劉明彥

2009年6月17日,美國(guó)政府公布了長(zhǎng)達(dá)88頁(yè)的“金融改革白皮書(shū)”——《金融監(jiān)管改革:新基礎(chǔ)》,啟動(dòng)了美國(guó)1932年以來(lái)最大規(guī)模的金融監(jiān)管改革。美國(guó)政府決定對(duì)金融監(jiān)管進(jìn)行改革,主要內(nèi)容包括:第一,加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)管;第二,對(duì)金融市場(chǎng)實(shí)施全面監(jiān)管;第三,保護(hù)投資者和消費(fèi)者免受欺詐;第四,為政府提供更多的金融危機(jī)管理工具;第五,加強(qiáng)國(guó)際金融監(jiān)管與合作。由于受篇幅限制,本文僅對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革計(jì)劃進(jìn)行介紹和評(píng)述。

美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革的背景

本輪金融危機(jī)的根源可追溯到數(shù)十年之前。自大蕭條以來(lái)沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退使投資者和金融機(jī)構(gòu)變得過(guò)度自信,長(zhǎng)期資本管理公司的破產(chǎn)和亞洲金融危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響甚微,使人們對(duì)美國(guó)金融市場(chǎng)和企業(yè)的復(fù)蘇滿(mǎn)懷信心。資產(chǎn)價(jià)格的飆升,尤其是房?jī)r(jià)泡沫的出現(xiàn),使金融體系信貸標(biāo)準(zhǔn)降低和杠桿比率上升的隱患得以掩蓋。

即使是經(jīng)驗(yàn)最為老道的金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)也沒(méi)能跟上復(fù)雜的金融新產(chǎn)品的開(kāi)發(fā)步伐。美國(guó)市場(chǎng)缺乏證券化貸款的透明度和標(biāo)準(zhǔn),使貸款發(fā)放的條件過(guò)于寬松。隨著投資者對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的過(guò)度依賴(lài),市場(chǎng)紀(jì)律明顯松弛。金融業(yè)薪酬實(shí)踐傾向于以犧牲長(zhǎng)期利潤(rùn)為代價(jià)而追求短期利潤(rùn)。美國(guó)家庭表面上更容易獲得貸款,但這掩蓋了消費(fèi)者利益保護(hù)不力的問(wèn)題,最終導(dǎo)致家庭對(duì)金融產(chǎn)品的不理解和償還能力的不足。

本輪金融危機(jī)爆發(fā)的前幾年,美國(guó)金融體系已經(jīng)積累了嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)大型金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)資本杠桿倍率處于歷史高位,對(duì)短期融資的依賴(lài)日益嚴(yán)重。在很多情況下,金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的缺陷使他們對(duì)表內(nèi)和表外的總體風(fēng)險(xiǎn)狀況并不了解。與信貸擴(kuò)張相對(duì)的是房地產(chǎn)泡沫。金融機(jī)構(gòu)將可獲得短期資金視為當(dāng)然,并沒(méi)有制定危機(jī)時(shí)期應(yīng)對(duì)流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)劃。當(dāng)資產(chǎn)價(jià)格開(kāi)始下跌,金融市場(chǎng)流動(dòng)性枯竭時(shí),金融機(jī)構(gòu)不得不收回貸款,緊縮對(duì)企業(yè)和個(gè)人的融資。

美國(guó)當(dāng)前金融監(jiān)管框架無(wú)力解決由此導(dǎo)致的金融危機(jī)。確信無(wú)疑的是,美國(guó)的大型、關(guān)聯(lián)和高杠桿的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一監(jiān)管,但事實(shí)上當(dāng)前的金融監(jiān)管是不充分和不統(tǒng)一的。

第一,對(duì)金融機(jī)構(gòu)資本和流動(dòng)性監(jiān)管要求太低。監(jiān)管當(dāng)局不要求金融機(jī)構(gòu)持有充足的資本來(lái)覆蓋交易資產(chǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)貸款和表外貸款承諾的風(fēng)險(xiǎn),也不要求金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期增加資本以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期可能遭受的損失。監(jiān)管當(dāng)局不要求金融機(jī)構(gòu)制定應(yīng)對(duì)流動(dòng)性危機(jī)的方案。

