王曉燕

摘要:公共行政價(jià)值是公共行政的靈魂和旨?xì)w,但是長(zhǎng)期以來,公共行政價(jià)值卻是一個(gè)被人們所忽略的公共行政哲學(xué)問題。本文論述了公共行政價(jià)值研究日益凸顯的背景和對(duì)其進(jìn)行研究的意義,旨在闡明公共行政價(jià)值在當(dāng)代條件下的內(nèi)核,希望能對(duì)我國(guó)轉(zhuǎn)型期的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展給予啟示。

關(guān)鍵詞:公共行政價(jià)值;意義;當(dāng)代內(nèi)核

中圖分類號(hào):C931.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)17—0037—02

一、公共行政價(jià)值研究日益凸顯的背景

公共行政價(jià)值是公共行政實(shí)踐的核心和靈魂,可以說它是與公共行政實(shí)踐相伴而生的。關(guān)于對(duì)公共行政價(jià)值的關(guān)注由來已久,可以說在公共行政這門學(xué)科誕生之時(shí)就有學(xué)者對(duì)公共行政價(jià)值進(jìn)行研究。比如公共行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜說過:“行政學(xué)研究的目標(biāo)在于了解:首先,政府能夠適當(dāng)?shù)睾统晒Φ剡M(jìn)行什么工作。其次,政府怎樣才能以盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ鳌！盵1]從公共行政學(xué)的鼻祖威爾遜先生所設(shè)想的行政學(xué)研究的目標(biāo)可以看出,公共行政價(jià)值與公共行政是相伴相生的。政府能夠適當(dāng)?shù)暮统晒Φ倪M(jìn)行什么工作,這本身就需要政府做出一定的價(jià)值判斷。在傳統(tǒng)公共行政時(shí)代,由于官僚主義盛行、公共行政效率極其低下、政府嚴(yán)重腐敗等現(xiàn)象使得當(dāng)時(shí)的學(xué)者把更多的注意力集中到提高政府的效率上來,這在當(dāng)時(shí)有著合理性。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步,尤其是當(dāng)人類進(jìn)入20世紀(jì)后半葉時(shí),整個(gè)世界幾乎處于一種急劇變革和紛擾不安的時(shí)代。隨著科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得到了很大的提高,但是與此同時(shí),社會(huì)問題也日益增多。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型步伐的加快,政治丑聞、官員腐敗等公共生活的亂象并未因效率的提高而減少,規(guī)范主義、效率主義的追求并不能確保行政行為主體沿著行政系統(tǒng)應(yīng)然的價(jià)值目標(biāo)始終如一地前行,公共權(quán)力濫用、公共行為異化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。法律與制度規(guī)范的盲區(qū),恰恰使傳統(tǒng)公共行政效率至上的工具理性也面臨著重重危機(jī)。正是在這種背景下,1968年高舉“社會(huì)公平”的新公共行政標(biāo)志著人們開始重新思考和研究公共行政價(jià)值。

“在不同時(shí)期,一種價(jià)值可能超過另一種價(jià)值,但就每一種價(jià)值觀的合法性而言,它們之間沒有拔河賽?！盵2]如一位學(xué)者所言,“理論在一個(gè)國(guó)家的實(shí)現(xiàn)程度,決定于理論滿足這個(gè)國(guó)家的需要程度?！盵3]可以說,正是各國(guó)的公共行政實(shí)踐催生了對(duì)公共行政價(jià)值的研究。

二、在此背景下進(jìn)行公共行政價(jià)值研究的意義

(一)公共行政價(jià)值和學(xué)科研究

公共行政學(xué)還是一門年輕的學(xué)科,它不過百余年的歷史,其自身在理論上還存在著諸多有待完善的地方。因此,長(zhǎng)期以來,公共行政作為一門獨(dú)立學(xué)科的研究地位還沒有得到真正的確立。究其原因,關(guān)鍵在于公共行政的內(nèi)核——公共行政價(jià)值研究的忽略。公共行政借了管理學(xué)的不少原理,人們更多的關(guān)注私人管理方法和技術(shù)在公共行政上的應(yīng)用,卻忽視了公共行政與企業(yè)管理領(lǐng)域的重大區(qū)別——追求的目標(biāo)和價(jià)值不同。事實(shí)上,借用塞葉爾(wallaneeSayre)的話來講:“根本上,公共與私人管理在所有不重要的方面上相同”。[4]公共行政如果不注重其內(nèi)核的研究,終有一天也將不再作為一門學(xué)科存在。

