張本玉 吳 怡

摘要公共利益是一個(gè)高度抽象的概念,同時(shí)也是一個(gè)關(guān)系著國(guó)計(jì)民生的重要概念,不能因?yàn)槠洳缓冒盐站头艞墝?duì)它的界定。具體到土地行政征收上,以公共利益為本的行政法不僅是“公共利益”保護(hù)的最佳路徑選擇同時(shí)也是對(duì)憲法原則性規(guī)定的具體化。本文指出對(duì)行政法保護(hù)“公共利益”的制度設(shè)計(jì)既有理論價(jià)值也有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞公共利益 行政征收 行政法保護(hù)

中圖分類號(hào):D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-0592(2009)02-063-02

一、公共利益的現(xiàn)狀

“公共利益”是一個(gè)高度抽象的概念,也是一個(gè)重要的概念,有人類文明的地方就不可能排除“公共利益”的存在。早在古希臘時(shí)期,柏拉圖就指出:“一切運(yùn)營(yíng)部署都是為了對(duì)象,求取對(duì)象(弱者)的利益,而不是強(qiáng)者的利益”。江澤民同志“三個(gè)代表”重要思想的最后落腳點(diǎn)是最廣大人民群眾的根本利益。

《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。2004年修憲讓人歡欣雀躍,“公民的合法的財(cái)產(chǎn)不受侵犯”、保護(hù)“公共利益”等字眼白紙黑字的寫進(jìn)根本大法實(shí)是難能可貴,遺憾的是《土地管理法》等下位法沒有跟上,造成“公共利益”的懸空,實(shí)踐中土地行政征收矛盾叢生。

我們大家都知道,公共利益是一個(gè)不確定的概念。在我國(guó)到底什么是公共利益,是否要對(duì)“公共利益”的概念進(jìn)行明確的界定等問題可謂眾說(shuō)紛紜。但不能因?yàn)槠洳缓冒盐站头艞墝?duì)它的界定,在我看來(lái),應(yīng)該在《土地管理法》等法律法規(guī)的制定修訂過程中對(duì)公共利益的內(nèi)涵和外延進(jìn)行科學(xué)的界定(有總比沒有的好)。當(dāng)然再高明的立法者也不可能準(zhǔn)確界定公共利益的內(nèi)涵窮盡其寬泛的外延。但是在有了比較明確的定義后,在實(shí)踐中完全可以由權(quán)威機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性的解釋。法律原本就具有滯后性,為什么在“公共利益”這里就不具有了普遍性呢?

二、“公共利益”保護(hù)的路徑選擇

(一)用憲法來(lái)具體實(shí)施公共利益的保護(hù)

中華人民共和國(guó)憲法序言中指出:“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國(guó)各族人民奮斗的成果,規(guī)定了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù),是國(guó)家的根本法,具有最高的法律效力。全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織,都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則,且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”可以看出,憲法是根本大法,是國(guó)家法律體系的基礎(chǔ)和核心,是普通法律的立法依據(jù),是治國(guó)安邦的總章程,是規(guī)范國(guó)家生活和社會(huì)生活運(yùn)行的基本原則,一切國(guó)家機(jī)關(guān)、政治力量、社會(huì)組織和公民個(gè)人都必須以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則。要用憲法來(lái)具體保護(hù)“公共利益”顯然行不通,當(dāng)然不排除憲法的權(quán)威解釋。

(二)公共利益的保護(hù)也不能主要依靠民事法律

馬克斯·韋伯認(rèn)為“現(xiàn)代法律理論和實(shí)踐中的最重要的劃分之一是‘公法和‘私法的劃分”。民法主要是調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范,屬于私法的范疇,由一部私法范疇的法律去規(guī)范一個(gè)典型的公法概念顯然并不合適。在《物權(quán)法》起草過程中有關(guān)是否界定公共利益有很大的爭(zhēng)議。有人認(rèn)為是用私法限制公權(quán)的天賜良機(jī),也有人認(rèn)為公共利益是一個(gè)類似于誠(chéng)實(shí)信用、公序良俗等彈性條款的概念不宜在物權(quán)法中明細(xì)。在我們看來(lái),在《物權(quán)法》制定中,既要考慮富人的“金馬桶”又要保護(hù)窮人的“盛水甕”對(duì)民事立法來(lái)說(shuō)已經(jīng)是很大的考驗(yàn),所以就根本沒精力、也沒必要在原本屬于行政法等公法研究領(lǐng)域的“公共利益”上浪費(fèi)寶貴的立法資源。

