王　曦

摘 要:美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》(1969)是一部在世界環(huán)境法立法史上占有重要地位的法律。它以一系列立法創(chuàng)新為美國(guó)當(dāng)代環(huán)境法制建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。對(duì)于新時(shí)期的我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)而言,美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》提供了具有戰(zhàn)略意義的啟示。這些啟示主要體現(xiàn)在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新、職能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新四個(gè)緊密聯(lián)系的重要方面。從這4個(gè)方面吸取美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的有益經(jīng)驗(yàn),對(duì)于新時(shí)期我國(guó)環(huán)境法制的完善具有重要意義。

關(guān)鍵詞: 環(huán)境法;戰(zhàn)略突破口;觀念;職能;制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào):DF468

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.04.19

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30年的歷程,我國(guó)環(huán)境法律的覆蓋面已經(jīng)相當(dāng)廣泛,幾乎所有已知的重大環(huán)境問(wèn)題都處在環(huán)境法律的覆蓋之下。就環(huán)境法律的覆蓋面而言,我國(guó)環(huán)境法律已經(jīng)比較完備。在這樣的形勢(shì)下,我國(guó)的環(huán)境法制應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展?下一步環(huán)境法制建設(shè)的戰(zhàn)略突破口在哪里?鑒于美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》對(duì)美國(guó)政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)型和行政決策程序的科學(xué)化和民主化的重大推動(dòng)作用,深入研究該法必將有助于我們確定我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的發(fā)展方向和戰(zhàn)略突破口。以下擬先介紹該法的主要內(nèi)容,然后再論述該法對(duì)再我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)方向和戰(zhàn)略突破口的啟示。

一、美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的主要內(nèi)容

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》(National Environmental Policy Act,NEPA)于1969年12月31日在國(guó)會(huì)通過(guò),1970年1月1日由尼克松總統(tǒng)簽署生效并施行?！秶?guó)家環(huán)境政策法》的主要內(nèi)容有4個(gè)方面。其一是宣布國(guó)家環(huán)境政策和國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo);其二是明確國(guó)家環(huán)境政策的法律地位;其三是規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度;其四是設(shè)立國(guó)家環(huán)境委員會(huì)。這4個(gè)方面的內(nèi)容具有緊密的內(nèi)在聯(lián)系,是一個(gè)整體。

(一)宣布國(guó)家環(huán)境政策和國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)

《國(guó)家環(huán)境政策法》宣布了一項(xiàng)新的國(guó)家政策,叫做“國(guó)家環(huán)境政策”。它的法律表述是:“聯(lián)邦政府與各州、地方政府以及有關(guān)的公共和私人團(tuán)體合作,采取包括財(cái)政和技術(shù)援助在內(nèi)的一切切實(shí)可行的手段和措施,以旨在發(fā)展和增進(jìn)普遍福利的方式,創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件,滿足當(dāng)代美國(guó)人及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求?！?/p>

(注: 42 U.S.C.A. 4331(a).參見(jiàn)王曦.美國(guó)環(huán)境法概論 [M].武漢: 武漢大學(xué)出版社, 1992:215.)

與上述國(guó)家環(huán)境政策相適應(yīng),《國(guó)家環(huán)境政策法》宣布了國(guó)家環(huán)境目標(biāo)。它包括6個(gè)方面:1.國(guó)家能夠履行作為子孫后代的環(huán)境受托保管人的責(zé)任;2.國(guó)家能夠保證為全體國(guó)民創(chuàng)造安全、健康、多產(chǎn)的并富于美學(xué)和文化價(jià)值的優(yōu)美環(huán)境;3. 國(guó)家能夠最大限度地合理利用環(huán)境,不得使其惡化或者對(duì)健康和安全造成危害,或者引起其他不良的和不應(yīng)有的后果;4.國(guó)家能夠保護(hù)國(guó)家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn),并盡可能保持一種能為每個(gè)人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境;5.國(guó)家能夠促進(jìn)人口與資源的利用達(dá)到平衡,以實(shí)現(xiàn)國(guó)民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活;6.國(guó)家能夠提高可再生資源的質(zhì)量,并使易枯竭資源達(dá)到最高程度的再循環(huán)。(注:42 U.S.C.A. 4331(b).參見(jiàn)王曦.美國(guó)環(huán)境法概論 [M].武漢: 武漢大學(xué)出版社, 1992:216.)這項(xiàng)6個(gè)方面的國(guó)家環(huán)境目標(biāo)是國(guó)家環(huán)境政策所追求的總目標(biāo)——?jiǎng)?chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件,滿足當(dāng)代美國(guó)人及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求——的細(xì)化。

這項(xiàng)法律對(duì)美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策的表述是相當(dāng)精辟的。它充分體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)到1987年才正式提出,到1992年才得到公認(rèn)的“可持續(xù)發(fā)展”的思想。美國(guó)提出這個(gè)國(guó)家環(huán)境政策的時(shí)間是1969年,比國(guó)際社會(huì)提出類似的思想早了18年,難能可貴。

值得注意的是,國(guó)家環(huán)境目標(biāo)的6個(gè)方面中,每一個(gè)方面都以“國(guó)家”二字作為主語(yǔ),這體現(xiàn)了在環(huán)境危機(jī)面前立法者對(duì)于政府公共職能的新認(rèn)識(shí)。立法者認(rèn)為確保這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是政府的職能和責(zé)任。

(二)國(guó)家環(huán)境政策的法律地位

《國(guó)家環(huán)境政策法》在宣布新的國(guó)家環(huán)境政策后,以進(jìn)一步的規(guī)定來(lái)明確其法律地位。

首先,《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定國(guó)家的其他政策、法律和法律解釋及其執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)同它保持一致?！秶?guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定:“國(guó)會(huì)授權(quán)并命令國(guó)家機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)盡一切可能實(shí)現(xiàn):1.國(guó)家的各項(xiàng)政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均應(yīng)當(dāng)與本法的規(guī)定相一致……”(注: 42 U.S.C.A. 4332(1))

其次,《國(guó)家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)為保證其現(xiàn)行職權(quán)的行使同本法相一致,清理現(xiàn)行的法定職權(quán)和相關(guān)法規(guī)和政策,并向總統(tǒng)報(bào)告清理的結(jié)果和整改的建議?！秶?guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定:“所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)均應(yīng)當(dāng)對(duì)其現(xiàn)有的法定職權(quán)、行政法規(guī)以及各項(xiàng)現(xiàn)行政策和程序進(jìn)行一次清理,以確定其是否存在有妨礙充分執(zhí)行本法宗旨和規(guī)定的任何缺陷或矛盾,并應(yīng)當(dāng)就清理結(jié)果在不遲于1971年7月1日以前,向總統(tǒng)報(bào)告其職權(quán)和各項(xiàng)政策符合本法所規(guī)定的意圖、宗旨和程序”。(注:42 U.S.C.A. 4333)

最后,《國(guó)家環(huán)境政策法》明確規(guī)定國(guó)家環(huán)境政策和國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是對(duì)行政機(jī)關(guān)現(xiàn)行職權(quán)的補(bǔ)充?！秶?guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定“本法所制定的政策與目標(biāo),性質(zhì)上屬于對(duì)聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)現(xiàn)行職權(quán)的補(bǔ)充”。(注:42 U.S.C.A. 4335)

