張建軍

摘 要:近年來索馬里海域海盜活動猖獗,危及國際海運安全和全人類的共同利益,已成為國際社會高度關(guān)注的,影響和破壞國際海運安全的問題之一,構(gòu)成了嚴(yán)重危害和平與安全的國際罪行。聯(lián)合國通過決議授權(quán)后各國紛紛赴索馬里海域打擊海盜。從國際法學(xué)角度通過對打擊海盜行為的依據(jù)、目的、各國的普遍管轄權(quán)、免責(zé)以及國家主權(quán)原則的例外等國際法律問題的分析,可以厘定打擊海盜行為的性質(zhì)、方式和合法性。

關(guān)鍵詞: 海盜;國際法;主權(quán)原則例外;國際合作

中圖分類號:DF935

文獻標(biāo)識碼:A DOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2009.04.15

索馬里位于東非之角,其海域是出入蘇伊士運河和進入非洲東海岸的重要國際航道。1991年以來,索馬里國內(nèi)長期戰(zhàn)亂、干旱、饑餓、部族沖突和糧食價格上漲,沿海地區(qū)海盜活動猖獗,使得那里的海域成為世界上最危險的區(qū)域之一。尤其是近年來,海盜活動更為頻繁和囂張,襲擊船只的數(shù)量猛增,據(jù)國際海事組織(International Maritime Organization)的統(tǒng)計,2008年那里發(fā)生了120多起海上搶劫行為,超過30艘船只遭劫,600多名船員遭綁架,至2008年12月為止,仍有10多艘船在海盜手中。中國船只也頻繁途經(jīng)亞丁灣、索馬里海域,2008年1月到11月間,平均每天有3到4艘次中國商船過境,據(jù)悉其中20%受到過海盜襲擊,僅劫持事件就發(fā)生了7次,我國船舶和人員安全面臨嚴(yán)重威脅。隨著沙特阿拉伯“天狼星”號超級油輪遭劫,中國天津“天裕8號”漁船、上海“振華四號” 等被劫,國際社會對日益囂張的索馬里海盜的關(guān)注空前高漲,各國紛紛表示將加入到打擊海盜的戰(zhàn)役中來。

索馬里海盜行為阻礙了正常的國際貿(mào)易和海運秩序,破壞了國際和平與安全,給各國造成了巨大的經(jīng)濟損失,對經(jīng)由索馬里、亞丁灣船舶的財產(chǎn)及人員的人身安全構(gòu)成極大的威脅。目前,美國、北約、歐盟、俄羅斯、印度、韓國、中國等已經(jīng)或者宣布準(zhǔn)備向索馬里以北的亞丁灣派出軍艦,打擊海盜,維護安全。

本文主要對打擊索馬里海盜行為的依據(jù)、目的、以及各國享有的普遍管轄權(quán)和免責(zé),國家主權(quán)原則的例外,以及肅清海盜的根源等國際法律問題的初步分析和探討,希冀拋磚引玉,引起學(xué)術(shù)界對此問題更深入的研究。

一、依據(jù):聯(lián)合國安事會決議和索馬里過渡政府的有效同意

傳統(tǒng)意義上的海盜行為,是指一艘私有船舶在公海上以劫奪的意圖對另一艘船舶所作的任何未經(jīng)授權(quán)的暴力行為。目前對海盜行為規(guī)定的最為權(quán)威的國際公約為1958年的《公海公約》和1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》(簡稱《公約》),《公海公約》第15條和《公約》第101條對其定義范圍和內(nèi)涵又進一步擴大為包括私人的船舶、私人飛機及其機員和乘客,為私人目的對其他船舶和飛機或其人員和財物在公?；蛉魏螄夜茌牱秶酝獾牡胤竭M行非法的暴力、扣留或掠奪行為,都為“海盜”。(注:《公海公約》第15條、《聯(lián)合國海洋法公約》第101條規(guī)定下列行為中的任何行為構(gòu)成海盜行為:第一,私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的,對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為,或任何掠奪行為:(1)在公海上對另一船舶或飛機,或?qū)α硪淮盎蝻w機上的人或財物;(2)在任何國家管轄范圍以外的地方對船舶、飛機、人或財物;第二,明知船舶或飛機成為海盜船舶或飛機的事實,而自愿參加其活動的任何行為;第三,教唆或故意便利第一項或第二項所述行為的任何行為。)從其定義可知,海盜行為具有以下兩個特征:第一,須是利用損害公海航行安全的方法,對其他船舶或飛機進行的非法的暴力、扣留或掠奪的行為;第二,須是私人的船舶或私人的飛機為私人目的進行的非法的暴力、扣留或掠奪行為。

