高樹(shù)勇

摘要我國(guó)中央與地方政府之間行政權(quán)限爭(zhēng)議現(xiàn)象的大量存在,不僅導(dǎo)致行政系統(tǒng)內(nèi)部的不穩(wěn)定,影響行政權(quán)行使的權(quán)威性和效率性,而且更不利于保護(hù)行政相對(duì)人和社會(huì)公共的合法利益。目前,由于缺乏制度化、規(guī)范化的解決機(jī)制,這些爭(zhēng)議難以及時(shí)有效的解決。因此,我們有必要在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,通過(guò)完善中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)制,理順中央與地方關(guān)系。

關(guān)鍵詞中央與地方 權(quán)限 爭(zhēng)議

中圖分類號(hào):D62 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-177-02

一、問(wèn)題提出

解決中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議,無(wú)論在世界上哪個(gè)國(guó)家,都是一個(gè)事關(guān)國(guó)家穩(wěn)定大局的問(wèn)題。世界各國(guó)由于國(guó)情不一,政體不一、歷史傳統(tǒng)等原因,在處理中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議問(wèn)題上形成了不同的模式。

中國(guó)是一個(gè)地域遼闊的單一制國(guó)家,各地區(qū)之間的差異相當(dāng)?shù)拇?。如何合理劃分中央與地方行政權(quán)限該如何劃分,如何保證在國(guó)家統(tǒng)一的前提下充分發(fā)揮地方積極性,當(dāng)出現(xiàn)行政權(quán)限爭(zhēng)議時(shí)如何解決,是擺在當(dāng)前中國(guó)政府與學(xué)術(shù)理論界的重大難題。當(dāng)前,中國(guó)的中央與地方權(quán)力配置及權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制缺乏統(tǒng)一和明確的法律規(guī)范。這一現(xiàn)狀導(dǎo)致很多問(wèn)題得不到有效解決,影響到行政權(quán)行使的權(quán)威性和效率性,而且會(huì)損害行政相對(duì)人甚至社會(huì)公共的合法利益。為此,要建設(shè)和諧社會(huì),隨著經(jīng)濟(jì)、政治體制改革的深入和中央與地方關(guān)系法治化進(jìn)程,應(yīng)通過(guò)法律明確配置中央與地方之間的權(quán)力,完善解決中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議的解決的法律,建立健全的中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議解決的機(jī)構(gòu)。

在立法方面,我國(guó)憲法、立法法對(duì)中央與地方的立法權(quán)權(quán)限有了比較明確的劃分,規(guī)定哪些只能制定法律,哪些情況地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要,在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。在司法方面,我國(guó)刑事訴訟法、民事訴訟法和行政訴訟法以及人民法院組織法對(duì)最高人民法院和地方各級(jí)人民法院的案件管轄權(quán)作了明確的劃分及出現(xiàn)管轄爭(zhēng)議的解決方法。因此,中央與地方爭(zhēng)議主要表現(xiàn)在行政權(quán)。目前,這些爭(zhēng)議在我國(guó)缺乏制度化、規(guī)范化的法律解決渠道,難以及時(shí)有效的解決。因此,研究中央與地方行政爭(zhēng)議權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制,具有十分重要的意義。

二、中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議現(xiàn)象產(chǎn)生之原因

(一)中央與地方行政權(quán)限不明確

在行政事務(wù)方面,我國(guó)憲法沒(méi)有具體列舉哪些行政權(quán)力歸屬中央,哪些歸屬地方,哪些既可由中央享有也可由地方享有,而是原則規(guī)定由國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”;規(guī)定國(guó)務(wù)院有權(quán)“領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計(jì)劃生育工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”、“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)”等。同時(shí),在第107條規(guī)定地方政府的職權(quán)時(shí)規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限,管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”。而我國(guó)《地方組織法》第59條規(guī)定縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作”。很明顯地,現(xiàn)行憲法和法律對(duì)中央與地方政府之間的行政權(quán)限規(guī)定幾乎一樣,根本無(wú)法在法律上明確中央與地方政府各自的權(quán)限。

(二)缺乏地方利益表達(dá)與平衡機(jī)制

從利益的角度來(lái)說(shuō),處理中央與地方權(quán)限關(guān)系,實(shí)際上是處理和調(diào)整國(guó)家利益與地方利益的關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,地方利益日益凸顯出來(lái),地方利益與中央利益具有一致性,也具有矛盾性的一面。目前,隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深入,地方為獲取更大利益,往往與中央政府進(jìn)行利益博弈。中央政府為實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化,要求限制地方利益的無(wú)限膨脹,地方政府為謀求地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而與中央討價(jià)還價(jià),要求中央放權(quán)讓利,給項(xiàng)目、給資金、給予地方更多照顧。一直以來(lái),我國(guó)調(diào)整中央與地方關(guān)系都是一種自上而下的權(quán)力監(jiān)督方式,十分缺乏民主性,從而很容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用。此外,一旦地方利益受損,又缺乏有效的救濟(jì)途徑,同時(shí),現(xiàn)今利益表達(dá)呈單向性,中央對(duì)地方的有些利益表達(dá)沒(méi)有進(jìn)行回應(yīng)。因此很多地方政府會(huì)規(guī)避中央政府的政策、命令來(lái)尋求利益救濟(jì),從而導(dǎo)致中央與地方政府出現(xiàn)爭(zhēng)端。

