黃殊涵 李艷巖

摘要水資源是人類生存與發(fā)展過程中不可缺少的、不可替代的一種基本自然資源。中國是一個水資源嚴(yán)重短缺且分布很不均衡的國家。伴隨經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展,水資源供求矛盾日益加劇,水資源市場配置問題已成為影響整個社會經(jīng)濟生活的重要問題,如何完善中國的水權(quán)制度就成為一個亟待解決的問題。本文通過對中國與美國和澳大利亞水權(quán)制度的對比,尋找出中國水權(quán)制度的不足,并對完善中國的水權(quán)制度提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞水權(quán)制度 中國 法律

中圖分類號:D95 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1009-0592(2009)02-047-02

水是生態(tài)環(huán)境的重要組成部分,是人類生活和生產(chǎn)的重要物質(zhì)源泉,是社會經(jīng)濟發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。水環(huán)境保護是水資源可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ),水市場是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的重要手段。實現(xiàn)水資源的開發(fā)、利用、保護、管理和水資源市場建設(shè)能夠更好的維護水權(quán)制度。隨著社會的經(jīng)濟發(fā)展,人們對水資源的需求量也在逐漸提高,現(xiàn)在,水資源供需不平衡已經(jīng)成為一個全球性問題,這導(dǎo)致了水價的不斷提高、用水危機、甚至“水資源爭奪”的戰(zhàn)爭爆發(fā)。中國是一個水資源短缺的國家,突出地表現(xiàn)為人均水資源占有量低、西北地區(qū)嚴(yán)重缺水、水環(huán)境污染嚴(yán)重等多方面。隨著社會的工業(yè)化、城市化和生態(tài)化的發(fā)展進程日益加快,水環(huán)境污染也越來越嚴(yán)重、人們對清潔水環(huán)境需求越來越強烈、水資源的供求矛盾也更加的突出。我們可以通過解決水權(quán)制度來解決這些問題,但是中國目前的水權(quán)法律制度尚有很多不完善之處,因此我們來研究水權(quán)制度的完善具有非常重要的理論和實踐意義。

一、中國水權(quán)制度現(xiàn)狀與內(nèi)容

(一)中國水權(quán)制度的現(xiàn)狀

目前,中國的水資源配置及其管理仍以1993年實施的《取水許可制度實施辦法》為依據(jù)。另有一些關(guān)于水權(quán)的法律規(guī)定,如《中華人民共和國水法》、國務(wù)院制定的《取水許可制度實施辦法》、《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》規(guī)定的水資源所有制、水資源有償使用制度、征收水資源費、計收水費和實施取水許可制度,這些制度的確立為實踐水權(quán)制度提供了一定的法律保障。但是水資源所有權(quán)的規(guī)定,取水權(quán)、開發(fā)利用權(quán)界限還很模糊,水資源所有者代表不確定,取水許可權(quán)沒做可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定,水資源使用權(quán)的規(guī)定和水權(quán)交易的規(guī)定沒有提及,水資源所有者和開發(fā)利用者的權(quán)利關(guān)系界限不清晰,針對水資源有償使用方面國家沒有統(tǒng)一的水資源費征收辦法,水費成本構(gòu)成中沒有水資源費的部分等等,也說明了中國水權(quán)制度的現(xiàn)狀不容樂觀。

(二)中國水權(quán)制度的內(nèi)容

水權(quán)制度是對水事活動權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范,是劃分、界定、實施、保護和調(diào)節(jié)水權(quán),確認(rèn)和處理各個水權(quán)主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的規(guī)則。我國現(xiàn)行的是一種計劃配置水資源的公共水權(quán)制度,從法律安排看,中國水資源沒有私有化用水,都是公有化用水,政府借助法律的硬性規(guī)定和其強大的權(quán)威性對水資源的利用進行規(guī)劃、安排、實施,對水資源的供給與配置進行嚴(yán)重的調(diào)控,水資的利用很難做到真正的科學(xué)合理的配置。

(三)中國水權(quán)制度的安排

中國現(xiàn)行的水權(quán)制度主要包括水資源所有權(quán)和取水權(quán)制度。在中國,水權(quán)的公共性往往被當(dāng)作公共水權(quán)進行制度安排,水資源所有權(quán)屬于國家,取水權(quán)為國家政府部門委授。因此,中國水權(quán)的發(fā)育顯得特別緩慢,成為中國現(xiàn)行自然資源法中體現(xiàn)計劃經(jīng)濟思路,特別是政府供給自然資源思路最為充分的制度安排。