打出索馬里海盜必須師出有名,即具有國際法上的依據(jù),否則將構(gòu)成對他國內(nèi)政的干涉和主權(quán)的踐踏。此次各國出師打擊索馬里海域海盜行為主要有以下兩個方面的依據(jù):

第一、聯(lián)合國安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章“對于和平之威脅、和平之破壞及侵略行為之應(yīng)對辦法”。自2008年6月2日一致通過的《1816決議》為標(biāo)志,相繼制定并通過了4份決議授權(quán)各國打擊出入于亞丁灣、索馬里海域的嚴(yán)重影響和破壞國際海運安全的海盜行為。(注:這4份決議包括:6月2日的《1816號決議》;10月7日的《1838號決議》;12月2日的《1846號決議》;12月16日的《1851號決議》。)這4份決議為各國打擊海盜提供了可靠的法律保障和依據(jù)?！兜?816號決議》第7段規(guī)定,決定自本決議通過之日起為期6個月內(nèi),在過渡聯(lián)邦政府事先知會秘書長情況下同過渡聯(lián)邦政府合作打擊索馬里沿海海盜和武裝搶劫行為的國家可:(1)進入索馬里領(lǐng)海,以制止海盜及海上武裝搶劫行為,但做法上應(yīng)同相關(guān)國際法允許的在公海打擊海盜行為的此類行動相一致;(2)以同相關(guān)國際法允許的在公海打擊海盜行為的行動相一致的方式,在索馬里領(lǐng)海內(nèi)采用一切必要手段(all necessary measures),制止海盜及武裝搶劫行為。同時,此決議不僅原則上呼吁其成員國來“制止海盜和海上武裝搶劫行為”,還“重申”關(guān)于制止海盜行為的國際法相關(guān)規(guī)定,要求各國采取行為,“包括但不限于登臨、搜查和扣留從事或涉嫌從事海盜行為的船只,并逮捕從事這種行為的人,以便對這些人進行起訴”。

一般而言,國際法的法律淵源除條約和國際習(xí)慣外,重要的國際組織的決議也應(yīng)該成為廣泛意義上的國際法淵源之一,也應(yīng)該是確定法律原則的一種非常有價值的補助資料。特別是其中一些涉及有關(guān)國際法原則、規(guī)則及制度的所謂的規(guī)范性決議,因其具有廣泛的代表性和輿論價值,具有重大的道德及政治影響……[1]因此,聯(lián)合國安理會通過的決議在此次打擊海盜中具有法律約束力。再者,聯(lián)合國安理會也是國際上惟一有權(quán)授權(quán)各國采取執(zhí)行行動的機關(guān)。

第二,索馬里過渡政府的有效同意(effectively agree)和主動邀請(actively invite)也是打擊海盜的重要依據(jù)。索馬里駐聯(lián)合國代表已明確表示同意并邀請各國進入其海域與索馬里一并合作打擊海盜。聯(lián)合國安理會于2008年12月16日通過的《1851號決議》規(guī)定,應(yīng)索馬里過渡政府的請求,安理會決定從即日起授權(quán)有關(guān)國家和國際組織在12個月內(nèi)可以在索馬里境內(nèi)“采取一切必要的適當(dāng)措施,制止海盜行為和海上武裝搶劫行為”。

“同意”是國際法規(guī)定的國家不法行為的免責(zé)事由之一。如果一國以有效方式表示同意他國實行某項與其所負義務(wù)不符的特定行為時,該行為在對該國的關(guān)系上,就排除了不當(dāng)性[1]99。此次行動是在索馬里領(lǐng)海甚或是在內(nèi)陸展開,而領(lǐng)海是一國領(lǐng)土的組成部分,如果沒有索馬里的有效同意,就會有礙國家主權(quán)原則的行使,構(gòu)成國際法上的不法行為。所以,一旦經(jīng)索馬里過渡政府的有效同意,各國完全可以進入領(lǐng)?；騼?nèi)陸實施武力打擊,不存在國際法上的不法行為和干涉他國內(nèi)政的行為。