(三)選擇“公共利益”的刑事法律保護(hù)也存在不足

我國(guó)《刑法》第2條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)刑法的任務(wù),是用刑罰同一切犯罪行為作斗爭(zhēng),以保衛(wèi)國(guó)家安全,保衛(wèi)人民民主專政的政權(quán)和社會(huì)主義制度,保護(hù)國(guó)有財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利,維護(hù)社會(huì)秩序、經(jīng)濟(jì)秩序,保障社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的順利進(jìn)行”?？梢钥闯?在刑法對(duì)罪與刑的嚴(yán)密的思辨過程中,公共利益被侵害的事實(shí)已經(jīng)成立。刑事法律再進(jìn)行懲罰,亡羊補(bǔ)牢,為時(shí)已晚。

(四)公共利益的行政法保護(hù)

公共利益是公法研究的核心和起點(diǎn),是行政權(quán)力產(chǎn)生的緣由?！皩?shí)際上,行政法的許多概念、規(guī)則、原則,都是從‘公共利益這一總的要求出發(fā)從私法中借鑒出來(lái)的”葉必豐教授將行政法定義為:“行政法是以一定層次的公共利益和個(gè)人利益間的關(guān)系為基礎(chǔ)和調(diào)整對(duì)象的,以公共利益為本位的法律規(guī)范的總和?！笨梢钥闯?公共利益不僅是行政法調(diào)整的對(duì)象而且是現(xiàn)代行政的目的,同時(shí)也是行政法成為部門法的基礎(chǔ)。而行政法所涵蓋下的具體行政行為不僅是“公共利益”主要的實(shí)施者而且是憲法精神的具體化。所以行政法的公共利益保護(hù)是最佳的路徑選擇。

三、“公共利益”行政法保護(hù)的制度設(shè)計(jì)——以土地征收為例

現(xiàn)階段,全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī),糧食安全倍受各國(guó)的高度重視。如何保護(hù)耕地,規(guī)范行政征收行為,限制公權(quán),如何在行政征收中體現(xiàn)公共利益等問題關(guān)系著我國(guó)改革開放的成敗。十七屆三中全會(huì)的主要議題確立為耕地保護(hù),農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,可以說(shuō),保護(hù)耕地就是現(xiàn)階段我國(guó)“公共利益”保護(hù)的重中之重。

(一)土地征收的立法行為

洛克在《論宗教寬容》中曾言:“公共利益是檢驗(yàn)全部立法的準(zhǔn)則和尺度”。公共利益的界定權(quán)應(yīng)該掌握在“公眾”手里,因?yàn)橹挥腥嗣褡约翰胖朗裁词亲陨淼墓餐?也只有人民才應(yīng)當(dāng)是公共利益最權(quán)威的決定者;而由公眾決定公益內(nèi)容的最好形式,莫過于通過人民的代表機(jī)關(guān)或代議機(jī)構(gòu)來(lái)制定法律,在我國(guó)就是全國(guó)人民代表大會(huì)。由于“公共利益”的內(nèi)容寬泛,所以要在一部法律中窮盡之,顯然不可能。有必要具體到個(gè)案中,這樣更好把握?！傲⒎ㄕ哂谝?guī)定公益內(nèi)容之時(shí)(尤在有公益授權(quán),授權(quán)行政機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行公益之需求時(shí)),應(yīng)盡可能避免援用空泛及抽象之用語(yǔ),而是將公益予以類別化、特別化,使得立法者所欲規(guī)范之公益的內(nèi)容,能使其在該法律條文中,得悉其公益之內(nèi)容、動(dòng)機(jī)以及范圍”。當(dāng)我們的歸納受阻,我們可以選擇演繹之法。與其苦思冥想的去定義一個(gè)言語(yǔ)不可能窮盡的“公共利益”的概念,毋寧敞開心扉,放眼社會(huì)實(shí)踐,一事一議,由行政法律法規(guī)來(lái)落實(shí)憲法對(duì)“公共利益”的立法精神。從而達(dá)到準(zhǔn)確的把握“公共利益”的內(nèi)涵和外延的目的。拿土地的征收來(lái)說(shuō),如果把公共利益放在一個(gè)橫軸為具體事項(xiàng),縱軸為特定歷史階段。那么SARA中政府隔離措施無(wú)人非議,城市化的進(jìn)程中政府的征地行為所要指向的人民的根本利益等“公共利益”的正確坐標(biāo)都活生生的躍入我們的眼簾?！拔┯辛⒎ㄕ咴诶砟钌铣欣^憲法理念,在立法技術(shù)上,強(qiáng)調(diào)“具體規(guī)范”原則,國(guó)家權(quán)力濫用公益之情況,將可望被遏阻?！?/p>