從這些規(guī)定我們可以看到,《國(guó)家環(huán)境政策法》是美國(guó)國(guó)會(huì)在環(huán)境危機(jī)的挑戰(zhàn)面前作出的戰(zhàn)略性反應(yīng),是立法者與時(shí)俱進(jìn),對(duì)美國(guó)聯(lián)邦法律體系、行政目標(biāo)和行政職能的重大完善。

(三)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

然而,僅有上述一系列法律宣示是不夠的。新的國(guó)家環(huán)境政策不會(huì)因?yàn)橛辛诉@些宣示就可以在現(xiàn)實(shí)中得到實(shí)行。法律必須為新的國(guó)家環(huán)境政策的施行提供一個(gè)的平臺(tái)、載體或程序,使之在現(xiàn)實(shí)中成為可操作的東西。為避免《國(guó)家環(huán)境政策法》成為無(wú)人理睬的一紙空文,印第安納大學(xué)林頓?戈得維爾教授建議在該法中增加一項(xiàng)要求行政機(jī)關(guān)斷定其行政行為的環(huán)境影響的內(nèi)容[1]。他的建議得到《國(guó)家環(huán)境政策法》提案人杰克遜參議員的采納,并最后反映在這項(xiàng)法律中。這個(gè)建議就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。

《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定:聯(lián)邦政府的所有部門對(duì)人類環(huán)境質(zhì)量具有重大影響的各項(xiàng)提案或法律草案、建議報(bào)告以及其他重大聯(lián)邦行為,均應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)經(jīng)辦的官員提供一份包括下列事項(xiàng)的詳細(xì)說(shuō)明:1擬議行為對(duì)環(huán)境的影響;2提案行為付諸實(shí)施對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不良影響;3提案行為的各種替代方案;4對(duì)人類環(huán)境的區(qū)域性短期使用與維持和加強(qiáng)長(zhǎng)期生命力之間的關(guān)系;5提案行為付諸實(shí)施時(shí)可能產(chǎn)生的無(wú)法恢復(fù)和無(wú)法補(bǔ)救的資源耗損。(注:42 U.S.C.A. 4332(c))這個(gè)說(shuō)明就是《環(huán)境影響報(bào)告書》。這就是《國(guó)家環(huán)境政策法》關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的規(guī)定。

從1970年到1987年,為了落實(shí)《國(guó)家環(huán)境政策法》關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的規(guī)定,依據(jù)《國(guó)家環(huán)境政策法》設(shè)立的總統(tǒng)咨詢和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)(Council on Environmental Quality,CEQ)為之規(guī)定了詳細(xì)的程序——《國(guó)家環(huán)境政策法條例》(NEPA Regulations,又稱“《CEQ條例》”?！禖EQ條例》被收入美國(guó)政府的《聯(lián)邦條例典》(Code of Federal Regulations, CFR)第40卷之中。(注:40 CFR 1500-1508)《CEQ條例》總結(jié)了《國(guó)家環(huán)境政策法》施行初期的經(jīng)驗(yàn),尤其是法院有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題的重要判決,對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主體、內(nèi)容,以及是否、何時(shí)、如何編制環(huán)境影響報(bào)告書等程序性問(wèn)題作了詳細(xì)的說(shuō)明?！秶?guó)家環(huán)境政策法條例》規(guī)范了環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序,為行政機(jī)關(guān)依法行政提供了詳細(xì)的、可操作的程序。

美國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是為了改善行政決策而制定的?！禖EQ條例》這樣表述環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的目的:“環(huán)境影響報(bào)告書的主要目的是提供一種強(qiáng)制行動(dòng)手段,以保證法律規(guī)定的政策和目標(biāo)能夠納入聯(lián)邦政府進(jìn)行中的項(xiàng)目和行動(dòng)……《環(huán)境影響報(bào)告書》不應(yīng)當(dāng)只是一個(gè)披露文件,它應(yīng)當(dāng)和其它相關(guān)材料一同被聯(lián)邦行政人員用來(lái)計(jì)劃行政和做出決策?！?注:40 CFR 1502.1)環(huán)境影響報(bào)告書是一個(gè)對(duì)社會(huì)公開(kāi)的,征求政府其他行政機(jī)構(gòu)和公眾及非政府組織的評(píng)論的文件。由于有了這些規(guī)定,國(guó)家環(huán)境政策變成了一個(gè)可以影響和改變行政決策的實(shí)在而完整的制度。保護(hù)環(huán)境從可被行政機(jī)關(guān)當(dāng)作“口惠”利用的東西變成了對(duì)行政決策的新的、具有法律效力的約束。《國(guó)家環(huán)境政策法》用環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的規(guī)定建立對(duì)政府有關(guān)環(huán)境的行政行為的監(jiān)督和制約制度。通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序,國(guó)家環(huán)境政策和目標(biāo)被納入行政機(jī)關(guān)的決策過(guò)程,成為在決策中同經(jīng)濟(jì)等其他因素相平衡的一個(gè)重要砝碼。通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序,其他行政機(jī)構(gòu)、公眾和社會(huì)團(tuán)體都可以對(duì)行政機(jī)關(guān)有關(guān)環(huán)境的行政行為表達(dá)意見(jiàn),從而可以合法、有序、有效地參與政府的環(huán)境管理過(guò)程。

《國(guó)家環(huán)境政策法》以及它所規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序?yàn)榉ㄔ簩?duì)于行政機(jī)關(guān)有關(guān)環(huán)境的行政行為的司法審查提供了法律依據(jù)和平臺(tái)。在《國(guó)家環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》施行之后的頭20年里,在聯(lián)邦法院里,關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政訴訟不斷發(fā)生。企業(yè)、公共團(tuán)體、州政府等法律主體針對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)關(guān)的決策在環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序上的瑕疵提出了無(wú)數(shù)的行政訴訟,一次又一次地將聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的決策者告上法庭。美國(guó)聯(lián)邦法院的三個(gè)層次——聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦上訴法院和聯(lián)邦最高法院都審理過(guò)關(guān)于《國(guó)家環(huán)境政策法》的案件。其中由前二者受理的此類案件不計(jì)其數(shù)。聯(lián)邦法官的判決,反過(guò)來(lái)影響環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的完善,上述《CEQ條例》吸收了大量的法院判決中決定的規(guī)則。法院司法審查權(quán)的行使,為《國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度提供了最后的保障,有力地促進(jìn)了《國(guó)家環(huán)境政策法》的立法宗旨——完善行政決策,使其在涉及環(huán)境的事項(xiàng)上民主化和科學(xué)化;因此,環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序是一個(gè)具有重大而深遠(yuǎn)意義的制度創(chuàng)新。

(四)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)