二、例外:國家主權(quán)原則的突破

國家主權(quán),是國家的根本屬性,在國際法上是指國家具有獨立自主地處理其內(nèi)外事務(wù)的權(quán)力,是國家的最高權(quán)力,任何國家不得侵犯和違背。國家主權(quán)具有兩個方面的特性:一是對內(nèi)的最高權(quán),即國家對其領(lǐng)土內(nèi)的一切人和物以及領(lǐng)土外的本國人享有屬地優(yōu)越權(quán)和屬人優(yōu)越權(quán);二是對外的獨立權(quán),即國家在國際關(guān)系上是自主和平等的。

根據(jù)《公約》對海盜行為的定義,海盜罪對空間范圍有特殊的要求,即海盜行為一般發(fā)生在公?；蛉魏螄夜茌牱秶酝獾牡胤竭M行非法的暴力、扣留或掠奪行為。依《公約》的規(guī)定,海盜行為只能是發(fā)生在“公海”或“國家管轄范圍外”的任何海域內(nèi),按照《公約》規(guī)定,公海不包括國家的專屬經(jīng)濟區(qū)、領(lǐng)?；騼?nèi)水或群島國的群島水域內(nèi)的全部海域,公海對所有國家開放,不屬于任何國家管轄。如果海盜行為不是發(fā)生在公?；驘o管轄區(qū)內(nèi),例如在其主權(quán)國家的領(lǐng)海內(nèi)發(fā)生,則屬于該國國內(nèi)法管轄的問題。而索馬里海盜行為有其特殊性,這樣的行為發(fā)生在索馬里領(lǐng)海海域內(nèi),在其領(lǐng)土之內(nèi)活動,很顯然只能由索馬里過渡政府來管轄和治理。然而,安理會《第1816號決議》第7段對國家主權(quán)原則在新的歷史背景下進行了新的突破。它是該決議的核心內(nèi)容。它明確規(guī)定:任何其他國家在2008年6月2日決議通過以后的6個月內(nèi),都可以在與索馬里過渡聯(lián)邦政府合作來打擊海盜。這些國家參與打擊海盜的方式,既包括“進入索馬里領(lǐng)海,以制止海盜及海上武裝搶劫行為”,而且還包括“在索馬里領(lǐng)海內(nèi)(within the territorial waters of Somalia)采用一切必要手段(all necessary means),以制止海盜及武裝搶劫行為”?？梢姲怖頃Q議已明確規(guī)定各國可在索馬里領(lǐng)海內(nèi)實施打擊,這一議決形成了在新的國際環(huán)境下國家主權(quán)原則的例外,但是不應(yīng)被視同訂立習(xí)慣國際法,這樣做的目的是為了減少其它國家假借打擊海盜之名肆意干涉他國內(nèi)政或在其海域傾倒廢物的擔(dān)心。安理會2008年10月7號的《1838號決議》就明確申明本決議各項規(guī)定僅適用于索馬里局勢,不影響會員國在任何局勢中根據(jù)國際法所具有的權(quán)利或義務(wù)或責(zé)任,包括《公約》所規(guī)定的任何權(quán)利或義務(wù),尤其強調(diào)不得將本決議視作確立習(xí)慣國際法。(注:見聯(lián)合國安全理事會2008年10月7號通過的《1838號決議》第8段。)

值得注意的是,在要不要深入到索馬里內(nèi)陸對海盜進行打擊時,有學(xué)者認(rèn)為,為了避免可能出現(xiàn)的法律爭議,建議各國艦隊盡量不直接駛?cè)胨黢R里領(lǐng)海,特別是不要進入其內(nèi)陸,而主要在其周邊公海領(lǐng)域執(zhí)行任務(wù)。筆者認(rèn)為,索馬里海盜問題從表面上看雖然是發(fā)生在領(lǐng)海上,但其根源實際上還是在陸地運籌或策劃。其領(lǐng)海海域只不過是實施其非法活動的一個場所而已;因為索馬里海盜在陸地上有安全的據(jù)點,自身安全幾乎不受任何威脅,所以,各國不僅要加強海上行動,更要采取陸上行動,徹底根除海盜在陸地上的據(jù)點。只有這樣,才能最終剿滅日益猖撅的索馬里海盜。而如果需要進行內(nèi)陸作戰(zhàn),此時就需要注意一個“度”,即在索馬里內(nèi)陸進行多大范圍和規(guī)模的打擊和作戰(zhàn)行為,此時基于正義、人道主義原則的國際干預(yù)在遵守某些前提條件之下,可以深入到內(nèi)陸進行打擊,并與所在國合作,切不得以此為借口干涉他國內(nèi)政,要注意打擊行為的“必要性”和“相稱性”。

