。

(四)危機(jī)管理組織機(jī)構(gòu)和危機(jī)管理職能的建設(shè)角度

中央政府缺少具有決策、會(huì)商、協(xié)調(diào)功能的常設(shè)性的危機(jī)處理機(jī)構(gòu);在地方政府層面上,沒有根據(jù)各地的具體情況,因地制宜地設(shè)立相關(guān)的常設(shè)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu),并且以法律或者法規(guī)的形式明確它們的職責(zé)、權(quán)限、運(yùn)作程序。簡單的說,就是缺乏組織化保障,缺乏應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮中心和危機(jī)管理體系,目前我國危機(jī)管理職能由不同的政府部門承擔(dān),相互之間的整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全,危機(jī)管理的資源無法有效整合,在綜合性的危機(jī)面前合力較差,整體上沒有形成相互協(xié)調(diào)、分工合作的格局。

(五)危機(jī)管理運(yùn)作程序角度

輕危機(jī)預(yù)警和善后,重危機(jī)爆發(fā)后的現(xiàn)場處理,出現(xiàn)兩頭輕中間重的畸形資源配置格局。首先從突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案看,目前應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案比較全面,但對(duì)抗突發(fā)社會(huì)安全事件的應(yīng)急預(yù)案基本上缺位。缺乏詳實(shí)的應(yīng)急預(yù)案使人們面臨突發(fā)事件時(shí),可能會(huì)驚慌失措、貽誤戰(zhàn)機(jī),導(dǎo)致危機(jī)事態(tài)的惡化和蔓延。其次,危機(jī)后的救助、危機(jī)原因的調(diào)查、責(zé)任人員的追究、受害公眾生命財(cái)產(chǎn)的賠償、心理的慰藉以及相關(guān)管理法規(guī)、技術(shù)的完善也存在很多漏洞。

(六)政府官員和公眾的危機(jī)意識(shí)角度

危機(jī)防范和應(yīng)對(duì)技能低下,社會(huì)整體的抗逆水平和自我救助能力差。在我國無論是學(xué)校還是社會(huì)技能培訓(xùn)都沒有危機(jī)事件應(yīng)對(duì)內(nèi)容和管理的教育內(nèi)容,特別是缺少結(jié)合危機(jī)管理知識(shí),組織實(shí)戰(zhàn)演練,所以在突發(fā)事件來臨時(shí),易于猝不及防,驚慌失措,加大了生命傷亡與財(cái)產(chǎn)損失的幾率。

(七)危機(jī)管理的基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究比較薄弱,沒有形成系統(tǒng)的符合中國國情的危機(jī)管理理論

現(xiàn)在的研究基本上停留在介紹和引進(jìn)西方危機(jī)管理理論的階段;學(xué)者研究與實(shí)際工作者之間的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)沒有很好地契合在一起;不同專業(yè)的專家之間的交叉性、邊緣性研究的互動(dòng)機(jī)制沒有形成;現(xiàn)有學(xué)術(shù)資源沒有及時(shí)變成政府的決策。

三、完善政府危機(jī)管理機(jī)制

在現(xiàn)代社會(huì),處理危機(jī)事件,實(shí)行公共危機(jī)管理,是任何國家政府不可避免要面對(duì)的,我國也不例外,我們不僅要建立健全公共危機(jī)管理中各項(xiàng)制度建設(shè),還要提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和行政工作人員應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的能力,以及要提高全民預(yù)防、處理危機(jī)的意識(shí),從兩方面入手,爭取“兩手抓,兩手都要硬”。 立足于我國政府危機(jī)處理體制的現(xiàn)狀,從危機(jī)的各個(gè)階段特點(diǎn)出發(fā),提出如下對(duì)策與建議。

(一)危機(jī)潛在期

這是危機(jī)尚未全面成型的階段,也是危機(jī)處理最容易的階段。

1.強(qiáng)化危機(jī)意識(shí)