第二,監(jiān)管當(dāng)局沒(méi)有考慮到大型、關(guān)聯(lián)和高杠桿金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)時(shí)對(duì)金融體系和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的沖擊。

第三,將對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)的大型金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管責(zé)任人為分割,幾家聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)監(jiān)管之責(zé)。監(jiān)管責(zé)任的分割和對(duì)銀行法律界定的漏洞使同時(shí)涉及存款和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)通過(guò)游說(shuō)可以選擇對(duì)自己有利的監(jiān)管制度。

第四,美國(guó)政府對(duì)投資銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管很不充分。貨幣市場(chǎng)共同基金在擠兌面前很脆弱。對(duì)沖基金和其他私人資本投資工具目前完全游離在美國(guó)的金融監(jiān)管框架之外。 引發(fā)本輪金融危機(jī)的原因還有很多。為了恢復(fù)金融系統(tǒng)和投資者的信心,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的早日復(fù)蘇,美國(guó)政府決定對(duì)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管進(jìn)行改革。

美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革的主要內(nèi)容

美國(guó)財(cái)政部建議對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)實(shí)行嚴(yán)格和統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),以彌補(bǔ)監(jiān)管空白、填補(bǔ)監(jiān)管漏洞,減少監(jiān)管套利機(jī)會(huì)。主要建議如下:

成立金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面監(jiān)管

成立金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì),實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的共享和監(jiān)管協(xié)調(diào),對(duì)金融體系出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別,向美聯(lián)儲(chǔ)如何識(shí)別破產(chǎn)可能威脅金融體系穩(wěn)定的公司提供建議。

金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)的成員包括:財(cái)政部長(zhǎng)(擔(dān)任委員會(huì)主席)、美聯(lián)儲(chǔ)主席、全國(guó)銀行監(jiān)理會(huì)的理事、消費(fèi)者金融保護(hù)局的董事、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主席和聯(lián)邦住房金融局的董事。

金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)的職責(zé)主要包括:

推進(jìn)主要聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息的共享和在政策制定、規(guī)劃設(shè)計(jì)、現(xiàn)場(chǎng)檢查、報(bào)告要求及監(jiān)管行動(dòng)方面進(jìn)行協(xié)調(diào);

為主要聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)就跨領(lǐng)域問(wèn)題的商討組織相關(guān)論壇;

識(shí)別監(jiān)管空白,為國(guó)會(huì)就金融市場(chǎng)發(fā)展和潛在新興風(fēng)險(xiǎn)提交年度報(bào)告。

立法機(jī)關(guān)賦予金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)的權(quán)力包括從金融機(jī)構(gòu)收集信息,負(fù)責(zé)就新興風(fēng)險(xiǎn)向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)提請(qǐng)注意等。

新設(shè)的金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)與已有的聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)邊界應(yīng)當(dāng)劃清,避免責(zé)任重疊。每家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常擁有排它性職權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)其職責(zé)。為了實(shí)施對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定性構(gòu)成威脅的金融業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)測(cè),美國(guó)財(cái)政部建議金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)要求金融公司定期或不定期提交對(duì)其金融活動(dòng)的金融穩(wěn)定性威脅程度的評(píng)估報(bào)告。

對(duì)所有大型、業(yè)務(wù)相互關(guān)聯(lián)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施并表監(jiān)管。

所有金融機(jī)構(gòu)從規(guī)模、杠桿倍數(shù)和關(guān)聯(lián)性角度考慮其破產(chǎn)可能對(duì)金融系統(tǒng)構(gòu)成威脅的,都應(yīng)當(dāng)接受?chē)?yán)格的并表兼管,不論其是否擁有受保險(xiǎn)的存款機(jī)構(gòu)。美國(guó)大型投資銀行的突然倒閉和保險(xiǎn)公司AIG的巨虧都是金融危機(jī)中導(dǎo)致金融系統(tǒng)不穩(wěn)定的事件,這些金融機(jī)構(gòu)規(guī)模大、杠桿倍數(shù)高,與金融系統(tǒng)其他主要參與者關(guān)聯(lián)性強(qiáng),但沒(méi)有受到有效的監(jiān)管。