三、權(quán)利:對海盜的普遍管轄和懲治

普遍管轄(universal jurisdiction)是一項國家的基本權(quán)利,是指根據(jù)國際法的規(guī)定,對于普遍地危害國際和平與安全以及全人類的共同利益的某些特定的國際犯罪行為,各國均有權(quán)實行管轄,而不問這些犯罪行為發(fā)生的地點和罪犯的國籍[3]。各國對普遍管轄的適用必須滿足兩個條件:第一,行使這種管轄,必須有國際法依據(jù);第二,行使這種管轄,只能對國際法規(guī)定為危害國際和平與安全以及全人類共同利益的某些特定的國際犯罪行為?！捌樟炙诡D普遍管轄原則”中列舉了7項歸于普遍管轄的犯罪,即:一是海盜;二是奴役;三是戰(zhàn)爭犯罪;四是危害和平罪;五是危害人類罪;六是滅絕種族罪;七是酷刑,[4]其中海盜排在第一位,可見其危害的嚴(yán)重性。普遍管轄原則是屬地、屬人、保護性管轄原則的一個補充性管轄原則,這一原則為各國基于屬人或?qū)俚毓茌犞庑惺箤ξ：θ祟惞怖娴姆缸镄袨榈墓茌犔峁┮粋€可靠的法律依據(jù)。巴西奧尼教授就指出:海盜注定是普遍刑事管轄的基礎(chǔ)[3]。

2008年索馬里海域海盜活動猖獗,危及國際海運安全和全人類的共同利益,自今年6月開始,聯(lián)合國安理會相繼通過4個決議授權(quán)各國打擊索馬里海盜,無疑具有了國際法依據(jù),各國對普遍地危害國際和平與安全以及全人類共同利益的國際犯罪行為都可行使普遍管轄權(quán)。17世紀(jì)英國著名國際法學(xué)家奧林?詹金斯曾指出:“所有的海盜,從法律的觀點來看,都是人類的敵人,不是一個國家或某一類人的敵人,而是全人類的敵人,他們是非法的。每個人都可以接受命令并武裝起來反對他們,就象反對叛逆者和賣國賊那樣去鎮(zhèn)壓和剿滅他們?！盵4]對海盜行為進行“普遍管轄”,這既是權(quán)利,也是義務(wù)。它反映了國際法上“對所有人”的基本概念和國際社會“共同義務(wù)”的觀念問題[5]。

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》和1958年《公海公約》都明確了對海盜罪的普遍管轄原則與懲治措施?！豆s》第105條和《公海公約》第19條規(guī)定:“對于海盜船舶和飛機,成為海盜所奪取并在海盜控制下的船舶和飛機,無論在公海上還是在任何國家管轄范圍以外的地方,任何國家都有權(quán)扣押,可以逮捕船上或機上人員并扣押船上或機上財物?？垩簢姆ㄔ嚎膳卸☉?yīng)處的刑罰,并可決定對船舶、飛機或財產(chǎn)所應(yīng)采取的行動,但受善意第三者的限制?！?可見,依據(jù)國際法,海盜行為使海盜喪失其國籍國的保護[6]。海盜船舶和飛機的國籍,盡管并不當(dāng)然喪失依據(jù)《公海公約》第18條及《聯(lián)合國海洋法公約》第104條的國籍,是保留還是喪失則是由原國籍國決定,但已不再實行“公海上的船舶和飛機由其國籍國管轄”的原則,而代之以普遍管轄原則,各國都有拿捕、扣押和處理海盜船舶和飛機的權(quán)利[7]。