公共管理部門必須充分認(rèn)識(shí)到,我國社會(huì)存在著各種安全隱患和不穩(wěn)定因素,危機(jī)已經(jīng)成為現(xiàn)代社會(huì)不可或缺的重要組成部分。決策者應(yīng)樹立強(qiáng)烈的憂患意識(shí)與危機(jī)意識(shí),不回避、不掩飾。另一方面要盡快提高公眾的危機(jī)意識(shí),這是預(yù)防公共危機(jī)發(fā)生和提高危機(jī)處置能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2.建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制

中央政府應(yīng)制定權(quán)威性的、前瞻性的國家安全戰(zhàn)略,對(duì)各種可能出出現(xiàn)的危機(jī)進(jìn)行列舉分類,認(rèn)真分析危機(jī)可能出現(xiàn)的誘因,涉及應(yīng)對(duì)預(yù)案,并保證經(jīng)濟(jì)財(cái)政人力的充足。在很大程度上,危機(jī)狀態(tài)的預(yù)防比單純的解決某一危機(jī)事件跟為重要。如果能防患于未然,消除各種危機(jī)隱患,確保社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

第一,全面應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。突發(fā)事件管理的真諦在于預(yù)案在先。制定詳細(xì)的危機(jī)管理預(yù)案,是公共管理者的一項(xiàng)重要任務(wù)。為了保證危機(jī)處理的行為更有針對(duì)性和有效性,在危機(jī)爆發(fā)之前需要預(yù)先創(chuàng)制一定的行為規(guī)程,使危機(jī)管理者在真正面臨危機(jī)時(shí)反應(yīng)更為積極迅捷,最大限度地降低危機(jī)處理行為的不確定性和人為性。

第二,危機(jī)意識(shí)和應(yīng)急技能的訓(xùn)練系統(tǒng)。危機(jī)管理理論告訴我們,某個(gè)突發(fā)事件(災(zāi)害源)是否能夠?qū)姷纳?cái)產(chǎn)安全構(gòu)成威脅,除了突發(fā)事件的嚴(yán)重程度外,另外一個(gè)重要因素就是社會(huì)公眾本身(受災(zāi)體)的抵御能力。危機(jī)管理者應(yīng)該通過公共教育與培訓(xùn)在公眾中普及危機(jī)管理知識(shí),提高公眾抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力,以避免風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)的社會(huì)恐慌。

第三,應(yīng)急資金的募集和應(yīng)急物資的儲(chǔ)備系統(tǒng)。資源準(zhǔn)備是危機(jī)準(zhǔn)備中最為基礎(chǔ)性的內(nèi)容,應(yīng)當(dāng)成為危機(jī)準(zhǔn)備的主要活動(dòng)。危機(jī)的應(yīng)對(duì)與公眾的危機(jī)抵御能力離不開充足資源的支撐。對(duì)一個(gè)政府而言,資源的儲(chǔ)備水平與抗風(fēng)險(xiǎn)能力是成正比的;一個(gè)國家希望抵御自然與非自然的災(zāi)害的侵襲,就必須作好資金、糧食、藥品、基礎(chǔ)設(shè)施等物資儲(chǔ)備。

3.完善危機(jī)管理的法律制度

首先要在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)、緊急狀態(tài)的確認(rèn)、緊急狀態(tài)的實(shí)施作出規(guī)定。其次應(yīng)把分散的應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律法規(guī)集中起來,制定一部完整的緊急狀態(tài)法,對(duì)政府在緊急狀態(tài)下的權(quán)限、應(yīng)對(duì)措施、法律責(zé)任以及公眾的權(quán)利義務(wù)作出詳細(xì)的規(guī)定,以預(yù)防公共管理者在危機(jī)處理中的行為失當(dāng),降低危機(jī)回應(yīng)行為的不確定性,協(xié)調(diào)危機(jī)處理過程中公共權(quán)力與公民權(quán)利之間的關(guān)系。其三,根據(jù)形勢(shì)的變化,完善應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件的專門法律、法規(guī),使每個(gè)領(lǐng)域突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)都有章可循,有法可依。

