聶海斌

摘 要:個(gè)人所得稅經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展,已成為我國(guó)第四大稅種,也是社會(huì)關(guān)注程度最高的稅種,但由于制度設(shè)計(jì)和征收管理存在問(wèn)題,無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)立法初衷。文章分析了我國(guó)個(gè)人所得稅的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題,并提出了完善的建議。

關(guān)鍵詞:個(gè)人所得稅 稅制模式 問(wèn)題 建議

中圖分類號(hào):F810.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)08-231-02

一、我國(guó)個(gè)人所得稅的現(xiàn)狀

我國(guó)個(gè)人所得稅是從1980年開(kāi)始征收的,從個(gè)人所得稅立法本意看,首先是調(diào)節(jié)收入分配,其次才是籌集財(cái)政資金。經(jīng)過(guò)了近30年的發(fā)展,個(gè)人所得稅在增加財(cái)政收入方面起了重要作用,根據(jù)財(cái)政部2009年6月發(fā)布的《我國(guó)個(gè)人所得稅基本情況》顯示,2008年我國(guó)個(gè)人所得稅收入3722億元,個(gè)稅收入占當(dāng)年稅收總收入的6.4%左右,盡管還是遠(yuǎn)低于絕大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。我國(guó)個(gè)人所得稅制度由于制度設(shè)計(jì)上存在問(wèn)題和征收管理存在漏洞,在調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距、體現(xiàn)社會(huì)公平方面作用卻不明顯,不能完全實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期目標(biāo),需要進(jìn)一步完善。

二、我國(guó)個(gè)人所得稅制度存在的問(wèn)題

1.目前的稅制模式?jīng)]有完全實(shí)現(xiàn)公平稅收原則。我國(guó)個(gè)人所得稅采用分類所得稅模式,即將應(yīng)稅項(xiàng)目劃分為11大類,對(duì)不同來(lái)源的所得規(guī)定了不同的稅率和費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)又采用源頭一次課征的辦法,難以考慮個(gè)人全年各項(xiàng)應(yīng)稅收入綜合計(jì)算征稅,不能全面體現(xiàn)納稅人的真實(shí)納稅能力。同時(shí),分類所得稅制容易導(dǎo)致收入來(lái)源多、總收入高的納稅人不用納稅或少納稅,收入來(lái)源少的、某幾個(gè)月收入高但年收入較低的納稅人卻要多納稅的現(xiàn)象,既容易造成對(duì)一些納稅人的不合理征稅,又會(huì)使一些納稅人合法避稅,如將一次收入分幾次領(lǐng)取,或?qū)⒁豁?xiàng)收入分成多項(xiàng)目領(lǐng)取,無(wú)法實(shí)現(xiàn)多得多征的效果,導(dǎo)致稅負(fù)不公。

2.稅率偏高,稅率檔次設(shè)置不合理。分類所得稅制的稅率依所得性質(zhì)類別不同分為超額累進(jìn)稅率、比例稅率以及加成征稅稅率等,由于稅率級(jí)數(shù)過(guò)多,稅收計(jì)算復(fù)雜,操作難度大,不便于納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)計(jì)算使用,影響了稅收的征收效率。特別是工資薪金所得,采用9級(jí)超額累進(jìn)稅率,最高邊際稅率達(dá)45%,違背了稅率檔次刪繁就簡(jiǎn)的原則。工資薪金所得和勞務(wù)報(bào)酬所得同為勞動(dòng)所得卻分開(kāi)征稅,并對(duì)勞務(wù)報(bào)酬所得另成征收,這些做法缺乏科學(xué)依據(jù)。

3.費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一,方式過(guò)于簡(jiǎn)單。實(shí)行總收入減去固定扣除部分作為應(yīng)納稅所得額的計(jì)稅辦法,標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單,沒(méi)有考慮不同地域納稅人的基本生活所需的支出,無(wú)法反映納稅人的真正納稅能力和負(fù)擔(dān)水平。現(xiàn)實(shí)生活中,由于每個(gè)納稅人用于住房、醫(yī)療、贍養(yǎng)(撫養(yǎng))、教育、保險(xiǎn)等的費(fèi)用存在著很大的差異,規(guī)定每個(gè)納稅人均從所得中扣除相同數(shù)額或相同比率的費(fèi)用是不合適的,實(shí)質(zhì)上造成納稅人稅負(fù)不公的后果。