美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)有權(quán)力和責(zé)任對(duì)一級(jí)金融控股公司進(jìn)行并表監(jiān)管。根據(jù)美國(guó)目前的法律規(guī)定,美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)銀行控股公司進(jìn)行并表監(jiān)管。隨著金融危機(jī)以來(lái)公司結(jié)構(gòu)的變化,美聯(lián)儲(chǔ)已經(jīng)對(duì)所有主要商業(yè)銀行和投資銀行實(shí)施監(jiān)管,因此美聯(lián)儲(chǔ)擁有充足的資源和豐富的經(jīng)驗(yàn)對(duì)一級(jí)金融控股公司進(jìn)行并表監(jiān)管。

通過(guò)立法制定一級(jí)金融控股公司的判斷標(biāo)準(zhǔn)作為美聯(lián)儲(chǔ)并表監(jiān)管的主要依據(jù)。美聯(lián)儲(chǔ)在判斷一家金融公司是否屬于金融控股公司的標(biāo)準(zhǔn)是這家公司破產(chǎn)是否會(huì)對(duì)金融系統(tǒng)穩(wěn)定性造成威脅。這些因素包括:

公司破產(chǎn)將對(duì)金融系統(tǒng)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成影響;

公司規(guī)模、杠桿倍數(shù)(包括表內(nèi)和表外頭寸)和對(duì)短期融資的依賴(lài)程度;

公司是家庭、企業(yè)、州或地方政府主要的貸款來(lái)源,或者是金融系統(tǒng)流動(dòng)性的提供者之一。

對(duì)一級(jí)金融控股公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)(包括資本要求、流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn))應(yīng)當(dāng)比其他金融公司更加嚴(yán)格和保守,因?yàn)樗麄兤飘a(chǎn)可能對(duì)金融系統(tǒng)形成沖擊。

一級(jí)金融控股公司應(yīng)當(dāng)遵守更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)樗麄兊臐撛谄飘a(chǎn)對(duì)金融系統(tǒng)的影響更大。但是,考慮到一級(jí)金融控股公司在經(jīng)濟(jì)中的重要作用,如果對(duì)他們?cè)O(shè)計(jì)過(guò)高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)將抑制經(jīng)濟(jì)和金融的長(zhǎng)期增長(zhǎng)。因此,美聯(lián)儲(chǔ)在咨詢(xún)金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)的基礎(chǔ)上制定一級(jí)金融控股公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),在實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定最大化的同時(shí)使經(jīng)濟(jì)和金融的長(zhǎng)期增長(zhǎng)成本最小化。一級(jí)金融控股公司的并表監(jiān)管應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展到其母公司和所有子公司,不管這些公司在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外。一級(jí)金融控股公司的銀行子公司應(yīng)當(dāng)主要由銀行監(jiān)管當(dāng)局進(jìn)行監(jiān)管,但賦予美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)檢查獲取報(bào)告的權(quán)力,并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管以防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。金融危機(jī)顯示出對(duì)所有一級(jí)金融控股公司進(jìn)行并表監(jiān)管和對(duì)每家公司業(yè)務(wù)深刻理解的重要性。金融危機(jī)表明,對(duì)并表金融機(jī)構(gòu)和金融穩(wěn)定性的威脅可能來(lái)自任何業(yè)務(wù)線(xiàn)和任何分支機(jī)構(gòu),要求對(duì)單一子公司的功能監(jiān)管者對(duì)識(shí)別跨領(lǐng)域和業(yè)務(wù)線(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別并不合理。

加強(qiáng)對(duì)所有銀行和銀行控股公司資本和其他審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。

美國(guó)財(cái)政部成立工作小組,成員包括聯(lián)邦金融管理機(jī)構(gòu)人員和外部專(zhuān)家,負(fù)責(zé)對(duì)銀行、銀行控股公司和一級(jí)金融控股公司的監(jiān)管資本要求進(jìn)行重新評(píng)估。