《國(guó)家環(huán)境政策法》宣布在總統(tǒng)辦公廳下設(shè)立一個(gè)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。委員會(huì)由3人組成。委員人選須由總統(tǒng)任命并經(jīng)參議院批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)從3人之中任命一人為委員會(huì)主席?！董h(huán)境政策法》對(duì)委員人選的資歷有很高要求。他們必須是極優(yōu)人才。他們教育背景、工作經(jīng)驗(yàn)和成就必須使他們適合承擔(dān)下列工作:分析、解釋環(huán)境趨勢(shì)和環(huán)境政策和目標(biāo);評(píng)價(jià)聯(lián)邦政府的項(xiàng)目和活動(dòng);深刻理解并關(guān)心國(guó)家的科學(xué)、經(jīng)濟(jì)、美學(xué)和文化需要和利益,起草并提出促進(jìn)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量的國(guó)家政策。(注:42 U.S.C.A.4342)

國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的職能主要有兩項(xiàng):為總統(tǒng)提供環(huán)境方面咨詢意見(jiàn)和協(xié)調(diào)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的活動(dòng)。

國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)首先是一個(gè)總統(tǒng)的咨詢機(jī)構(gòu)?！秶?guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定它的職責(zé)是:協(xié)助總統(tǒng)編制國(guó)家環(huán)境質(zhì)量報(bào)告;收集有關(guān)環(huán)境條件和趨勢(shì)的情報(bào),分析解釋這些環(huán)境條件和趨勢(shì)及其對(duì)國(guó)家環(huán)境政策的影響,并向總統(tǒng)報(bào)告;根據(jù)《國(guó)家環(huán)境政策法》審查、評(píng)價(jià)聯(lián)邦政府的項(xiàng)目和活動(dòng)并報(bào)告總統(tǒng);向總統(tǒng)提出有關(guān)改善環(huán)境的政策建議;對(duì)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)狀況進(jìn)行調(diào)查研究,記錄并確定自然環(huán)境的變化,并為連續(xù)分析這些變化和解釋變化的原因積累資料;至少每年一次向總統(tǒng)報(bào)告國(guó)家環(huán)境質(zhì)量狀況等。(注:42 U.S.C.A.4344)

國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)還是一個(gè)行政機(jī)關(guān)間的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。它的協(xié)調(diào)職能來(lái)自法律和總統(tǒng)行政命令兩方面的授權(quán)。一方面,《國(guó)家環(huán)境政策法》要求聯(lián)邦、州和地方行政機(jī)關(guān)將其《環(huán)境影響報(bào)告書》連同有關(guān)的評(píng)論和觀點(diǎn)提交國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。(注:42 U.S.C.A.4332,2,(3),⑤)而后,《清潔空氣法》第309條(b)款規(guī)定,當(dāng)聯(lián)邦環(huán)保局長(zhǎng)從保護(hù)公眾健康和環(huán)境質(zhì)量的角度對(duì)立法、行動(dòng)或規(guī)章有不同意見(jiàn)時(shí),他必須將該事項(xiàng)移交國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)。(注:42 U.S.C.A.7609(b))這些法律授權(quán)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)協(xié)調(diào)解決行政機(jī)關(guān)間有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的意見(jiàn)分歧。另一方面,1970年第11514號(hào)總統(tǒng)行政命令授權(quán)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)制定聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)編制環(huán)境影響報(bào)告書所應(yīng)遵守的準(zhǔn)則。1977年第11991號(hào)總統(tǒng)行政命令更進(jìn)一步,授權(quán)委員會(huì)制定實(shí)施《環(huán)境政策法》的條例并以其取代原準(zhǔn)則。該條例于1987年頒布施行至今。(注:4O CFR l504)該條例規(guī)定委員會(huì)有權(quán)采取下列行動(dòng):提議舉行討論、公開(kāi)會(huì)議或聽(tīng)證會(huì);根據(jù)爭(zhēng)議的問(wèn)題是否具有全國(guó)性意義決定爭(zhēng)議是否由爭(zhēng)議各方自行解決;決定有關(guān)問(wèn)題暫不適于移交委員會(huì),應(yīng)由分歧各方繼續(xù)協(xié)商;將有關(guān)事項(xiàng)移交總統(tǒng)決定等。這兩項(xiàng)總統(tǒng)行政命令的意圖在于統(tǒng)一聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)實(shí)施《環(huán)境政策法》的程序,尤其是統(tǒng)一它們的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。國(guó)家環(huán)境委員會(huì)制定的關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)則和實(shí)施《環(huán)境政策法》的條例是委員會(huì)的行使協(xié)調(diào)職能的集中體現(xiàn)。它為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)和其他實(shí)施《環(huán)境政策法》的行為規(guī)定統(tǒng)一的基本程序,從而大大減少出現(xiàn)分歧和沖突的可能性。這些準(zhǔn)則和條例的規(guī)定在很多有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的訴訟中得到法院的承認(rèn)和援引。據(jù)早年的統(tǒng)計(jì),到1982年為止,環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)共受理19件協(xié)調(diào)案件。其中12件來(lái)自聯(lián)邦環(huán)保局,6件來(lái)自內(nèi)政部,1件來(lái)自國(guó)防部。(注:Coundlon Environmental Quality. 13th Annual Report on Environmental Quality[R], 1983:234. 轉(zhuǎn)引自Daniel R. Mandelker. NEPA Law and Litigation[M], Callaghan & Company, USA:37.)

從上可見(jiàn),設(shè)立國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)的目的,一是使行政部門的首腦——總統(tǒng)掌握關(guān)于國(guó)家環(huán)境狀況的準(zhǔn)確而全面的信息,從而使總統(tǒng)能夠在有關(guān)資源與環(huán)境的事項(xiàng)的決策時(shí)作出正確的決策。

二、美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的實(shí)施效果

《國(guó)家環(huán)境政策法》的立法目的是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序迫使聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)把對(duì)環(huán)境價(jià)值的考慮納入決策過(guò)程。在實(shí)踐中這個(gè)目的達(dá)到了嗎?對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答是對(duì)《國(guó)家環(huán)境政策法》實(shí)施成敗的判斷。筆者曾在1992年考察了10多位學(xué)者和若干官方機(jī)構(gòu)的研究報(bào)告,發(fā)現(xiàn)對(duì)美國(guó)官方和非官方大都對(duì)《國(guó)家環(huán)境政策法》持肯定的態(tài)度。

惠克爾曼(Wichelman)在1976年發(fā)表的《〈1969年國(guó)家環(huán)境政策法〉的行政機(jī)關(guān)解釋:解釋不同反應(yīng)的概念框架》一文中指出行政機(jī)關(guān)實(shí)施《國(guó)家環(huán)境政策法》經(jīng)歷了4個(gè)階段:早期的解釋性階段和形式遵守階段和后期的一體化規(guī)劃階段和計(jì)劃性規(guī)劃階段。他認(rèn)為,在一體化規(guī)劃階段,行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的好處并將環(huán)境審查制度化,成為行政機(jī)關(guān)職能的組成部分。在計(jì)劃性規(guī)劃階段,環(huán)境利益在項(xiàng)目和政策在決策層次上被結(jié)合到行政決策之中。(注:轉(zhuǎn)引自Mandelker. NEPA and Litigation [M].USA: Callaghan & Company. Chap. 11:12-13.)