依照國際法的一個習(xí)慣規(guī)則,每一個海洋國家都有權(quán)懲罰海盜。一切國家的船舶,不論是軍艦,其他公有的船舶,或商船,都可以在公海上追逐、攻擊和拿捕海盜,并且把它帶回本國,由本國的法院審理和懲罰。筆者認(rèn)為這里需要注意兩個問題:一是由于普遍管轄權(quán)是各國享有的一項權(quán)利,對海盜進行打擊、扣押時很容易發(fā)生各國管轄權(quán)的積極沖突(positive conflict),即兩個或兩個以上的國家都有權(quán)對海盜犯罪行為行使普遍管轄權(quán)。此時應(yīng)受“一事不再理”的約束,不得在一國對海盜起訴懲罰后,又在另一國進行重復(fù)受理或處罰?？垩簢鴳?yīng)依國內(nèi)法進行,或者應(yīng)請求國的請求,引渡給請求國懲罰,實行“或引渡或起訴原則”(autdedere and punire);二是各國政府軍艦在打擊海盜過程中,如有合理根據(jù)被認(rèn)為犯有國際罪行或其他違反國際法行為可嫌疑的商船,有“登臨”(visit)和“檢查”(check)的權(quán)利。例如,《公約》第110條把“從事海盜或販賣奴隸的行為”列為可檢查的情形之一。(注:1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第110條規(guī)定,有下列情況之一者可以進行檢查:1.該船從事海盜或販賣奴隸的行為;2.從事非法廣播;3.無國籍;4.拒絕展示國旗;5.雖然懸掛外國國旗,但實際上與軍艦國同一國籍。)但此種登臨或檢查不得濫用,不得影響或改變船舶的正常航行或方向,如果由此而造成損失,必須對該船遭受的任何損失或損害承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、目的:維持國際海運暢通與國際和平與安全

索馬里海域海盜肆虐,嚴(yán)重影響和破壞了各國的海外貿(mào)易和對外交往,對各國人員和貨物的流動和其人身和財產(chǎn)構(gòu)成了極大的威脅,嚴(yán)重阻礙了國際貿(mào)易的正常發(fā)展。特別是自1991年以來,索馬里過渡政府以及有關(guān)國家內(nèi)亂不斷、人民生活困苦、饑餓、災(zāi)荒,人民流離失所的情況下,國際社會對該國進行人道救援物質(zhì)的運輸,卻因海盜行為而屢屢不能運抵。聯(lián)合國安理會的有關(guān)決議,就是在海盜“對迅速、安全和有效地向索馬里運送人道援助物資,對海上商業(yè)航線安全以及對國際航運構(gòu)成的威脅”的背景下做出的。

維持國際和平與安全是是聯(lián)合國的四大宗旨之一,也是其首要目的,是聯(lián)合國系統(tǒng)的三大支柱之一。(注: 聯(lián)合國系統(tǒng)的三大支柱包括:發(fā)展、安全與人權(quán)。)為了達到這一目的,《聯(lián)合國憲章》規(guī)定了兩個步驟:一是采取有效集體措施,以防止和消除對和平的威脅,制止侵略行為或其他破壞和平的行為;二是用和平的方法與依正義及國際法的原則,調(diào)整或解決可能導(dǎo)致破壞和平的國際爭端或情勢。聯(lián)合國安理會通過的關(guān)于打擊索馬里海盜的4個決議,是在《憲章》第七章的框架下通過的,它不僅僅是就“海盜”而論海盜,而是將打擊索馬里海盜行為放在“維護和恢復(fù)世界和平與安全”的角度來考慮[5]。另外,安理會采取的措施,都是具有“強制”性質(zhì)的措施,聯(lián)合國會員國具有提供“協(xié)助和便利”的義務(wù)和責(zé)任措施。2008年6月2日,安理會在其通過的《1816號決議》里,表示關(guān)注國際海事組織提供關(guān)于在索馬里沿海水域“海盜和武裝搶劫行為繼續(xù)存在”的報告,還“嚴(yán)重關(guān)注”(gravely concerned)海盜和武裝劫船行為對那些向索馬里運送人道援助物資以及對國際航運“構(gòu)成的威脅”,并認(rèn)定這些海盜和武裝劫船事件對該區(qū)域的國際和平與安全構(gòu)成威脅(the threat)。