本輪金融危機(jī)暴露出現(xiàn)有監(jiān)管資本的一系列問(wèn)題。目前的監(jiān)管資本規(guī)定對(duì)金融機(jī)構(gòu)的表外投資公司并沒(méi)有資本要求,結(jié)果金融機(jī)構(gòu)從事大量結(jié)構(gòu)性工具的投資、資產(chǎn)支持商業(yè)票據(jù)項(xiàng)目和貨幣市場(chǎng)共同基金咨詢(xún)業(yè)務(wù)。另外,銀行和銀行控股公司的基礎(chǔ)資本所包含的許多資本工具并不具備吸收損失的功能。

對(duì)監(jiān)管資本的評(píng)估應(yīng)當(dāng)包括:

調(diào)整監(jiān)管資本規(guī)則以減少其順周期性。比如,通過(guò)要求所有銀行和銀行控股公司在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期持有充足的高質(zhì)量資本從而使他們?cè)诮?jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期的資本充足率達(dá)到最低監(jiān)管要求; 加強(qiáng)如下一些投資行為成本、收益及可行性的分析。這些問(wèn)題包括銀行和銀行控股公司發(fā)行或有資本工具(可轉(zhuǎn)債),購(gòu)買(mǎi)極端事件保險(xiǎn)對(duì)沖宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等等;

對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的投資和資產(chǎn)提高監(jiān)管資本要求,主要包括:交易頭寸、股權(quán)投資、低信用等級(jí)的公司或個(gè)人貸款、高信用等級(jí)的ABS和MBS、顯性或隱性的表外投資工具和非集中清算的OTC衍生品;

對(duì)銀行和銀行控股公司增加更簡(jiǎn)單、透明的杠桿比率以彌補(bǔ)監(jiān)管資本要求的不足。

聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)布與股東長(zhǎng)期利益相一致的金融機(jī)構(gòu)高管薪酬制度的標(biāo)準(zhǔn)和指引,避免強(qiáng)調(diào)短期激勵(lì)威脅到金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng),同時(shí)使薪酬委員會(huì)更具獨(dú)立性。導(dǎo)致金融危機(jī)的原因眾多,薪酬制度是其中之一,過(guò)于強(qiáng)調(diào)短期收益的薪酬激勵(lì)使金融機(jī)構(gòu)高管層大量從事高杠桿倍數(shù)的投資,因此應(yīng)當(dāng)使薪酬制度與股東利益、公司和金融系統(tǒng)的穩(wěn)定相協(xié)調(diào)。

會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定機(jī)構(gòu)和證券交易委員會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則進(jìn)行評(píng)估,從而使金融機(jī)構(gòu)實(shí)施更具前瞻性的損失準(zhǔn)備;公允價(jià)值會(huì)計(jì)準(zhǔn)則應(yīng)當(dāng)重新評(píng)估,從而使財(cái)務(wù)報(bào)表使用者獲得公允價(jià)值信息和知曉更透明的持有投資現(xiàn)金流的狀況。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在某些方面具有順周期性,意味著他們傾向于放大經(jīng)濟(jì)周期。比如,經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期銀行的貸款損失撥備會(huì)下降,因?yàn)楫?dāng)時(shí)的貸款損失數(shù)據(jù)較小。在決定貸款損失撥備時(shí)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具有前瞻性,應(yīng)對(duì)不同于近期歷史損失的原因進(jìn)行分析,從而在信貸周期之前計(jì)提較高的損失撥備,從而減少會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的順周期性。

銀行與子公司之間的防火墻應(yīng)當(dāng)加強(qiáng),預(yù)防銀行子公司的風(fēng)險(xiǎn)向銀行所在的金融安全網(wǎng)傳染?！堵?lián)邦儲(chǔ)備法案》23A條和23B條的規(guī)定旨在保護(hù)銀行與其子公司之間交易時(shí)免遭損失,規(guī)定銀行與子公司交易時(shí)要受數(shù)量限制,對(duì)所進(jìn)行交易提供抵押品,交易必須遵照市場(chǎng)條款進(jìn)行,但經(jīng)美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)銀行可免受以上法律制約,于是銀行與子公司之間的交易成為監(jiān)管漏洞之一。美國(guó)財(cái)政部的報(bào)告建議,監(jiān)管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)對(duì)銀行與子公司之間的OTC衍生品和證券融資交易進(jìn)行嚴(yán)格限制,要求對(duì)關(guān)聯(lián)交易提供完全的抵押品。另外,美國(guó)財(cái)政部建議將現(xiàn)有的對(duì)銀行與子公司之間的關(guān)聯(lián)交易限制擴(kuò)大到銀行與所有它發(fā)起或提供咨詢(xún)的私募投資公司。