(二)行政征收行為的做出須體現(xiàn)程序正義

公共利益作為一種由個(gè)人利益組成的某種派生性的復(fù)合利益,雖然與個(gè)人利益有著內(nèi)在一致性,但其出現(xiàn)時(shí)所伴隨的對(duì)個(gè)人權(quán)利的限制與克減,是一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問題。正如有學(xué)者指出:“從世界各國(guó)法律規(guī)定來(lái)看,即使是在對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)非常全面和完備的國(guó)家,也認(rèn)為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是絕對(duì)不受限制的權(quán)利。國(guó)家出于公共利益的需要,可以對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收”。這就促使我們不得不去積極地思考,如何讓這種限制或者是克減恰到好處,進(jìn)而維護(hù)行政相對(duì)人的正當(dāng)利益;陽(yáng)光是最好的殺毒劑,也是最好的防腐劑。因此,在處理公共利益問題的全部過程中,在設(shè)置其他必經(jīng)的行政程序外,應(yīng)該重點(diǎn)引入行政聽證程序,以保證社會(huì)公共利益的有效保護(hù)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的有合理維護(hù)。聽證程序適用領(lǐng)域非常廣泛,是現(xiàn)代程序正當(dāng)原則的核心內(nèi)容,它的主要內(nèi)容是公開透明程序、公眾參與的程序以及說(shuō)明理由程序。具體到土地征收,就是要做到:征收前聽取被征收行政相對(duì)人的意見,在征收決策前邀請(qǐng)被征收行政相對(duì)人參與決策,并提出申辯的理由,讓私人利益和公共利益進(jìn)行有意義的博弈,從而實(shí)現(xiàn)雙贏。

(三)司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政執(zhí)法所涉及的公共利益進(jìn)行審查

“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”,所以法院對(duì)有關(guān)“公共利益”的行政行為的合法性很有必要進(jìn)行事后審查?，F(xiàn)實(shí)的情況是,在為公共利益的需要政府行使征收、征用權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的沖突時(shí),公民的法律救濟(jì)途徑少,行政訴訟保障程序?qū)τ诠窈戏?quán)益的保護(hù)更是猶如水中月,鏡中花。現(xiàn)行的《行政訴訟法》沒有把為了公共利益需要的行政征收、行政征用行為納入具體行政行為的范圍,這就使公民在對(duì)行政征收、征用行為主體提起訴訟時(shí)缺乏法律依據(jù),法院常常對(duì)此不予受理,理由是不屬于具體行政行為,不是行政訴訟法的受案范圍。行政征收和行政征用一般是針對(duì)特定人和特定事項(xiàng)的行政行為,不屬于抽象行政行為的“具有普遍約束力的決定、命令”,即不是行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定對(duì)象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。而應(yīng)當(dāng)歸屬于具體行政行為的范圍。行政征收、征用行為過程中出現(xiàn)的行政主體和行政相對(duì)人的糾紛所產(chǎn)生的行政法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系,也就順理地成為行政訴訟的訴訟標(biāo)的。否則將會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重后果,即在政府行使征收、征用權(quán)有違法行為時(shí)公民無(wú)法訴之法院通過訴訟途徑維護(hù)自身的合法權(quán)益,無(wú)疑這是與行政法調(diào)整保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益的基本理念相違背的。

注釋:

柏拉圖.郭斌和,張竹明譯.理想國(guó).商務(wù)印書館1986年版.第28頁(yè)、31頁(yè).

中華人民共和國(guó)憲法.北京:人民出版社.2004年7月.

現(xiàn)階段,由于對(duì)公共利益沒有明確的界定,實(shí)踐中損害公共利益,侵犯行政相對(duì)人利益的事件時(shí)有發(fā)生,所以有必要考慮引入“憲法司法化”來(lái)對(duì)公共利益進(jìn)行保護(hù).

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公告版.中華人民共和國(guó)刑法.2006年版.

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