此次打擊索馬里海盜,中國也派軍艦赴亞丁灣、索馬里海域護航,打擊海盜,這不僅是一種大國形象的表征,而且更是一種大國責(zé)任的體現(xiàn)。一個大國,首先自身應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)道義,并能夠主持國際道義。一個大國,應(yīng)當(dāng)對世界承擔(dān)起應(yīng)有的義務(wù),為維護世界和平、秩序和發(fā)展作出貢獻[11]。中國海軍參與打擊索馬里海域海盜,不是插手索馬里海域事務(wù),而是以積極方式維護國際海運安全。中國海運安全,也是國際海運安全的一部分,打擊海盜行為也維護了我國重要海上運輸航線,特別是石油運輸和對歐貿(mào)易運輸通道的安全。

五、要求:加強國際合作

索馬里海盜是一個復(fù)雜的國際問題,關(guān)系到各國海上運輸人身和財產(chǎn)的切身利益和國際公益,這些海盜擁有先進的武裝設(shè)備和天然的地理優(yōu)勢作后盾,如果僅靠一國的力量來打擊是很難成功的,此時加強國際合作,共同應(yīng)對,就顯得尤為重要和必要。

國際合作是現(xiàn)代國際法的基本原則和《聯(lián)合國憲章》的宗旨之一,這一基本原則在缺少國家間最高司法機關(guān)的國際社會和解決國際事務(wù)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用,是現(xiàn)代國家間相互依存、共同發(fā)展的根本體現(xiàn)[1]。

《公海公約》第14條及《聯(lián)合國海洋法公約》第100條都規(guī)定:“所有國家應(yīng)盡最大可能進行合作,以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為?！边@就確定了一種國際法律義務(wù),正如聯(lián)合國國際法委員會在1958 年起草該條款時所作的說明:“任何國家有機會對海盜行為采取措施而沒有這樣做的,就沒有盡到國際法所規(guī)定的義務(wù)”[6]224。這兩個公約中采取的措辭是“所有國家”,這意味著并非僅僅是締約國的義務(wù),“海盜行為屬于反人類的罪行”,這一人類的公敵,締約國和非締約國都應(yīng)加強合作,共同打擊,以保護國際公益不被侵犯。聯(lián)合國安理會在通過的《1816號決議》中也明確規(guī)定,各國都可以與索馬里過渡聯(lián)邦政府合作打擊海盜?？梢?國際合作在打擊海盜中的作用是非常重要的。筆者認(rèn)為,打擊索馬里海盜的過程中,各國有必要從以下3個方面加強合作:

第一,在合作機構(gòu)和機制上,聯(lián)合國安理會在打擊海盜及海上恐怖主義國際犯罪方面,具有重要的權(quán)責(zé)。建議由聯(lián)合國授權(quán), 建立一個協(xié)調(diào)索馬里和亞丁灣海域多國部隊軍事行動的統(tǒng)一聯(lián)合指揮機構(gòu)和構(gòu)建一個聯(lián)合協(xié)調(diào)機制,協(xié)調(diào)各國海軍艦艇在該海域的行動,互相幫助他國船只免受海盜侵襲?；诖?國際社會有必要建立一支類似“海上國際警察”的靈活機動、迅速有效的隊伍,共同打擊海盜,以保障索馬里附近海域海運安全。也有學(xué)者建議發(fā)展海上民營安保力量,考慮采取一定措施加強商船、漁船的自衛(wèi)力量,發(fā)展可靠的“海上保鏢”業(yè)務(wù),組織私有安保公司,為商船在問題海域提供安保服務(wù)[9]。

同時,有必要加強未來國家間打擊海盜合作機制的法制化。因為當(dāng)前的反海盜行動中,國家間的合作僅僅是一種政策性的不穩(wěn)定的松散的合作,將一種政策性的國家間合作轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N穩(wěn)定的、模式化的、法定的合作機制,無疑具有很強的執(zhí)行力。令人欣慰的是,一些國家已經(jīng)采取了相關(guān)行動,如2004年11月,東盟10國以及中國、日本、韓國等16國在日本東京共同起草了《關(guān)于打擊亞洲海盜活動和武裝搶劫船只行為地地區(qū)合作協(xié)定》,該協(xié)定已于2006年9月生效。根據(jù)該協(xié)定,成員國將在新加坡建立“信息共享中心”,并在馬六甲海域建立聯(lián)合巡邏制度。通過亞洲各國的合作努力,打擊海盜取得了很好的效果,海盜行為受到一定程度的抑制。亞洲地區(qū)的這種區(qū)域合作反海盜合作模式無疑對索馬里反海盜行動以及未來的反海盜國際合作具有借鑒意義。