理查得?安德魯斯(Richard Andrews)在1976年發(fā)表的《〈國(guó)家環(huán)境政策法〉的實(shí)踐:環(huán)境政策或行政改革》一文中指出了《國(guó)家環(huán)境政策法》對(duì)行政決策帶來(lái)好的影響。好的影響包括:(1)強(qiáng)迫行政機(jī)關(guān)更廣泛和更系統(tǒng)地探究其行動(dòng)的目的和環(huán)境后果;(2)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件對(duì)工程設(shè)計(jì)發(fā)生了中等程度的直接影響和巨大的間接影響;(3)公眾對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與和評(píng)論發(fā)生了有效的影響;(4)對(duì)有關(guān)環(huán)境的應(yīng)用研究予以巨大推動(dòng)。安德魯斯認(rèn)為《國(guó)家環(huán)境政策法》起到了不大但亦不小的改善行政決策的作用。他認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在決策時(shí)考慮環(huán)境影響的程度取決于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部和外部?jī)煞矫媪α康挠绊憽?注:轉(zhuǎn)引自Mandelker. NEPA and Litigation [M].USA: Callaghan & Company. Chap. 11:13.)

李諾夫(Liroff)1980年發(fā)表的《〈國(guó)家環(huán)境政策法〉一一我們現(xiàn)處何處和朝何處去》和瑟吉?泰勒(Serge Taylor)1984年發(fā)表的《迫使官僚機(jī)構(gòu)思考:行政改革的環(huán)境影響戰(zhàn)略》兩篇文章深入討論了上述安德魯斯文章中關(guān)于行政機(jī)關(guān)內(nèi)、外兩種力量及其影響的觀點(diǎn)。他們認(rèn)為有兩種力量促使行政機(jī)關(guān)遵守《環(huán)境政策法》。一種是行政機(jī)關(guān)以外的力量,如法院和公眾環(huán)保團(tuán)體;另一種是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部力量。(注:李諾夫文章節(jié)選,見(jiàn)Frederick R. Anderson, etc., Environmental Protection: Law and Policy [M].p.791-792.泰勒的觀點(diǎn),轉(zhuǎn)引自Mandelker, NEPA and Litigation[M].Chap. 11:14-17.)

哥倫比亞大學(xué)法學(xué)院的弗蘭克?格拉德(Frank P,Grad)教授1980年在其《環(huán)境法專論》一書中認(rèn)為“必須把《國(guó)家環(huán)境政策法》看做一個(gè)成功的故事?！盵2]他指出《國(guó)家環(huán)境政策法》發(fā)生了如下明顯作用:一、使行政機(jī)關(guān)更加認(rèn)識(shí)其行動(dòng)的環(huán)境后果;二、使行政機(jī)關(guān)應(yīng)用環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序;三、在法院的幫助下,使環(huán)保主義者擁有能與工業(yè)界和政府抗衡的力量。(注:參見(jiàn)Frank P. Grad.Treatise on Environmental Law[M]. New York: Matthew Bender and Company, Inc., 1980:9-153-154,456)

德克薩斯技術(shù)大學(xué)法學(xué)院的弗蘭克?斯基倫(Frank F. Skillern)教授1981年在《環(huán)境保護(hù)——法律框架》一書中指出:“因?yàn)椤秶?guó)家環(huán)境政策法》,聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)必須有所改變。……為了把環(huán)境因素同行政機(jī)關(guān)的決策程序相結(jié)合,行政機(jī)關(guān)必須雇傭在發(fā)展生態(tài)學(xué)、環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境科學(xué)等學(xué)術(shù)領(lǐng)域具有專門知識(shí)的人員。原來(lái)末接觸環(huán)境價(jià)值或沒(méi)有考慮環(huán)境價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)的行政機(jī)關(guān)現(xiàn)在必須在決策過(guò)程中衡量和充分評(píng)價(jià)環(huán)境價(jià)值?！盵3]

環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的首倡者、印第安納大學(xué)戈得維爾教授1982年在《科學(xué)與國(guó)家環(huán)境政策法》一書中指出:“大多數(shù)最近的關(guān)于《國(guó)家環(huán)境政策法》實(shí)施情況的研究都認(rèn)為,由于實(shí)施《國(guó)家環(huán)境政策法》,多學(xué)科的科學(xué)已普遍地同重要資源管理機(jī)關(guān)的規(guī)劃過(guò)程相結(jié)合。”[4]他指出這方面的一個(gè)突出表現(xiàn)是行政機(jī)關(guān)比以前雇傭更多的科學(xué)家。

密蘇里大學(xué)哥倫比亞總部法學(xué)院的彼得?戴維斯(Peter N. Davis)教授認(rèn)為《國(guó)家環(huán)境政策法》產(chǎn)生下述影響:一、真正糟糕的工程被自愿放棄;二、很多工程由于法院命令的環(huán)境影響報(bào)告書中暴露下不利于環(huán)境的影響而被迫放棄;三、很多工程改善其設(shè)計(jì);四、大多數(shù)行政機(jī)關(guān)已掌握編制合格的環(huán)境影響報(bào)告書的方法;五、很多行政機(jī)關(guān)在工程的選擇和設(shè)計(jì)方面做得更好;六、盡管行政機(jī)關(guān)的偏向和利益集團(tuán)的壓力活動(dòng)仍存在,《國(guó)家環(huán)境政策法》在一定程度上削弱了其影響。(注:引自Peter N. Davis. Class Notes of Environmental Law, 1990.)

美國(guó)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)在1978年和1980年的《國(guó)家環(huán)境質(zhì)量報(bào)告》中都對(duì)《國(guó)家環(huán)境政策法》予以肯定的評(píng)價(jià)。1978年的報(bào)告對(duì)過(guò)去8年依據(jù)《國(guó)家環(huán)境政策法》對(duì)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)提起的訴訟作了統(tǒng)計(jì)和分忻。據(jù)該統(tǒng)計(jì),在那以前的8年里,共有938起這類案件。

聯(lián)邦環(huán)保局和其他一些聯(lián)邦機(jī)關(guān)的調(diào)查研究也對(duì)《國(guó)家環(huán)境政策法》的作用給予積極的評(píng)價(jià)。聯(lián)邦環(huán)保局1980年在調(diào)查分析對(duì)它的污水處理廠和排污許可證項(xiàng)目適用《國(guó)家環(huán)境政策法》的情況之后,得出結(jié)論:環(huán)境影響評(píng)價(jià)大大改善了決策。該研究報(bào)告指出,環(huán)境影響評(píng)價(jià)導(dǎo)致對(duì)環(huán)境資源的長(zhǎng)期保護(hù)和改善,環(huán)境影響評(píng)價(jià)在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)還改善工程的成本效益[5]。其他行政機(jī)關(guān)如農(nóng)業(yè)部森林署、內(nèi)政部、住房和城市發(fā)展部、能源部、陸軍工程兵團(tuán)等也認(rèn)為實(shí)施《國(guó)家環(huán)境政策法》改善了行政決策。