堵塞銀行監(jiān)管的漏洞

成立新的聯(lián)邦銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)——全國(guó)銀行監(jiān)管署(NBS),負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的銀行、分支機(jī)構(gòu)及外國(guó)銀行的分支機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管。本輪金融危機(jī)的教訓(xùn)之一即美國(guó)政府對(duì)同一金融機(jī)構(gòu)存在多頭監(jiān)管,導(dǎo)致金融系統(tǒng)出現(xiàn)監(jiān)管漏洞,目前多家聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)功能重疊導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)通過(guò)改變審批機(jī)構(gòu)享受到更寬松的監(jiān)管,從而導(dǎo)致監(jiān)管體系中出現(xiàn)嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)問(wèn)題。目前美國(guó)貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)性銀行、分支機(jī)構(gòu)和外國(guó)銀行進(jìn)行監(jiān)管,儲(chǔ)蓄管理局負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)控股公司進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)財(cái)政部建議取銷(xiāo)儲(chǔ)蓄銀行牌照,對(duì)所有存款機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管,由全國(guó)銀行監(jiān)管署肩負(fù)起貨幣監(jiān)理署和儲(chǔ)蓄管理局的監(jiān)管職能。

必須堵塞《銀行控股公司法》在儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)控股公司、工商企業(yè)貸款公司、信用卡公司、信托公司監(jiān)管中存在的漏洞?！躲y行控股公司法》規(guī)定任何公司只要擁有一家受保險(xiǎn)的存款機(jī)構(gòu)就必須注冊(cè)為銀行控股公司,銀行控股公司必須接受美聯(lián)儲(chǔ)的并表監(jiān)管,同時(shí)需要遵守《銀行控股公司法》對(duì)非銀行活動(dòng)的限制。然而,擁有受存款保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)的儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、商業(yè)貸款公司、信用卡銀行、信托公司的控股公司卻不需要注冊(cè)成銀行控股公司。擁有儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的控股公司受到儲(chǔ)蓄管理局的并表監(jiān)管,但擁有其他存款機(jī)構(gòu)(如商業(yè)貸款公司、信用卡銀行、信托公司)的控股公司卻不受并表監(jiān)管的約束,結(jié)果像貝爾斯登和雷曼兄弟那樣的投資銀行、像AIG那樣的保險(xiǎn)公司及眾多金融公司、工商企業(yè)都獲得了金融安全網(wǎng)的保護(hù),但并不受《銀行控股公司法》的制約,不需要接受并表監(jiān)管,結(jié)果他們?cè)诒韮?nèi)業(yè)務(wù)運(yùn)用了過(guò)高的杠桿倍數(shù),在表外承擔(dān)了超過(guò)資本覆蓋能力的風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)對(duì)沖基金及其他私募資本投資公司進(jìn)行監(jiān)管

超過(guò)一定規(guī)模的對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金、創(chuàng)投基金依據(jù)《投資顧問(wèn)法》到證券交易委員會(huì)登記,投資咨詢(xún)公司應(yīng)當(dāng)提交其所管理的基金是否對(duì)金融穩(wěn)定構(gòu)成威脅的報(bào)告。近些年來(lái),美國(guó)私募基金發(fā)展迅猛,已經(jīng)成為一支不可小覷的市場(chǎng)力量。盡管一些從事商品衍生品交易的私募投資基金需要到商品與期貨交易委員會(huì)(CFTC)登記,也有部分私募基金自愿到證券交易委員會(huì)登記,但美國(guó)法律通常不要求私募基金在監(jiān)管機(jī)構(gòu)登記。于是,在金融危機(jī)中,對(duì)沖基金的去杠桿化導(dǎo)致了金融市場(chǎng)的緊縮。由于這些基金沒(méi)有在監(jiān)管機(jī)構(gòu)登記,因而政府缺乏全面、綜合的數(shù)據(jù)對(duì)其市場(chǎng)行為進(jìn)行評(píng)估。美國(guó)財(cái)政部建議所有在證券交易委員會(huì)登記的私募投資基金應(yīng)當(dāng)遵守以下要求:保持交易記錄;向投資者、債權(quán)人和交易對(duì)手進(jìn)行信息披露;定期向監(jiān)管當(dāng)局報(bào)告。