第二,在合作形式和方法上,應(yīng)展開多種形式和多元化的合作,各國之間不僅要合作,各國與國際組織以及國際組織與國際組織之間都要進行全方位合作。例如,國際海事組織、非洲聯(lián)盟、國際刑警組織、阿拉伯聯(lián)盟、歐盟,以及各國使館等在尊重聯(lián)合國安理會決議和國際法的前提下進行合作。具體而言,應(yīng)展開如下合作:其一,建立一個區(qū)域信息中心網(wǎng),以便交流有關(guān)海盜活動的信息,分享情報,即時有效的打擊海盜;其二,在執(zhí)行任務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)盡力加強各國海軍艦艇之間的通訊聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào),增進相互信任,共謀決策,一致行動;其三,從海盜每年數(shù)千萬贖金的資金流動網(wǎng)絡(luò)入手,有效阻斷海盜資金鏈,摧毀海盜賴以生存的金融網(wǎng)絡(luò),這也是關(guān)鍵所在。一旦阻斷了經(jīng)濟支持,其相應(yīng)組織活動的機構(gòu)就很難運行和開張;其四,在防治國際海盜罪行方面,還應(yīng)加強船只自身防暴能力,努力消除國際海盜罪行的“罪前情景”[10]。

第三,在合作目的上,(前已闡述)國際社會包括索馬里過渡政府在內(nèi)應(yīng)加強全方位合作,盡快幫助索馬里建立一個有效、和平、穩(wěn)定的政府,方可從根本上解決海盜問題,這也是國際合作最根本的目的,已超越了打擊海盜的初衷,是以構(gòu)建一個和諧世界為宗旨和目標(biāo)的。

六、根源:人道主義危機的困惑

當(dāng)世界各國在關(guān)注被海盜劫持的船舶,扣押的人質(zhì),痛斥海盜野蠻和粗暴的行徑時,也許很少有人考慮到這些海盜的來由和發(fā)展背景。各國專家在討論關(guān)于治理和打擊海盜問題的策略時很有必要考量這一問題,這事關(guān)海盜問題的徹底解決和標(biāo)本兼治的問題,否則只是隔靴搔癢,無濟于事。

索馬里海盜的來由有特定的社會環(huán)境。第一,1991年西亞德政權(quán)被推翻后,索馬里從此陷入軍閥混戰(zhàn)、無政府的狀態(tài)。從陸地到海洋,一片混亂。在這種情況下,一些不守規(guī)矩的外國船只也趁火打劫,渾水摸魚,他們隨意到索馬里近海捕撈,甚或有的還把對污染環(huán)境的有害物質(zhì)運到索馬里近海任意傾倒,索馬里漁民就自發(fā)組織起“執(zhí)法”隊伍,懲罰那些外國船只,維護本國的海洋利益,這是“海盜”的最初的起源。第二,在國內(nèi)戰(zhàn)亂的情況下,民不聊生,饑荒、災(zāi)害隨處可見。人民生活面臨著重重困境,由于國家嚴(yán)重失控和無序、人道危機深重,而面對海盜活動巨大的誘惑、新貴的生活方式強烈地吸引著一些年輕人,所以海盜行為就很容易成為當(dāng)?shù)孛癖姷囊豁椷x擇和生活出路。海盜的身后,是眾多為海盜提供各種幫助并依賴海盜而生存的當(dāng)?shù)孛癖?。這種鋌而走險、與全世界對抗的財富再分配方式是一個苦澀無奈的選擇。第三,在索馬里政府對局面失控后,一些政府腐敗官員為了自身利益的追求,與海盜勾結(jié),提供情報與給予保護,對海盜不予懲治,這也助長了其成長和狀大。