《國(guó)家環(huán)境政策法》的確起到了它的立法者所希望的迫使聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在行政決策過(guò)程中充分考慮環(huán)境價(jià)值的作用。《國(guó)家環(huán)境政策法》的積極作用可概括為以下幾點(diǎn):(1)使行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境價(jià)值的考慮制度化、職能化,在行政機(jī)關(guān)中創(chuàng)造了一個(gè)履行其環(huán)保職能的內(nèi)部環(huán)境和內(nèi)部力量;(2)創(chuàng)造了一個(gè)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行其環(huán)保職責(zé)的外部環(huán)境和外部力量;(3)使環(huán)境影響評(píng)價(jià)成為行政決策程序的有機(jī)組成部分,改善了行政決策的質(zhì)量。但也要看到《環(huán)境政策法》的實(shí)施還面臨一些問(wèn)題和障礙。這些問(wèn)題和障礙主要有:(1)行政機(jī)關(guān)對(duì)考慮替代方案仍存在消極認(rèn)識(shí)或面臨實(shí)際困難;(2)由于政治原因行政機(jī)關(guān)有時(shí)不能正確處理同污染者和環(huán)境主義者之間的關(guān)系;(3)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中的公眾參與和評(píng)論程序,尤其是行政機(jī)關(guān)之間的參與和評(píng)論,有待加強(qiáng);(4)有待創(chuàng)造條件,幫助行政機(jī)關(guān)扭轉(zhuǎn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的“防御性”和被動(dòng)性。

正是因?yàn)椤秶?guó)家環(huán)境政策法》的特殊作用,美國(guó)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)把它稱作“保護(hù)環(huán)境的國(guó)家基本章程”。(注: 《CEQ條例》,第1500.1節(jié)。)委員會(huì)認(rèn)為它為美國(guó)的環(huán)境保護(hù)規(guī)定了政策,設(shè)立了目標(biāo),并提供了實(shí)施政策的手段。(注:《CEQ條例》,第1500.1節(jié)。)《國(guó)家環(huán)境政策法》是一部從宏觀方面調(diào)整國(guó)家基本政策的法律,它使環(huán)境保護(hù)成為聯(lián)邦政府的新增職能并將之法律化。不僅如此,《國(guó)家環(huán)境政策法》還是一部監(jiān)督和制約行政決策的法律,它對(duì)所有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)補(bǔ)充了保護(hù)環(huán)境的法律義務(wù)和責(zé)任;它以統(tǒng)一的國(guó)家環(huán)境政策、目標(biāo)和程序改變了行政機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上各行其是、消極渙散的局面;它規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序迫使行政機(jī)關(guān)將有關(guān)環(huán)境的行政決策公開(kāi)化,應(yīng)邀請(qǐng)公眾和其他方面對(duì)該行政決策表達(dá)意見(jiàn),從而把環(huán)境價(jià)值納入決策過(guò)程,改變了行政機(jī)關(guān)過(guò)去的忽視環(huán)境價(jià)值的行政決策方式?！秶?guó)家環(huán)境政策法》在美國(guó)歷史上第一次為行政機(jī)關(guān)正確對(duì)待經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)兩方面利益和目標(biāo)創(chuàng)造了嶄新的、十分有利的內(nèi)部和外部條件。

三、美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》對(duì)新時(shí)期完善我國(guó)環(huán)境法制的啟示

當(dāng)前,我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)所面臨的形勢(shì)在某些方面同美國(guó)在1960年代所面臨的形勢(shì)十分相似。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的制定是在1960年后期。當(dāng)時(shí),在資源環(huán)境領(lǐng)域里,美國(guó)面臨的形勢(shì)是環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重但國(guó)家尚未確定國(guó)家環(huán)境政策,政府尚未明確其環(huán)境保護(hù)職能;政府的現(xiàn)行職能和決策程序很不適應(yīng)應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的需要;民眾對(duì)環(huán)境立法和政府環(huán)境保護(hù)職能的建立和有效行使有很高的呼聲。我國(guó)的《環(huán)保法》雖然制定已有18年,但是當(dāng)前我國(guó)仍然面臨嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大。環(huán)境法律雖然規(guī)定了保護(hù)環(huán)境是政府的職能,但缺乏有效的、配套的制度設(shè)計(jì)來(lái)保障其足以同以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀相抗衡。同時(shí),政府這項(xiàng)職能的行使不到位,資源環(huán)境管理存在比較嚴(yán)重的缺位和失效。國(guó)民對(duì)于政府的環(huán)境保護(hù)工作是不滿意的?？梢?jiàn),雖然在時(shí)間上相差約40年,但就面臨的形勢(shì)、問(wèn)題和對(duì)策而言,我國(guó)可以從美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗(yàn)中吸取有益的營(yíng)養(yǎng)。

通過(guò)研究美國(guó)環(huán)境法在與我國(guó)某些相似的歷史背景下的發(fā)展,我們可以從中得到很多有益于我國(guó)環(huán)境法制的啟示。就美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗(yàn)而言,它對(duì)當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的啟示主要在于環(huán)境法制建設(shè)的方向和環(huán)境法律的基本功能上,具體而言體現(xiàn)在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新、職能創(chuàng)新和制度創(chuàng)新4個(gè)緊密聯(lián)系的方面。

(一)戰(zhàn)略突破口——政府的環(huán)境行政行為

綜觀美國(guó)政府的立法、行政和司法3大部門對(duì)于環(huán)境危機(jī)的最初反應(yīng),我們可以看到,種種的反應(yīng)都圍繞著一個(gè)中心——行政部門。立法部門的主要反應(yīng)是授權(quán)行政部門進(jìn)行環(huán)境管理并要求行政部門先從自身的職能和決策程序的改革做起。行政部門的主要反應(yīng)是按《國(guó)家環(huán)境政策法》的要求檢查和完善自己的各項(xiàng)職責(zé),將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度納入行政決策程序。司法部門的反應(yīng)主要是通過(guò)判例解釋《國(guó)家環(huán)境政策法》,并對(duì)聯(lián)邦機(jī)關(guān)的環(huán)境行政行為進(jìn)行司法審查。

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗(yàn)表明,當(dāng)美國(guó)的立法機(jī)關(guān)——國(guó)會(huì)決意為應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的挑戰(zhàn)而采取立法對(duì)策的時(shí)候,它所選擇的戰(zhàn)略突破口是行政部門,更具體地說(shuō),是聯(lián)邦政府行政部門有關(guān)環(huán)境的行政行為?！秶?guó)家環(huán)境政策法》適用于“所有的聯(lián)邦政府的機(jī)關(guān)”。(注: 《美國(guó)法典》,第4332條,第2款。)一切聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在做出可能對(duì)環(huán)境有重大影響的行動(dòng)決策之前,都要按照《國(guó)家環(huán)境政策法》的規(guī)定,對(duì)擬議的行動(dòng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),公開(kāi)環(huán)境影響報(bào)告書并邀請(qǐng)公眾和其他政府機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行評(píng)論。有關(guān)機(jī)關(guān)必須認(rèn)真聽(tīng)取公眾和來(lái)自其他政府機(jī)關(guān)的意見(jiàn),并將其提交決策者參考。只有在經(jīng)過(guò)這個(gè)環(huán)境影響程序之后,擬議行動(dòng)的政府機(jī)構(gòu)才能做出決策。在聯(lián)邦國(guó)會(huì)的帶動(dòng)下,各州議會(huì)紛紛制定本州的類似《國(guó)家環(huán)境政策法》的法律和環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序,將州政府的環(huán)境行政行為納入法律監(jiān)督和制約的范圍。