(二)公共行政價(jià)值與公共行政實(shí)踐

公共行政價(jià)值在一定程度上是公共行政實(shí)踐合法性的來源,指引著公共行政實(shí)踐朝對(duì)的方向前進(jìn)。它規(guī)定并影響著政府公共政策規(guī)劃的基本目標(biāo)和方向,它塑造并影響著行政人行為。

另外,人們逐漸也認(rèn)識(shí)到傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率至上”原則的不合理性并從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)其進(jìn)行了反思和批評(píng),強(qiáng)調(diào)效率必須與公共利益、個(gè)人價(jià)值、平等自由等價(jià)值目標(biāo)結(jié)合起來,關(guān)注人民需要,注重社會(huì)公平,改善人類的生活。這種價(jià)值觀念將會(huì)影響行政人員的行為,提升自己的道德水平,并以崇高的品德影響公民從而產(chǎn)生意想不到的輻射效應(yīng)。

三、公共行政價(jià)值的內(nèi)涵及其在當(dāng)代條件下的核心內(nèi)容

當(dāng)前對(duì)于價(jià)值的含義并沒有一個(gè)統(tǒng)一的說法。馬克思曾指出:“‘價(jià)值這個(gè)普遍的概念是從人們對(duì)待滿足他們需要的外界物的關(guān)系中產(chǎn)生的”[5],“人們所利用的并表現(xiàn)了對(duì)人的需要的關(guān)系的物的屬性”[6]這一論述,對(duì)于公共行政價(jià)值的研究有十分重要的指導(dǎo)意義。有學(xué)者認(rèn)為:價(jià)值是客體對(duì)于主體的意義,包括客體對(duì)于主體需要的滿足和主體關(guān)于客體的絕對(duì)超越指向兩個(gè)方面[7]。在此基礎(chǔ)上,可以認(rèn)為:公共行政價(jià)值是指公共行政活動(dòng)(客體)對(duì)人類社會(huì)(主體)的積極意義或有用性,它是公共行政所追求的一種應(yīng)然狀態(tài),反映了人們關(guān)于公共行政的希望和理想、信仰和依托?？梢哉f,公共行政價(jià)值是公共行政的靈魂和核心。[8]

新公共行政學(xué)的代表人物弗雷德里克森認(rèn)為,“狹義的公共行政往往只注重效率和經(jīng)濟(jì)等管理層面的價(jià)值;廣義的公共行政,除了重視管理的價(jià)值外,還強(qiáng)調(diào)公民精神、公正、公平、正義、倫理、回應(yīng)性和愛國(guó)主義等的價(jià)值?！盵9]新時(shí)期公共行政應(yīng)該追求的價(jià)值應(yīng)是社會(huì)公平、社會(huì)責(zé)任、公民的自由平等。

(一)社會(huì)公平

何為“社會(huì)公平”?何為公共行政的“社會(huì)公平”?“公平”一詞本是社會(huì)心理學(xué)的一個(gè)概念,早在1965年美國(guó)著名社會(huì)心理學(xué)家亞當(dāng)斯就曾從行為科學(xué)的角度提出了他著名的公平理論。他認(rèn)為一個(gè)人不僅關(guān)心個(gè)人的收入(工資標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)金數(shù)量、工作成績(jī)的認(rèn)可以及其他因素)和付出(如個(gè)人的努力程度、付出勞動(dòng)量的大小以及經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)的多少等),而且還關(guān)心自己的收入、付出與別人的收入、付出的關(guān)系,亦即人們不僅關(guān)心個(gè)人努力所得到的絕對(duì)報(bào)酬量,而且還關(guān)心自己的報(bào)酬量與別人的報(bào)酬量之間的關(guān)系,即相對(duì)報(bào)酬量。人能否受到激勵(lì),不僅會(huì)由于他們得到了什么而定,還會(huì)由于他們看到別人得到了什么而定,他們總是首先進(jìn)行一番“社會(huì)比較”,全面衡量自己的收入和付出。從某種意義上說,工作動(dòng)機(jī)激發(fā)的過程,實(shí)際上就是人與人之間進(jìn)行比較、作出判斷并據(jù)以指導(dǎo)行為的過程。如果一個(gè)人發(fā)現(xiàn)自己的收入和付出的比例相當(dāng),他就會(huì)心理平靜,認(rèn)為公平,于是心情舒暢,努力工作;相反,如果一個(gè)人發(fā)現(xiàn)自己的收入和付出的比例不相當(dāng)或低于別人,他就會(huì)產(chǎn)生不公平感,內(nèi)心不滿,影響其工作積極性的發(fā)揮。[10]