(三)監(jiān)督制約機(jī)制不健全

目前,中央對(duì)地方政府的監(jiān)督主要通過(guò)立法監(jiān)督、行政監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督、人事監(jiān)督等,但是這一監(jiān)督體系漏洞比較多,缺乏權(quán)威性,同時(shí)也缺乏地方政府對(duì)中央政府決策的反向監(jiān)督機(jī)制。政府相互制衡機(jī)制相對(duì)落后,內(nèi)部制約無(wú)力,同時(shí)也沒(méi)有有效的外部制約,難以規(guī)制地方政府的失范行為,從而導(dǎo)致中央與地方政府產(chǎn)生利益沖突。

三、我國(guó)中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制之完善

對(duì)于我國(guó)中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)制,應(yīng)分為爭(zhēng)議發(fā)生前預(yù)防機(jī)制和爭(zhēng)議發(fā)生后處理機(jī)制兩個(gè)部分。

(一)爭(zhēng)議發(fā)生前的預(yù)防機(jī)制

即通過(guò)立法手段明確劃分中央與地方的行政權(quán)限,最大程度上減少爭(zhēng)議的發(fā)生。其實(shí),產(chǎn)生中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議的主要原因之一就是中央與地方行政權(quán)限劃分不明解。要科學(xué)劃分中央與地方的行政權(quán)限,首先,應(yīng)界定中央及地方各級(jí)政府在國(guó)家管理體系中的地位與作用,通過(guò)法律明確規(guī)定哪些權(quán)力為中央所專有,哪些權(quán)力為地方所專有,哪些權(quán)力為中央和地方所共有,中央所專有的權(quán)力,地方不得分享或越權(quán);地方所專有的權(quán)力,中央不得去干涉或替代;中央和地方共有的權(quán)力,中央不得獨(dú)享,地方也不得獨(dú)享。然而哪些為中央所專有,哪些為地方所專有,哪些可為中央與地方共有,還有待學(xué)術(shù)界與實(shí)踐部門(mén)進(jìn)行深入的探索。一般來(lái)說(shuō),凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實(shí)施涉及全國(guó)或跨多個(gè)省級(jí)行政區(qū)域,應(yīng)由中央負(fù)責(zé);凡事務(wù)的管理或?qū)嵤﹥H涉及某一行政區(qū)域的,則應(yīng)歸該行政區(qū)域內(nèi)的地方人民政府負(fù)責(zé),如內(nèi)政、外交、國(guó)防和宏觀調(diào)控等方面的職責(zé),負(fù)責(zé)全國(guó)性的公共事業(yè),制定統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則,保證國(guó)家主權(quán)的獨(dú)立、領(lǐng)上的完整和社會(huì)的穩(wěn)定,應(yīng)歸屬中央負(fù)責(zé);為了便于管理,中央有關(guān)部門(mén)可以在地方設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。

要完善中央與地方行政權(quán)限劃分,就需要逐步在修改憲法時(shí),適當(dāng)增加中央和地方行政權(quán)劃分的內(nèi)容,從憲法的高度來(lái)規(guī)范中央與地方的行政權(quán)力配置。同時(shí),要制定中央與地方行政權(quán)變更的法律程序。目前,中央對(duì)地方的權(quán)力授予和回收的隨意性較大,地方的利益容易受損。因此,要中央與地方關(guān)系的穩(wěn)定和減少它們之間的沖突,就有必要制定規(guī)范的職權(quán)變更程序。如果法律對(duì)上述兩方面有明確的規(guī)定,就可以從根本上預(yù)防中央與地方的行政權(quán)限爭(zhēng)議。(下轉(zhuǎn)第182頁(yè))(上接第177頁(yè))

(二)爭(zhēng)議發(fā)生后的處理機(jī)制

1.完善中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議解決的法律

在我國(guó),對(duì)于中央與地方行政權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議該如何解決,用何種程序解決,該承擔(dān)什么樣的責(zé)任等等都沒(méi)有具體的法律規(guī)定,無(wú)論是國(guó)家根本大法——《憲法》,還是《地方組織法》、《民族區(qū)域自治法》和兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》。從而使得當(dāng)中央與地方行政權(quán)限發(fā)生爭(zhēng)議時(shí),缺乏必要的解決爭(zhēng)議的法律依據(jù)。