在《國(guó)家環(huán)境政策法》施行之后,《CEQ條例》對(duì)“聯(lián)邦行動(dòng)”給予寬泛的解釋,從而將環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序適用于幾乎所有的由聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)做出的行政決定。它將“聯(lián)邦行動(dòng)”分為對(duì)人類環(huán)境有重大影響的“立法建議”和對(duì)人類環(huán)境有影響的其他聯(lián)邦行動(dòng)兩大類。這里的“立法建議”,指的是由聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)會(huì)提出的議案或立法建議,包括聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)申請(qǐng)批準(zhǔn)條約的行為。(注: 《CEQ條例》,第1508.17節(jié)。)聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)會(huì)提出的議案或者立法建議,必須附有關(guān)于該議案或者立法建議的《環(huán)境影響報(bào)告書》以及聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)收到的對(duì)該《環(huán)境影響報(bào)告書的》評(píng)論和該機(jī)關(guān)對(duì)這些評(píng)論的答復(fù),供國(guó)會(huì)有關(guān)委員會(huì)在審議該立法建議時(shí)參考?！捌渌卮舐?lián)邦行動(dòng)”包括“全部或部分地由聯(lián)邦政府資助的、 協(xié)助、從事的、管理的或批準(zhǔn)的工程或項(xiàng)目(又被稱為‘聯(lián)邦化了的行為,federalized actions);新的或修改了的行政決定、條例、計(jì)劃、政策或程序”。(注: 《CEQ條例》,第1508.18節(jié)。)這類行動(dòng)包括新的和正在進(jìn)行的行動(dòng)和按照法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為但未作為的法律行為。根據(jù)《CEQ條例》的這個(gè)規(guī)定,應(yīng)當(dāng)做環(huán)境影響評(píng)價(jià)的行政行為,既包括立法建議,又包括行政行為;既包括行政作為,又包括行政不作為;既包括純粹的聯(lián)邦行為,又包括“聯(lián)邦化了的”州、地方政府的和私人的行為;既包括具體行政行為如審批和許可,又包括抽象行政行為如制訂政策、規(guī)章、計(jì)劃和行動(dòng)方案。

在環(huán)境危機(jī)面前,美國(guó)國(guó)會(huì)選擇聯(lián)邦政府的行政行為作為突破口,道理有3條。其一,保護(hù)環(huán)境,防治污染是政府的職責(zé),政府是為了克服環(huán)境污染這樣的市場(chǎng)失靈而存在的。清潔的、有益于健康的環(huán)境是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù);其二,政府是社會(huì)管理者,管理企業(yè)和其他社會(huì)主體的對(duì)環(huán)境有害的行為如排放污染物和廢物的行為。現(xiàn)時(shí)的污染泛濫,在很大程度上是政府管理不力造成的;其三,政府的行政行為往往也是造成環(huán)境問(wèn)題的原因,例如,政府土地利用規(guī)劃、國(guó)家資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃和審批、建設(shè)項(xiàng)目的資助、審批等等,往往帶來(lái)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。這3條理由都說(shuō)明政府職能和行政決策的完善是應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的首要目標(biāo)。企業(yè)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的影響在空間和時(shí)間上往往是有限的。但政府環(huán)境保護(hù)職能的缺失,卻往往對(duì)全國(guó)乃至國(guó)外環(huán)境帶來(lái)大范圍、長(zhǎng)時(shí)間的損害,而且這種損害在事后往往無(wú)法補(bǔ)救或補(bǔ)救的經(jīng)濟(jì)代價(jià)極高。因此,在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域里政府職能和行政決策的完善對(duì)于一個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而言是必不可少的,而且完善得越早,環(huán)境、資源和經(jīng)濟(jì)的代價(jià)越小。

反觀我國(guó),從1979年制定的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》到1989年制定的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(以下簡(jiǎn)稱《環(huán)保法》),環(huán)境保護(hù)工作戰(zhàn)略突破口的選擇都不在政府行政職能和行政程序的完善,而在企業(yè)上。我們的戰(zhàn)略突破口,先是工業(yè)“三廢”(廢氣、廢水、廢渣),后擴(kuò)大到生態(tài)建設(shè)或者生態(tài)破壞的防治,始終圍繞著企業(yè)(產(chǎn)品生產(chǎn)者和資源開(kāi)發(fā)者)轉(zhuǎn)。法律對(duì)于政府由于決策失當(dāng)可能引起大范圍、長(zhǎng)時(shí)期的環(huán)境危害這一情況沒(méi)有給予足夠的注意。法律沒(méi)有為預(yù)防政府在資源環(huán)境問(wèn)題上的決策失誤做出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)。我國(guó)的環(huán)境資源法律重對(duì)市場(chǎng)主體的控制,輕對(duì)市場(chǎng)主體的管制者——政府的制約和監(jiān)督。由于缺乏這種針對(duì)政府的制度設(shè)計(jì),政府中一部分領(lǐng)導(dǎo)同志的“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)”的觀念和行為沒(méi)有被有效遏制,在有的地方或情況下甚至出現(xiàn)了環(huán)境管理者與管理相對(duì)人同流合污的現(xiàn)象。從1979年的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》算起,我國(guó)的環(huán)境法制已經(jīng)經(jīng)過(guò)了30年。但現(xiàn)在我們?nèi)匀幻媾R著嚴(yán)重的資源環(huán)境問(wèn)題。這種情況迫使我們尋找完善我國(guó)環(huán)境法制的突破口。我國(guó)的資源環(huán)境形勢(shì)和美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的經(jīng)驗(yàn)都告訴我們,這個(gè)新的突破口應(yīng)當(dāng)在政府身上。

(二)觀念更新——以國(guó)家環(huán)境政策統(tǒng)一思想

《國(guó)家環(huán)境政策法》宣布的國(guó)家環(huán)境政策對(duì)于更新和統(tǒng)一美國(guó)政府和國(guó)民的發(fā)展觀起到了重大作用。美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策的核心表述是:“以旨在發(fā)展和增進(jìn)普遍福利的方式,創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件,滿足當(dāng)代美國(guó)人及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求”。這段話包含著一些世界各國(guó)公認(rèn)的、至今仍在努力實(shí)踐的重要思想。

按照這些思想在國(guó)家環(huán)境政策文字表述中出現(xiàn)的順序,我們首先可以看到“以發(fā)展來(lái)解決環(huán)境問(wèn)題”的思想。它體現(xiàn)在“以旨在發(fā)展和增進(jìn)普遍福利的方式”這段文字中。這段文字后面所說(shuō)的國(guó)家環(huán)境政策目標(biāo)即“創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件,滿足當(dāng)代美國(guó)人及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求”,這個(gè)目標(biāo)必須是以保持發(fā)展和增進(jìn)福利的方式來(lái)實(shí)現(xiàn),而不是以停止發(fā)展或減少福利的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。這同我們常說(shuō)的“以發(fā)展來(lái)解決發(fā)展中的問(wèn)題”是一個(gè)意思。以發(fā)展來(lái)解決發(fā)展中的問(wèn)題,需要?jiǎng)?chuàng)造性思維。如何以“以旨在發(fā)展和增進(jìn)普遍福利的方式”來(lái)“創(chuàng)造人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各項(xiàng)條件”,這個(gè)問(wèn)題正是我國(guó)當(dāng)前面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