在新公共行政學(xué)者看來,社會(huì)公平應(yīng)該具有極其豐富的內(nèi)涵,例如,弗雷德里克森就明確指出:“公平意味著人與人之間的一種公正、正當(dāng)和公道的精神或習(xí)性,……它與自然權(quán)力或正義同義?！盵11]

新公共行政學(xué)者認(rèn)為政策公平地加以運(yùn)作,不僅可以改變經(jīng)濟(jì)行為,而且還有助于效率的提高,強(qiáng)調(diào)公平與效率之間的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

(二)社會(huì)責(zé)任

公共行政實(shí)踐活動(dòng)是為了實(shí)現(xiàn)公共行政價(jià)值,但是在此過程中又會(huì)創(chuàng)造出新的公共行政價(jià)值。公共行政的價(jià)值與社會(huì)責(zé)任是密不可分的。根據(jù)密魯布諾克的觀點(diǎn),公共管理者應(yīng)當(dāng)有道德意識(shí)。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)以公眾利益為準(zhǔn)繩,履行他們的誓言和民事責(zé)任。通過公共服務(wù)的道德和民事責(zé)任,應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任感。[12]依據(jù)瓦爾多(D.Waldo)的觀點(diǎn),公共責(zé)任主要包括以下十二項(xiàng):對(duì)憲法的責(zé)任,對(duì)法律的責(zé)任,對(duì)國(guó)家的責(zé)任,對(duì)民主政治的責(zé)任,對(duì)組織規(guī)范的責(zé)任,對(duì)職責(zé)的責(zé)任,對(duì)家庭和朋友的責(zé)任,對(duì)自己的責(zé)任,對(duì)中介團(tuán)體的責(zé)任,對(duì)公共利益的責(zé)任,對(duì)人類的責(zé)任,對(duì)宗教或上帝的責(zé)任。[13]公共責(zé)任是社會(huì)良好發(fā)展不可或缺的高尚品德,尤其是在現(xiàn)代社會(huì),公民和官員都應(yīng)該有高強(qiáng)度的責(zé)任感,促進(jìn)社會(huì)向更美好的方向前進(jìn)!

(三)公民的自由平等

有責(zé)任的公民實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平,必須擁有自由平等權(quán)。在現(xiàn)代社會(huì),這種平等自由權(quán)是以公民的廣泛參與的途徑來實(shí)現(xiàn)的。公民要能真正實(shí)現(xiàn)廣泛參與又是以政府的民主透明為前提的。正如康特妮、馬克·霍哲、張夢(mèng)中三位學(xué)者所說:“新公共行政提倡在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與,它尋求增加在組織事務(wù)和公共政策形成過程中所有公共部門員工的參與。它鼓勵(lì)公民以個(gè)體或集體的形式廣泛地參與公共行政,從而使公共行政更響應(yīng)公眾呼聲和以顧客為中心?！盵14]在參與的理念下,喬治·弗雷德里克森還指出:公民參與模式包含積極的公民參與精神。主張公民精神的理論家認(rèn)為,公民是有效的政府管理的基礎(chǔ)所在。他們認(rèn)為,公民參與已經(jīng)改變了公共政策領(lǐng)域內(nèi)傳統(tǒng)的決策方式并成為民主行政的重要特征。因此,公民不只是一個(gè)自利的個(gè)體,應(yīng)該以“提高公民參與精神”負(fù)起個(gè)人和集體公共服務(wù)的責(zé)任。

四、小結(jié)

傳統(tǒng)公共行政時(shí)代已成過去,效率至上的原則也不再占據(jù)主導(dǎo)地位,公共行政加之研究成為一種學(xué)術(shù)熱潮。在科技迅猛發(fā)展的時(shí)代,各種問題也層出不窮的接踵而至。面臨重重危機(jī),我們不得不重建公共行政價(jià)值,改變效率至上的原則,建立一個(gè)民主、負(fù)責(zé)、透明的政府,追求社會(huì)公平、社會(huì)責(zé)任和公民的平等自由,實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

參考文獻(xiàn):

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[4]參閱T·艾利森:《公共與私人管理:它們?cè)谒蟹侵匾矫娑蓟疽粯訂?》載《公共行政經(jīng)典著作集叢》.美國(guó)多塞出版社,第51頁(yè)。

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[6]馬克思恩格斯全集(第26卷)[M].北京:人民出版社,1956.

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[12][14][美]康特妮,[美]馬克·霍哲,張夢(mèng)中.新公共行政:尋求社會(huì)公平與民主價(jià)值[J].中國(guó)行政管理,2001,(2).

[13]斯拉茲受(JD,Straus~).公共行政:道德與責(zé)任[M].紐約:林哈特·方絲頓出版公司,1985(英):331.

(責(zé)任編輯/彭巍)