1.產(chǎn)權(quán)制度方面:我國水資源產(chǎn)權(quán)安排整體上屬于國有水權(quán)制度,水權(quán)被當(dāng)作公共水權(quán)進行制度安排,堅持水資源的公有制理論。

2.水資源使用方面:國家對水資源依法實行取水許可制度和有償使用制度,而且水法對水資源的開發(fā)利用及其利益關(guān)系的調(diào)整做出了一些具體規(guī)定。

3.水權(quán)交易方面:我國現(xiàn)行法律禁止水權(quán)的交易與轉(zhuǎn)讓。

4.水資源所有權(quán)、使用權(quán)糾紛的處理方面:我國行政復(fù)議法做出明確規(guī)定,實行行政處理在先原則。

二、美國和澳大利亞的水權(quán)制度

(一)美國水權(quán)制概述

美國水權(quán)由州法規(guī)進行界定。多雨地區(qū)水權(quán)制度采用濱岸權(quán)體系;在干旱地區(qū)的水資源為公眾或州所有。美國某些州的氣候兼有東部和西部的特點,主要采用混合或雙重水權(quán)體系。中國也是一個幅員遼闊氣候多變的國家,美國的水權(quán)制度對于中國有一定的借鑒意義。

1.水權(quán)制度概況。美國有三種不同水權(quán)權(quán)利管制制度:河岸權(quán)、先占權(quán)以及綜合水權(quán)制度。

第一,河岸權(quán)。該水權(quán)是屬于土地所有人的一種權(quán)利,是通過臨近水道(如河流)而擁有財產(chǎn)權(quán)的習(xí)慣來取得的。該原則允許河岸土地所有人采取與其他使用人相類似的“合理”方式使用水。河岸權(quán)權(quán)利人的用水量受到其他河岸權(quán)權(quán)利人的限制;在河流水資源豐富時河岸權(quán)所有人可以無限的利用多余水量,在河流水資源短缺時則必須按固定的比例在所有人之間合理分配水量。

第二,先占權(quán)。水權(quán)先占權(quán)基于“時間第一,權(quán)利第一”原則,規(guī)定只要某主體在時間上優(yōu)先取得水權(quán),那么就比在時間上后來使用水的主體在使用的權(quán)利上更為優(yōu)先。一個水權(quán)被視為是合法有效的方式是:一個人按照指定的用水量有益地使用水,并且遵從管理和許可規(guī)定。

第三,綜合水權(quán)制度。被美國10個州所采用。當(dāng)這些州需要用水時,由該方面的專家先對有關(guān)水權(quán)問題做出評估,這種制度也被稱為“其他制度”。

2.美國的具體水權(quán)制度。水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。美國中西部水市場交易特點體現(xiàn)為永久性水權(quán)、季節(jié)性水權(quán)、合同水權(quán)、臨時水權(quán)。作為私人物品,水權(quán)交易的內(nèi)容主要是取水權(quán)交易。此外,人們可以通過購買河邊土地的方式來獲取河岸權(quán)。高度的市場化資源配置是美國的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的基石。

水資源許可制度。該許可制度的特點在于的審查程序,在審查過程中該制度規(guī)定申請人需要遞交一份書面申請書,遞交的申請書用于向公眾公告,并用于召開公眾聽證會。

(二)澳大利亞水權(quán)制度概述

澳大利亞是一個相對缺水的國家,為更有效地利用水資源,澳大利亞建立了水權(quán)分配制度,并開發(fā)水市場,鼓勵通過市場合理配置水資源。澳大利亞的水資源管理實行行政管理和流域管理相結(jié)合的體系。水資源管理大體分聯(lián)邦、州和地方三級。顯然,這個相對缺水的國家在水資源管理及水權(quán)制度建設(shè)方面已取得了顯著的成效。雖然國情不一樣,他們的一些管理理念和成功經(jīng)驗,值得我們借鑒。