其次,我們可以看到“人與自然和諧”的思想。它體現(xiàn)在“創(chuàng)造和保持人類與自然得以在建設(shè)性的和諧中生存的各種條件”這一段文字中。這個(gè)思想所表達(dá)的是一種立法者所追求的理想狀態(tài)。國(guó)家環(huán)境政策的終極目標(biāo)就在于此。國(guó)民的根本利益也在于此。這個(gè)思想同我國(guó)當(dāng)前提倡的科學(xué)發(fā)展觀中關(guān)于“以人為本”和“人與自然和諧”的思想有異曲同工之妙。

再次,我們可以看到“代內(nèi)公平和代際公平”的思想。它體現(xiàn)在“滿足當(dāng)代美國(guó)人及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求”這段文字的前半部分中。這段文字體現(xiàn)了立法者的公平觀和歷史責(zé)任感。創(chuàng)造人類與自然的和諧的條件,既是為了滿足當(dāng)代的美國(guó)人的需求,又是為了滿足他們的后代的需求。這個(gè)思想在《國(guó)家環(huán)境政策法》通過(guò)十幾年之后,在聯(lián)合國(guó)布倫特蘭委員會(huì)集合全世界的關(guān)于環(huán)境與發(fā)展問(wèn)題的專家所制訂的研究報(bào)告《我們共同的未來(lái)》中得到重申,并在1992年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上推廣到全世界。

最后,我們可以看到“環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的思想。它體現(xiàn)在“滿足當(dāng)代美國(guó)人及其子孫后代對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的要求”這段文字的后半部分中。環(huán)境保護(hù)不是為了環(huán)保而環(huán)保,而是為了滿足人類對(duì)于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的需求。不能以犧牲人類的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的需求來(lái)搞環(huán)保。環(huán)保必須與人類的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和其他方面的發(fā)展結(jié)合起來(lái),統(tǒng)一起來(lái)。這個(gè)思想,同布倫特蘭委員會(huì)和1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)發(fā)大會(huì)所推薦的“可持續(xù)發(fā)展”概念是完全一致的,也同我國(guó)當(dāng)前踐行的科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵是一致的。

在1969年的歷史背景下,美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策中包含這些思想無(wú)疑是非常先進(jìn)的。它們代表著當(dāng)時(shí)的人類對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的最高認(rèn)識(shí)。它們對(duì)于政府、企業(yè)和國(guó)民的觀念更新具有極大的教育意義。正是在這種先進(jìn)思想的指引下,美國(guó)在1970-1980年代進(jìn)行了大規(guī)模的國(guó)內(nèi)環(huán)境立法,而且這種立法成為世界各國(guó)的楷模。同樣在這種先進(jìn)思想的感召下,美國(guó)在1970-1980年代成為世界環(huán)境保護(hù)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者。

當(dāng)前我國(guó)正在踐行的科學(xué)發(fā)展觀與美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策有異曲同工之妙,兩者都旨在更新和統(tǒng)一政府、企業(yè)和民眾關(guān)于發(fā)展與環(huán)保的認(rèn)識(shí)。從美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的經(jīng)驗(yàn)中,我們得到的一個(gè)重要啟示是:科學(xué)發(fā)展觀必須在法律上得到確立,而《環(huán)保法》的修訂為科學(xué)發(fā)展觀在資源環(huán)境法律中得到確認(rèn)提供了一個(gè)寶貴的契機(jī)。

(三)職能創(chuàng)新——完善政府公共職能

《國(guó)家環(huán)境政策法》最重要的貢獻(xiàn)是豐富和完善聯(lián)邦政府公共職能。在《國(guó)家環(huán)境政策法》通過(guò)之前,對(duì)于美國(guó)政府乃至世界各國(guó)政府,環(huán)境問(wèn)題都是一個(gè)新的問(wèn)題,因而政府公共職能中是否含有防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的管理職能,在法律上沒(méi)有明確的規(guī)定。在《國(guó)家環(huán)境政策法》通過(guò)之前,美國(guó)雖然有《清潔空氣法》等針對(duì)污染問(wèn)題的法律,但這些法律為聯(lián)邦政府設(shè)定的職能僅限于對(duì)污染問(wèn)題的科學(xué)研究、統(tǒng)計(jì)和報(bào)告,沒(méi)有確立聯(lián)邦政府環(huán)境管制權(quán)力。在涉及政府環(huán)境管制的關(guān)鍵問(wèn)題,如政府干預(yù)的合法性、管理體制、管理制度和執(zhí)法權(quán)等問(wèn)題上,法律缺乏明確規(guī)定。

《國(guó)家環(huán)境政策法》的通過(guò),標(biāo)志著美國(guó)國(guó)會(huì)在資源環(huán)境領(lǐng)域里豐富和完善了聯(lián)邦政府公共職能。如前所述,《國(guó)家環(huán)境政策法》不僅宣布了國(guó)家環(huán)境政策,而且明確規(guī)定它是對(duì)聯(lián)邦政府現(xiàn)行職能的補(bǔ)充,并且其他的法律、法規(guī)和法律解釋及其執(zhí)行都不得同其相違背?！秶?guó)家環(huán)境政策法》從法律上解決了聯(lián)邦政府環(huán)境保護(hù)職能的合法性問(wèn)題,為聯(lián)邦政府的環(huán)境管理權(quán)奠定了法律基礎(chǔ)。由于《國(guó)家環(huán)境政策法》的通過(guò),美國(guó)聯(lián)邦政府的公共職能與時(shí)俱進(jìn),正式擴(kuò)展到資源環(huán)境領(lǐng)域,其意義不可低估。

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》在聯(lián)邦政府公共職能上的創(chuàng)新,給我們的一個(gè)重要啟示是政府公共職能的創(chuàng)新和擴(kuò)展必須得到法律的確認(rèn)。只有得到法律的確認(rèn),這種公共職能的創(chuàng)新和擴(kuò)展才是剛性的即穩(wěn)定的和權(quán)威的;否則,它就是柔性的即不穩(wěn)定的和無(wú)權(quán)威的。在我國(guó),不少政府官員可以為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)指標(biāo)而無(wú)視資源環(huán)境為之付出的巨大代價(jià)。這種情況的廣泛存在,不能不說(shuō)與環(huán)境保護(hù)職能在我國(guó)仍然處于柔性狀態(tài)有關(guān)。這種“柔性”的另一種常見(jiàn)的表述是“軟指標(biāo)”。很多官員認(rèn)為環(huán)境保護(hù)是“軟指標(biāo)”,而只有GDP增長(zhǎng)才是“硬指標(biāo)”。我國(guó)的資源環(huán)境類法律雖然很多,但沒(méi)有一部法律像美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境政策法》那樣,既要求國(guó)家機(jī)構(gòu)應(yīng)做到使國(guó)家的各項(xiàng)政策、法律和法律解釋及其執(zhí)行都要同該法相一致,又要求聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)為保證其現(xiàn)行職權(quán)的行使同國(guó)家環(huán)境政策相一致,清理現(xiàn)行的法定職權(quán)和相關(guān)法規(guī)和政策,并向總統(tǒng)報(bào)告清理的結(jié)果和整改的建議,還明確規(guī)定國(guó)家環(huán)境政策和國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在性質(zhì)上屬于對(duì)聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)現(xiàn)行職權(quán)的補(bǔ)充,并要求影響環(huán)境的行政決策要經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。環(huán)境保護(hù)雖然早就被認(rèn)為是一項(xiàng)“基本國(guó)策”,但不僅它的內(nèi)涵從未得到統(tǒng)一的界定,而且它從未在法律上得到明確的規(guī)定。從功能上看,《環(huán)保法》是環(huán)境資源類法律中惟一的一部應(yīng)當(dāng)并可能界定并宣布國(guó)家環(huán)境政策的法律。但是《環(huán)保法》沒(méi)有這樣做。由于我國(guó)的法律對(duì)政府環(huán)境保護(hù)公共職能沒(méi)有給與足夠明確的規(guī)定,政府的這項(xiàng)職能一直處于相對(duì)薄弱的地位。這是我國(guó)政府中比較普遍存在“重經(jīng)濟(jì)發(fā)展,輕環(huán)境保護(hù)”現(xiàn)象的重要原因。