4.稅收征管法律不完善?！抖愂照鞴芊ā窙](méi)有對(duì)非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自然人如何進(jìn)行稅務(wù)登記作出指引,也沒(méi)有對(duì)非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的納稅人逃避納稅行為是否執(zhí)行強(qiáng)制措施進(jìn)行稅收保全作出明確規(guī)定,對(duì)于對(duì)非生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的納稅人是否進(jìn)行稅務(wù)檢查作出明確規(guī)定。另外《稅收征管法》有關(guān)稅務(wù)機(jī)關(guān)向納稅人追繳扣繳義務(wù)人應(yīng)扣未扣稅款的規(guī)定雖然很合理,但實(shí)際征收時(shí)難以執(zhí)行,只能對(duì)扣繳義務(wù)人進(jìn)行罰款處理,無(wú)法起到從源泉控制稅款的作用?！抖愂照鞴芊ā凡粔蛲晟茖?dǎo)致稅務(wù)監(jiān)管不足,造成較多稅款的流失。

5.征管體系不健全,征管方式不完善。目前稅務(wù)機(jī)關(guān)、政府其他部門(mén)以及其他單位之間沒(méi)有健全的配合機(jī)制,沒(méi)有建立常設(shè)性平臺(tái)進(jìn)行溝通,信息無(wú)法共享,政務(wù)公開(kāi)執(zhí)行情況也不理想,稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部同樣也存在信息無(wú)法及時(shí)順暢傳遞的問(wèn)題。對(duì)于不通過(guò)銀行系統(tǒng)而是以現(xiàn)金進(jìn)行的隱蔽性業(yè)務(wù),國(guó)家沒(méi)有可操作的制約規(guī)定,稅務(wù)機(jī)關(guān)缺乏有效的監(jiān)控手段,無(wú)法對(duì)偷稅漏稅行為進(jìn)行有效的查處。

個(gè)人所得稅征收工作涉及眾多納稅人,工作量大,缺乏配套的個(gè)人收入申報(bào)制度和財(cái)產(chǎn)登記核查制度進(jìn)行支持,是我國(guó)征收難度最大的稅種。但個(gè)別稅務(wù)機(jī)關(guān)工作人員置國(guó)家利益不顧,從事權(quán)力尋租,造成大量該收的稅款未收。

三、完善我國(guó)個(gè)人所得稅的建議

1.拓寬稅基,擴(kuò)大征稅范圍。當(dāng)今社會(huì),隨著社會(huì)分工的細(xì)化,個(gè)人收入越來(lái)越多樣化,分類征稅模式的弊端也日益顯現(xiàn),分項(xiàng)列舉方式已不能涵蓋大部分的應(yīng)稅所得,造成很多收入無(wú)法找到對(duì)應(yīng)的稅目。個(gè)人所得稅法應(yīng)采用排除法對(duì)課稅所得范圍予以規(guī)定,即除了稅法規(guī)定免征個(gè)人所得稅的收入以外的其它收入均屬于課稅范圍,應(yīng)嚴(yán)格控制免征個(gè)人所得稅的收入,這樣的制度設(shè)計(jì)對(duì)收入來(lái)源單一的納稅人影響不大,主要是為防止個(gè)人收入多樣化帶來(lái)的稅源流失提供制度保障。

嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行稅法對(duì)實(shí)物、有價(jià)證券和其他形式的經(jīng)濟(jì)利益應(yīng)該征稅的規(guī)定,按照稅法規(guī)定的價(jià)格進(jìn)行征管,改變目前對(duì)非現(xiàn)金收入征收個(gè)人所得稅幾乎處于失控的狀態(tài)。