加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管

美國(guó)財(cái)政部建議在財(cái)政部?jī)?nèi)成立全國(guó)保險(xiǎn)辦公室,從事保險(xiǎn)業(yè)信息搜集、開(kāi)發(fā)專(zhuān)門(mén)技術(shù)、進(jìn)行國(guó)際談判和政策協(xié)調(diào)等工作。保險(xiǎn)公司通過(guò)資源的有效配置,使家庭、企業(yè)避免遭受不可預(yù)見(jiàn)的損失。因而保險(xiǎn)業(yè)是美國(guó)金融系統(tǒng)重要的組成部分。2008年美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)資產(chǎn)規(guī)模為5.7萬(wàn)億美元,從業(yè)人數(shù)達(dá)230萬(wàn)之眾,占整個(gè)金融業(yè)的三分之一。長(zhǎng)期以來(lái),美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)主要由各州監(jiān)管,結(jié)果導(dǎo)致監(jiān)管的不統(tǒng)一和跨州競(jìng)爭(zhēng)的不充分,保險(xiǎn)業(yè)缺乏效率和產(chǎn)品創(chuàng)新不足?？紤]到保險(xiǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的重要性,美國(guó)財(cái)政部建議在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)立全國(guó)保險(xiǎn)辦公室,負(fù)責(zé)對(duì)所有保險(xiǎn)公司進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管,并遵守以下六項(xiàng)原則:

對(duì)保險(xiǎn)業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管;

所有保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)有充足的資本和合理的資本與負(fù)債結(jié)構(gòu);

對(duì)保險(xiǎn)產(chǎn)品和業(yè)務(wù)進(jìn)行有效和統(tǒng)一的保護(hù);

提高州保險(xiǎn)公司和聯(lián)邦保險(xiǎn)公司監(jiān)管的統(tǒng)一性;

加強(qiáng)對(duì)保險(xiǎn)公司及控股公司(包括從事非傳統(tǒng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的控股公司)的并表監(jiān)管;

加強(qiáng)國(guó)際協(xié)調(diào)。

對(duì)美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革方案的評(píng)介

美國(guó)財(cái)政部提出的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革方案是對(duì)導(dǎo)致本輪金融危機(jī)的監(jiān)管體制缺陷的反思,基本上反映出美國(guó)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制存在的主要問(wèn)題,如果該方案能獲得美國(guó)國(guó)會(huì)的批準(zhǔn),將產(chǎn)生積極的影響。

金融機(jī)構(gòu)改革方案的積極影響

關(guān)于并表監(jiān)管。美國(guó)新金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系方案強(qiáng)調(diào)銀行控股公司和一級(jí)金融控股公司的并表監(jiān)管,有利于克服現(xiàn)有功能監(jiān)管的缺陷。美國(guó)財(cái)政部的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革方案是對(duì)現(xiàn)有金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體制進(jìn)行重大修改,根據(jù)《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》規(guī)定,美聯(lián)儲(chǔ)作為金融控股公司傘形監(jiān)管者,負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司的綜合監(jiān)管,各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照行業(yè)監(jiān)管職責(zé)要求對(duì)子公司所屬業(yè)務(wù)進(jìn)行功能監(jiān)管,其中美聯(lián)儲(chǔ)、財(cái)政部、貨幣監(jiān)理署和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)銀行子公司的監(jiān)管,證券交易委員會(huì)負(fù)責(zé)證券子公司的監(jiān)管,州保險(xiǎn)監(jiān)理署負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)子公司的監(jiān)管。雖然美聯(lián)儲(chǔ)名義上對(duì)金融控股公司進(jìn)行綜合監(jiān)管,實(shí)踐中它側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管。美國(guó)現(xiàn)行的金融功能監(jiān)管體制,銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的監(jiān)管者之間缺乏協(xié)作,使監(jiān)管存在漏洞,而通過(guò)設(shè)立統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(美聯(lián)儲(chǔ))并對(duì)綜合化經(jīng)營(yíng)的銀行控股公司和金融控股公司進(jìn)行并表監(jiān)管,可以抑制控股公司真實(shí)財(cái)務(wù)狀況隱蔽化、關(guān)聯(lián)交易多樣化和風(fēng)險(xiǎn)傳染擴(kuò)大