因此,在未來(lái)修改憲法或制定相關(guān)法律的時(shí)候,應(yīng)完善中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議解決的法律規(guī)定,健全相關(guān)的機(jī)制。

2.建立健全中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議的處理機(jī)構(gòu)

國(guó)外對(duì)于中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議的解決,主要有司法機(jī)關(guān)和專門(mén)機(jī)關(guān)兩種模式。

一是司法機(jī)關(guān)模式。即當(dāng)中央與地方之間就行政權(quán)限發(fā)生了爭(zhēng)議后,雙方都可向司法機(jī)關(guān)提起機(jī)關(guān)訴訟,雙方都必須服從司法機(jī)關(guān)的判決。這也符合“司法是社會(huì)公正的最后一道防線”的法治理念。如在美國(guó),有時(shí)聯(lián)邦最高法院審查的憲法案件,就會(huì)涉及的聯(lián)邦與州權(quán)限爭(zhēng)議。

二是專門(mén)機(jī)關(guān)模式。如日本的中央地方爭(zhēng)訟處理委員會(huì),就是專門(mén)處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的專門(mén)機(jī)構(gòu)。如德國(guó)聯(lián)邦憲法法院。關(guān)于對(duì)聯(lián)邦和各州的權(quán)利義務(wù)發(fā)生分歧,憲法法院有管轄權(quán)。

因此,在借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,我國(guó)理論界與實(shí)務(wù)界便紛紛將關(guān)注的焦點(diǎn)集中在司法上,企盼通過(guò)司法機(jī)關(guān)來(lái)解決中央與地方之間的行政權(quán)限爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為,在中國(guó)現(xiàn)行的司法體制下,司法尚未真正的獨(dú)立,中國(guó)的法院是沒(méi)有很強(qiáng)的說(shuō)服力,而且處在比較弱勢(shì)的地位,要用司法機(jī)關(guān)來(lái)解決中央與地方之間的行政權(quán)限爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)可能性不大。

引進(jìn)德國(guó)的憲法法院也許是一種比較理想的模式,這種模式下可以有一個(gè)相對(duì)中立、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)處理中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議,會(huì)比較公正,也符合司法最終解決原則和體現(xiàn)法治的精神。但從中國(guó)目前的政治體制來(lái)看,要建構(gòu)憲法法院確實(shí)困難重重。

故在現(xiàn)今體制不作大變動(dòng)的情況下,將中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議交由立法機(jī)關(guān)處理是較為妥善的。但目前我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)還沒(méi)有專門(mén)的關(guān)于中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)構(gòu),只是全國(guó)人大的專門(mén)委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)的工作委員會(huì)在履行職務(wù)的過(guò)程中偶有涉及中央與地方行政權(quán)限爭(zhēng)議的問(wèn)題。因而有學(xué)者建議在全國(guó)人大及其常委會(huì)內(nèi)設(shè)立專門(mén)的“地方事務(wù)委員會(huì)”,由各省、市、自治區(qū)人大代表團(tuán)直接選舉一或兩名本地的全國(guó)人大代表而組成,負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)和審議人大議事中有關(guān)地方的各種事務(wù)。

實(shí)際上,在國(guó)外,有的國(guó)家議會(huì)中就有類似機(jī)構(gòu),如英國(guó)議會(huì)下院中的威爾士委員會(huì)、蘇格蘭委員會(huì)、北愛(ài)爾蘭委員會(huì)等。這些議會(huì)的委員會(huì)基本上由各地區(qū)選出的議員組成,常常能對(duì)下議院審議的有關(guān)地方事務(wù)的決策產(chǎn)生大的影響。

因此,設(shè)立專門(mén)的“地方事務(wù)委員會(huì)”雖然屬于中央的機(jī)構(gòu),但其由各地方代表組織而成,在一定程度上,有利于地方利益的表達(dá)和中央與地方溝通,從而可以減少一定的權(quán)限爭(zhēng)議。即使出現(xiàn)了權(quán)限爭(zhēng)議,也有了個(gè)溝通、協(xié)商的平臺(tái),利于中央與地方關(guān)系的疏通。

注釋:

劉道綺.論中央與地方利益溝通機(jī)制——一種憲政程序視角.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2007(5).

吳國(guó)光,鄭永年.論中央、地方關(guān)系:中國(guó)制度轉(zhuǎn)型中的一個(gè)軸心問(wèn)題.香港:牛津出版社.1995年版.第162頁(yè).

任進(jìn).試論中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制.http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id=9057.

參考文獻(xiàn):

[1]黃先雄,論我國(guó)行政機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議的法律規(guī)制—從幾例“部門(mén)之爭(zhēng)”說(shuō)開(kāi)去.國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2006(2).

[2]胡肖華、徐靖,論行政權(quán)限爭(zhēng)議的憲法解決.行政法學(xué)研究.2006(4).

[3]胡肖華、倪洪濤,論行政權(quán)的憲法規(guī)制.行政法學(xué)研究.2004(1).