由于以法律確認(rèn)政府環(huán)境保護(hù)職能是如此重要,我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡快補(bǔ)上這一課。修訂《環(huán)保法》為我國(guó)彌補(bǔ)政府環(huán)境保護(hù)公共職能合法性的不足,從法律上確立政府環(huán)境管理公共職能的地位,提供了一個(gè)寶貴的契機(jī)。我們可以借鑒美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的做法,以法律界定并宣布國(guó)家環(huán)境政策,并要求政府各部門對(duì)照國(guó)家環(huán)境政策檢查本部門的職責(zé),使本部門職責(zé)同國(guó)家環(huán)境政策統(tǒng)一起來(lái),并對(duì)我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序做相應(yīng)的完善。新時(shí)期的環(huán)境法制應(yīng)當(dāng)能夠通過(guò)立法,進(jìn)一步明確環(huán)境保護(hù)是政府公共職能的有機(jī)組成部分,使我們的政府成為一個(gè)能夠完整統(tǒng)一地行使環(huán)境保護(hù)公共職能的政府。

(四)制度創(chuàng)新——改善行政決策方法和程序

上述美國(guó)環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口的選擇、觀念更新和職能創(chuàng)新,最后都落腳到關(guān)于行政決策方法和程序的制度創(chuàng)新上。如前所述,為了避免《國(guó)家環(huán)境政策法》成為不具操作性的一紙空文,即為了避免國(guó)家環(huán)境政策的落空,《國(guó)家環(huán)境政策法》為行政決策專門設(shè)計(jì)并補(bǔ)充了一個(gè)新的程序——環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序。同時(shí),國(guó)家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)為保障這個(gè)程序的實(shí)施規(guī)定了《國(guó)家環(huán)境政策法條例》,對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)作了詳細(xì)的規(guī)定?！秶?guó)家環(huán)境政策法》所創(chuàng)立的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序的基本功能是為公眾參與環(huán)境管理提供平臺(tái),將聯(lián)邦政府的行政行為置于公眾的監(jiān)督和制約之下。大量研究報(bào)告表明,環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序在實(shí)踐中的確起到了保障決策民主化和科學(xué)化的作用。

人們常說(shuō)“決策失誤是最大的失誤”。決策失誤是在一種事物源頭上的失誤,是根本性的失誤。在資源環(huán)境領(lǐng)域里,我國(guó)建國(guó)以來(lái)的歷史上不乏決策失誤的例子。這些決策失誤往往造成大范圍、長(zhǎng)時(shí)期的資源環(huán)境損失。例如,1958年“大辦鋼鐵”的決策導(dǎo)致我國(guó)的森林覆蓋率在原來(lái)已經(jīng)很少的基礎(chǔ)上進(jìn)一步大幅度下降。“以糧為綱”的決策,雖然有其合理性,但是也導(dǎo)致全國(guó)性的毀林開(kāi)荒、毀草開(kāi)荒、填湖造地,造成一些流域的生態(tài)系統(tǒng)功能紊亂,加大了水、旱災(zāi)害可能性和危害性,從長(zhǎng)期看是得不償失的。過(guò)去在工業(yè)建設(shè)和城市規(guī)劃上的失誤,導(dǎo)致不少城市的工業(yè)污染源與居民生活區(qū)混雜在一起,為后來(lái)的城市環(huán)境整治留下難題。現(xiàn)在,人們常掛在嘴邊的一句抱怨是“環(huán)保歷史欠賬太多”,指的就是這種宏觀決策失誤的環(huán)境后果。

避免決策失誤的途徑是決策民主。民主化的決策能夠兼聽(tīng)各種不同意見(jiàn),權(quán)衡各種不同利益,以便做出最佳的決策。美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》對(duì)我國(guó)修訂《環(huán)保法》的另一個(gè)重要啟示是:為了改進(jìn)我國(guó)行政部門的決策,必須改革我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。改革我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,發(fā)揮它所特有的公開(kāi)性和透明性,形成對(duì)行政決策的有效而又有序的監(jiān)督和制約,應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

四、結(jié)語(yǔ)

美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》的歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)于新時(shí)期我國(guó)環(huán)境法制建設(shè)提供了具有戰(zhàn)略意義的啟示。當(dāng)前,在資源環(huán)境問(wèn)題成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”的形勢(shì)下,我國(guó)可以基于國(guó)情,借鑒美國(guó)《國(guó)家環(huán)境政策法》,在環(huán)境法制戰(zhàn)略突破口、執(zhí)政觀念、政府職能和決策程序4個(gè)重要問(wèn)題上進(jìn)一步發(fā)展環(huán)境法制,使政府更好地行使其公共職能,有效地的解決“發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大”的問(wèn)題。

參考文獻(xiàn):

[1] 王曦.美國(guó)環(huán)境法概論[M].武漢:武漢大學(xué)出版社, 1992:214.

[2] Frank P. Grad. Treatise on Environmental Law [M]. New York: Matthew Bender and Company, Inc., 1980:9-153

[3] Frank F. Skillern.Environmental Protection- the Legal Framework[M].McGramHill Boo, Company, 1981:23.

[4] Lynton K. Caldwell.Science and the National Environmental Policy Act[M]:87.

[5] Report of the Council on Environmental Quality[R], 1980:370-384.

Inspiring Effects of the National Environmental Policy Act of the USA upon Improvement of Chinas Environmental Protection Law Regime

WANG Xi

(Shanghai Jiao Tong University Koguan Law School, Shanghai 200240, China)Abstract:

The National Environmental Policy Act (1969), an important law in the world legislative history of environmental law, has, with a series of innovations, laid a solid foundation for modern American environmental laws. It offers strategic inspirations for establishment of Chinas environmental law regime in the new era, which include careful choice of strategic break瞭hrough policies, nursing new notions, change of governmental functions and reform of old system. From these four aspects, American experiences can be surely gained to improve Chinas environmental law regime.

Key Words:environmental law, strategic breaking瞭hrough; ideas; functions; system innovation

本文責(zé)任編輯:盧代富