化等弊端對(duì)金融體系的威脅。

關(guān)于統(tǒng)一監(jiān)管。通過(guò)對(duì)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管,可克服目前多頭監(jiān)管的缺陷。目前由于控股公司擁有銀行與儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)、商業(yè)貸款公司、信用卡銀行、信托公司所受的監(jiān)管不同,擁有銀行的控股公司受到《銀行控股法》的限制,而擁有其他類(lèi)型的存款機(jī)構(gòu)卻可以規(guī)避并表監(jiān)管。美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)由各州的保險(xiǎn)監(jiān)理署多頭監(jiān)管,對(duì)于跨州、甚至是全球性的保險(xiǎn)公司割裂的監(jiān)管如同盲人摸象,而成立全國(guó)保險(xiǎn)辦公室有助于對(duì)像AIG這樣的巨頭進(jìn)行并表統(tǒng)一監(jiān)管。

金融機(jī)構(gòu)改革方案面臨的挑戰(zhàn)

就像大蕭條催生了美國(guó)金融業(yè)的分業(yè)監(jiān)管改革一樣,本輪金融危機(jī)也將觸發(fā)美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管的大變革。但美國(guó)財(cái)政部的金融機(jī)構(gòu)改革方案尚處于國(guó)會(huì)議員的激辯之中,仍面臨著不少挑戰(zhàn)。

關(guān)于監(jiān)管有效性。金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革并沒(méi)有改變美國(guó)傘形功能監(jiān)管的體制,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)綜合化經(jīng)營(yíng)的金融控股公司、銀行控股公司的有效監(jiān)管。在美國(guó)金融綜合化改革后第八個(gè)年頭爆發(fā)金融危機(jī),而此前的60多年美國(guó)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)嚴(yán)重的衰退。其中的根本原因在于金融自由化改革中沒(méi)有配套的監(jiān)管體制改革,在混業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)代依然沿用分業(yè)監(jiān)管模式,致使金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)失控引發(fā)危機(jī)。本輪危機(jī)前由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)對(duì)銀行控股公司進(jìn)行監(jiān)管,而花旗和美國(guó)銀行的巨額虧損暴露出美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管的不力,因而僅靠賦予美聯(lián)儲(chǔ)更大的監(jiān)管權(quán)力,并不能阻止金融危機(jī)的重演。

美國(guó)政府的金融機(jī)構(gòu)改革方案對(duì)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)提出了挑戰(zhàn)。美國(guó)作為自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的代表,在格林斯潘時(shí)代達(dá)到了極致。金融自由化、放松監(jiān)管曾是美國(guó)政府金融改革的方向,本輪金融危機(jī)使美聯(lián)儲(chǔ)將基準(zhǔn)利率下調(diào)至0%～0.25%的歷史底部,貨幣工具于是失靈,美聯(lián)儲(chǔ)到了黔驢技窮的境地,只能將拯救金融危機(jī)的重任交給財(cái)政部。于是美國(guó)財(cái)長(zhǎng)蓋特納的風(fēng)頭蓋過(guò)了伯南克,金融監(jiān)管改革的方案由財(cái)政部提出而不是由美聯(lián)儲(chǔ)。對(duì)金融控股公司、銀行控股公司、銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司、對(duì)沖基金等進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管,不僅會(huì)導(dǎo)致美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)膨脹,而且在一定程度上會(huì)抑制美國(guó)金融業(yè)的創(chuàng)造性和活力,甚至?xí)?dǎo)致部分金融資本因規(guī)避監(jiān)管而外流,使美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇受到影響。

綜上,奧巴馬政府試圖通過(guò)金融監(jiān)管改革,重塑美國(guó)金融與經(jīng)濟(jì)霸主的形象的努力能否獲得成功,人們拭目以待。