聯(lián)合國在2008年12月16日通過的《1851號決議》授權(quán)各國對索馬里海盜進行打擊,該決議的適用有一個前提,那就是該國境內(nèi)發(fā)生的事態(tài)已產(chǎn)生嚴(yán)重的人道危機或嚴(yán)重危及其它國家的正當(dāng)利益和正常的國際秩序。索馬里海盜問題既是一個《聯(lián)合國憲章》所認(rèn)定的“和平之威脅、和平之破壞”問題,也是一個嚴(yán)重的人道主義危機問題。聯(lián)合國安理會的相關(guān)決議,既是對“和平之威脅、和平之破壞”可以進行軍事干預(yù)的認(rèn)定,同時也表明對一國境內(nèi)的人道主義危機可以實施有條件的外部軍事干預(yù)。如果某個國家嚴(yán)重缺乏治理國家和消解人道主義危機的能力,基于對人道這一價值的維護,基于對和平、安全(包括海上自由安全通行)這些與各國相關(guān)的“國際公益”的維護,國際社會只能依照有關(guān)法律程序進行干預(yù),從而幫助該國“走出失敗”,并阻止“失敗向外界輸出”[11]。

筆者認(rèn)為,索馬里海盜問題的根源,在于索馬里國內(nèi)嚴(yán)重的人道主義危機。對海盜的治理不僅僅是各國通過武力,僅從外部力量就可以解決的。它只不過是一個外化因素和條件,要想從根本上鏟除索馬里海域的海盜,還需要從索馬里過渡政府自身做起,消除內(nèi)亂,關(guān)注民生,穩(wěn)定政局,然后通過各國的幫助和人道援助,多方協(xié)調(diào)、共同努力實現(xiàn)索馬里的國內(nèi)和平,支持和幫助索馬里重新建立一個合法、穩(wěn)定、有效的政府,這才是最終解決海盜問題的惟一出路,否則只能是治標(biāo)不治本,很難解決根本問題,也不可能長期奏效和管用。

結(jié) 語海盜是人類社會的“公敵”之一,各國都有義務(wù)和責(zé)任來打擊海盜,維持國際社會的和平與安全,保護各國海運財產(chǎn)和人身安全。此次國際社會對索馬里海盜的打擊有其特殊性,突破了在公?；蛉魏螄夜茌犚酝獾牡胤酱驌艉１I的規(guī)定而進入到索馬里領(lǐng)域之內(nèi)甚或到內(nèi)陸進行打擊,所以,在打擊時必須按照聯(lián)合國安理會通過的有關(guān)決議的規(guī)定和在索馬里過渡政府有效同意的前提下和基礎(chǔ)上進行。這一行動是在新的歷史背景和國際環(huán)境下國家主權(quán)原則例外的表現(xiàn),而非習(xí)慣國際法,不影響會員國在任何局勢中根據(jù)國際法所具有的權(quán)利或義務(wù)。各國都有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國憲章》和《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定對海盜行為實施普遍管轄和懲罰,通過國際社會包括索馬里在內(nèi)共同合作來幫助索馬里建立一個和平、有效、穩(wěn)定的政府,結(jié)束內(nèi)亂,同時,國際社會,特別是發(fā)達國家要增加對索馬里的經(jīng)濟援助,幫助其人民發(fā)展經(jīng)濟,擺脫貧困,改善生活,重建家園。但是要徹底根除海盜,關(guān)鍵還在于從索馬里過渡政府內(nèi)部做起,實現(xiàn)國內(nèi)和平與安定,然后借助各國的幫助,必能從根本上解決海盜問題;否則頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳式的打擊行動,是不能長期奏效和管用的。中國政府也根據(jù)安理會有關(guān)決議派艦隊護航,這一行動符合國際社會的期望,符合國際法,是中國參與國際多邊合作的重要舉措,體現(xiàn)了大國責(zé)任和風(fēng)范。

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International Law Issues for Curbing Somali Piracy

ZHANG Jian瞛un

(The Law School of Nanjing Normal University, Nanjing 210097, China)

Abstract:

In recent years rampant Somali piracy has caused international community considerable concern and it is held an international crime that seriously endangers international maritime transportation, peace, safety and human common interests. Under the authority of the UNs resolution, many countries have begun their anti瞤iracy mission on Somalia waters. Based on an analysis of international law issues such as anti瞤iracy reasons and purposes, general jurisdiction, impunity and exception to state sovereignty, this paper intends to clarify the nature, measures and legitimacy of fighting piracy.

Key Words:pirates; international law; principle of international sovereignty; international cooperation

本文責(zé)任編輯:徐 泉