4.分配政府機(jī)構(gòu)權(quán)限

中央政府應(yīng)設(shè)立具有決策、指揮、協(xié)調(diào)功能的綜合性危機(jī)管理機(jī)構(gòu),主要負(fù)責(zé)制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃;進(jìn)行危機(jī)信息管理;進(jìn)行危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估;對(duì)公眾進(jìn)行危機(jī)管理的教育和培訓(xùn);在危機(jī)來臨時(shí),收集信息、制定決策、統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)行動(dòng)。地方政府也應(yīng)因地制宜建立常設(shè)性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu),最好設(shè)在各地方政府的辦公廳局中,由地方行政首長負(fù)責(zé),賦予這個(gè)機(jī)構(gòu)法定的職權(quán)、職責(zé)、職能,配備相應(yīng)的人員、經(jīng)費(fèi)與編制。這是做好危機(jī)管理的組織保證。

(二)危機(jī)突發(fā)期

明確政府的職責(zé)。當(dāng)危機(jī)來臨不可避免時(shí),政府必須發(fā)揮其核心作用,領(lǐng)導(dǎo)人民群眾順利度難關(guān)。

1.關(guān)注危機(jī)事件,關(guān)心公眾安全,主動(dòng)公布信息

只有先入為主,搶占先機(jī),在第一時(shí)間建立權(quán)威的消息渠道,才有助于危機(jī)的化解。危機(jī)來臨,面對(duì)公眾和媒體目光的聚焦,信息及時(shí)適當(dāng)?shù)墓?對(duì)于澄清真相、化解謠言,維護(hù)政府信用以及消除公眾的不安恐懼心理是十分必要的。有些部門的反應(yīng)則是緘口不言、“無可奉告”。而失語、回避只能招致公眾更強(qiáng)烈的質(zhì)疑和不信任,損害政府形象,喪失政府信用。

2.組織動(dòng)員必要資源投入危機(jī)管理

危機(jī)應(yīng)對(duì)需要大量的資源,包括人力、物力和財(cái)力。并且要求迅速集中使用,所以單靠政府儲(chǔ)備一家之力很難完成,募集和征用社會(huì)資源成為必由之路。所以政府應(yīng)通過與大眾媒體的互動(dòng),建立與民眾的溝通對(duì)話機(jī)制,增強(qiáng)民眾的自我保護(hù)意識(shí)和對(duì)政府的信任感,從而動(dòng)員更多的民眾來參與應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

3.充分發(fā)揮公共應(yīng)急管理機(jī)制

公共突發(fā)事件發(fā)生時(shí),要快速啟動(dòng)公共事件預(yù)警體系,要迅速選擇適合特定情形的應(yīng)急預(yù)案,組織相應(yīng)的緊急指揮部,迅速調(diào)動(dòng)人力、物力、財(cái)力資源,形成一個(gè)有條不紊、權(quán)責(zé)分明的應(yīng)急管理機(jī)制。按照條塊結(jié)合,以塊為主,分級(jí)管理的原則,統(tǒng)一指揮,分工合作。

(三)事后管理

危機(jī)后特定時(shí)期的跟蹤、反饋工作,確保危機(jī)事件得以根本解決。

1.完善危機(jī)后政府問責(zé)制,盡快恢復(fù)社會(huì)秩序

為避免危機(jī)的重復(fù)發(fā)生和惡性循環(huán),做到對(duì)公眾負(fù)責(zé),必須按照有關(guān)的法律法規(guī)對(duì)危機(jī)事件的責(zé)任人員進(jìn)行嚴(yán)肅處理,以維護(hù)公共利益和法律的尊嚴(yán)。我們必須按照法治政府、責(zé)任政府的理念,完善與規(guī)范政府問責(zé)制的主體、程序、時(shí)效等,塑造一個(gè)“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,侵權(quán)要賠償”的政府形象。

2.變危機(jī)為機(jī)遇

危機(jī)后要順利進(jìn)行觀念更新、組織變革,重新塑造組織在公眾心目中的良好形象,維護(hù)組織和社會(huì)系統(tǒng)的活力和生命力。

相信通過理論與實(shí)踐的結(jié)合,我國政府危機(jī)管理機(jī)制定能逐步完善

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