1.水權(quán)制度概況。根據(jù)《維多利亞州水法》規(guī)定,水權(quán)分為三種類型:一是批發(fā)水權(quán),即授予具有灌溉和供水職能的管理機構(gòu)、電力公司的水權(quán)。二是許可證制度,即授予個人從河道、地下或從管理機構(gòu)的工程中直接取水以及河道內(nèi)用水的權(quán)利。三是用水權(quán),即灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶用于生活、灌溉和畜牧用水的權(quán)利,主要與土地相關(guān)。水權(quán)在澳大利亞像土地和股份一樣被視為一種資產(chǎn),必須進行公開注冊并且需要審查,注冊和審查之后就能獨立進行交易。為了既滿足用水戶對產(chǎn)權(quán)私有化的保障,又能使社區(qū)對自然資源進行合理監(jiān)控管理,澳大利亞政府采取了“永久租約”性質(zhì)的水授權(quán)處理方式,所有能擁有資產(chǎn)的個人和實體都有權(quán)被授予水的擁有權(quán)和交易權(quán)。

2.澳大利亞的具體水權(quán)制度。水權(quán)的初始分配。綜合規(guī)劃系統(tǒng)及全流域資源的水文評價是水權(quán)分配的依據(jù),其中包括消耗性和非消耗性用水權(quán)的分配。在澳大利亞,水權(quán)從州到城鎮(zhèn)到灌區(qū)到農(nóng)戶被層層分配。

水權(quán)交易。首先,水權(quán)交易有一定的適用范圍。家庭人畜用水、城鎮(zhèn)供水以及多數(shù)地下水是不可交易的。其次,水權(quán)交易是固定的適用程序。水權(quán)交易分為永久性的和臨時性兩種。水權(quán)交易程序強制性地要求價格公開透明化。最后,水權(quán)交易的方式有三種:私下交易、通過經(jīng)紀(jì)人交易、通過交易所。政府也會采取有效措施防止水市場出現(xiàn)壟壟斷。

政府職能。在澳大利亞許多州和地區(qū)的立法體系下,政府作為資源的管家,有責(zé)任制定和管理具體的政策框架。州政府在水權(quán)交易中起著非常重要的作用:第一,制定法規(guī)。第二,提供服務(wù)。政府提供強有力的監(jiān)測制度向社會發(fā)布信息;第三,規(guī)范市場。明確私營代理機構(gòu)的權(quán)限,確保市場機制本身的效率。

三、中國水權(quán)制度的問題

(一)水權(quán)概念和內(nèi)容的缺位

中國現(xiàn)行的水權(quán)在法律上僅規(guī)定了所有權(quán)和取水權(quán),沒有使用權(quán)的概念。這也與當(dāng)時法律制定時中國實行的是完全的計劃經(jīng)濟有關(guān),在計劃經(jīng)濟的體制下,所有的資源都是屬于國家的,由國家統(tǒng)一分配,沒有必要也不可能明確界定組織或個人對自然資源的使用權(quán)。在市場經(jīng)濟體制下,這種概念缺位的情況已經(jīng)表現(xiàn)出它的弊端。

(二)中國水權(quán)行使的主體模糊、不完善

中國憲法雖然規(guī)定國家是水資源所有權(quán)的主體,但是沒用具體規(guī)定國家如何去行使其所有權(quán)。中國水法規(guī)定,國家水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理工作,國務(wù)院其他有關(guān)部門按職責(zé)分工,協(xié)助進行有關(guān)的管理工作。但這些是對水資源管理權(quán)的規(guī)定,而不是對所有權(quán)行使主體的規(guī)定。在現(xiàn)實中往往造成了各部門從各自管理的職能出發(fā)而建立的監(jiān)督管理機制,對水資源進行分割管理,不利于水資源的整體規(guī)劃和管理。

(三)缺乏激勵機制

中國屬于人均水資源相對貧乏的國家,《水法》規(guī)定水資源屬于國家所有和集體所有,沒有對水權(quán)進行合理的分割及分配。中國的水資源配置長期以來一直采用計劃經(jīng)濟的手段,水權(quán)不明晰,權(quán)、責(zé)、利三者之間沒有得到明確規(guī)范,用水者不能通過水權(quán)交易獲得用水權(quán),只能通過行政程序獲得取水權(quán),而取水權(quán)一旦獲得,就成為剛性權(quán)利,長期不會變更。只有產(chǎn)權(quán)私有化才能激發(fā)權(quán)利人合理使用財產(chǎn),水資源使用人也面臨水權(quán)的明晰問題,只有確立了水權(quán)是公法性質(zhì)的私權(quán)這一觀念,才能激勵水權(quán)人節(jié)約用水、合理用水。

(四)水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)制度沒有被建立

中國沒有建立水權(quán)的交易流轉(zhuǎn)制度的原因有二,首先是水作為重要的生產(chǎn)資料在當(dāng)時計劃經(jīng)濟的社會制度下不可能作為商品進行交易,只能實行公有制。其次是人們對水權(quán)制度重要性的認(rèn)識較晚,目前中國土地、礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本制度已經(jīng)建立,但其他自然資源包括水資源的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的制度還是空白。長期用計劃經(jīng)濟手段配置資源,造成了中國資源配置效率低下、資源價格不合理、管理粗放、使用浪費等問題,不適應(yīng)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的要求。

四、完善中國水權(quán)制度的建議

針對以上水權(quán)立法中存在的問題,結(jié)合美、澳水權(quán)立法經(jīng)驗,本文提出以下建議以健全中國水權(quán)立法。

(一)完善水權(quán)內(nèi)容

水權(quán)權(quán)利人應(yīng)當(dāng)擁有對水資源的占有、使用、收益和處分權(quán)利。但是,權(quán)利人在行使這些權(quán)利時依法既要得到許可,也要符合社會公共利益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度是否應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓所有的水權(quán)?處分權(quán)是水權(quán)的一個重要權(quán)能,不能分割不同種類的水權(quán)并賦予不同的權(quán)利內(nèi)容,否則有違權(quán)利平等原則。所以水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度應(yīng)當(dāng)允許轉(zhuǎn)讓所有的水權(quán)。當(dāng)然,水權(quán)轉(zhuǎn)讓(交易)制度的啟動和運行取決于三個因素,即水權(quán)的界定、水價和水權(quán)交易市場及其管理,……?！苯⒔∪畽?quán)交易市場是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件之一。借鑒美、澳經(jīng)驗,水權(quán)交易市場應(yīng)當(dāng)與其他商品交易一樣,交易雙方意思表示一致,并符合法律規(guī)定的條件和程序,則水權(quán)交易完成。

(二)明確行使水權(quán)的主體

政府的角色應(yīng)該主要體現(xiàn)在定義和規(guī)制水權(quán)。因為權(quán)利限制個人和組織的行為,從行為經(jīng)濟學(xué)的視角來看,政府應(yīng)該精確的規(guī)定所賦予所有者能夠使用的水量,把水權(quán)規(guī)制清晰,通過此來從源頭上規(guī)制市場。而政府應(yīng)道在身份上有所變更。新自由主義經(jīng)濟學(xué)對于水市場中的官僚供應(yīng)問題持有這樣的觀點:對于先占制度的法律調(diào)整并不足以完成到市場體制的轉(zhuǎn)變。政府必須放棄對于水資源及傳送網(wǎng)絡(luò)的所有權(quán)。簡短的說,根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟學(xué)派的分析,政府在水權(quán)交易的合理定位體現(xiàn)在定義水權(quán)、移除水權(quán)交易中的障礙、營造市場環(huán)境以及把水權(quán)交易轉(zhuǎn)移地外部性轉(zhuǎn)入水市場價格之中。

(三)引入競爭機制構(gòu)建中國水權(quán)交易市場

引入競爭機制,建立水權(quán)交易市場。一方面,供水部門的結(jié)構(gòu)要適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要,打破行業(yè)壟斷,提高企業(yè)經(jīng)濟效益。為此,在國家對供水設(shè)施的所有權(quán)不變的情況下,其經(jīng)營權(quán)可分離出來,實行有償轉(zhuǎn)讓。這樣,既解決了建設(shè)與管理脫節(jié)的問題,又能有效保證國有資產(chǎn)的保值增值,改變過去城市供水系統(tǒng)由政府包攬、國家財政投資無力的局面,實現(xiàn)供水系統(tǒng)投資主體多元化和供水系統(tǒng)運行的市場化。通過“效率、公平雙贏”的水權(quán)交易,在一定的政府約束條件下,優(yōu)化不同行業(yè)的配置份額,追求最佳的經(jīng)濟效益,從而促進用水向科學(xué)、良性、可持續(xù)的方向發(fā)展。

注釋:

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