2.結(jié)合本國(guó)國(guó)情,采用混合所得稅制模式。綜合所得稅制是將納稅人各種應(yīng)稅所得合并在一起按照累進(jìn)稅率征收,是最能體現(xiàn)稅收公平性和合理性的稅制,這種模式客觀上要求納稅人的依法納稅意識(shí)普遍較高、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度相對(duì)健全,稅務(wù)機(jī)關(guān)能較為全面準(zhǔn)確地搜集、監(jiān)控個(gè)人收入分配信息,并有先進(jìn)的現(xiàn)代化征管手段。而我國(guó)現(xiàn)階段存在信用制度不完善、納稅人依法納稅意識(shí)淡薄、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息失真、存在大量的現(xiàn)金結(jié)算,無(wú)法滿足綜合所得稅制的要求,如果完全采用綜合征稅模式加劇征管的困難,將導(dǎo)致大量稅收的流失。根據(jù)我國(guó)國(guó)情,可采取綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式,實(shí)行以年度為課征期更符合量能納稅的原則。混合所得稅模式要求對(duì)不同所得進(jìn)行合理的分類,屬于投資性的、沒(méi)有費(fèi)用扣除項(xiàng)目所得,如股息、利息、紅利、股票轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得實(shí)行分類所得征稅;屬于勞動(dòng)報(bào)酬所得和有費(fèi)用扣除的所得,如工資薪金、勞務(wù)報(bào)酬、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、承包承租、稿酬、特許權(quán)使用費(fèi)、財(cái)產(chǎn)租賃、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等項(xiàng)目,實(shí)行綜合征收。另外,這樣的分類需要逐步完善,在稅收環(huán)境改善的基礎(chǔ)上,可以逐步擴(kuò)大綜合征收的所得范圍。

3.調(diào)整扣費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),改變計(jì)稅單位。國(guó)家雖然在2005和2008年對(duì)工薪所得部分的起征點(diǎn)做了調(diào)整,但卻未從根本上系統(tǒng)地解決整個(gè)個(gè)人所得稅的費(fèi)用扣除問(wèn)題,沒(méi)有考慮不同區(qū)域的納稅人因?yàn)槲飪r(jià)水平不同而產(chǎn)生的基本生活支出不同,也沒(méi)有考慮納稅人的個(gè)別狀態(tài)和家庭負(fù)擔(dān),只是規(guī)定相同的扣除標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡,收入和物價(jià)水平也相差甚大,筆者建議應(yīng)根據(jù)區(qū)域的物價(jià)水平不同制定不同的扣除標(biāo)準(zhǔn),扣除標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)考慮撫養(yǎng)子女的費(fèi)用、贍養(yǎng)父母的費(fèi)用、購(gòu)買(mǎi)自住房的貸款利息。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,在進(jìn)行納稅單位的設(shè)計(jì)時(shí),可以考慮選擇以家庭為納稅單位,選擇以家庭為納稅單位的最重要之處就是可以實(shí)現(xiàn)相同收入的家庭納相同的個(gè)人所得稅,以實(shí)現(xiàn)按綜合納稅能力征稅,因?yàn)榧彝タ偸杖氡葌€(gè)人收入更能全面反映納稅能力;隨著改革開(kāi)放的進(jìn)一步深入和經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展,應(yīng)將對(duì)我國(guó)公民的納稅扣除費(fèi)用和對(duì)外國(guó)人等有關(guān)特殊人員的扣除費(fèi)用逐步統(tǒng)一,以真正體現(xiàn)稅負(fù)公平,維護(hù)國(guó)家權(quán)益。

4.縮減稅率的級(jí)數(shù),降低邊際稅率。適當(dāng)?shù)膫€(gè)人所得稅機(jī)制,一方面是既要得到更多的稅收又要保證最少的人受到傷害;另一方面是要通過(guò)負(fù)所得稅使那些最需要幫助的人得到幫助,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)福利最大化。這種目標(biāo)可以通過(guò)起點(diǎn)稅率、邊際稅率以及負(fù)所得稅率等等的科學(xué)組合而達(dá)到或接近達(dá)成。因此應(yīng)該重新設(shè)計(jì)個(gè)人所得稅的稅率結(jié)構(gòu),實(shí)行“少檔次,多稅率”的累進(jìn)稅率模式。由于在少等級(jí)下的稅率制度同樣能起到很好的累進(jìn)效果而又簡(jiǎn)化稅制,我國(guó)應(yīng)削減稅率級(jí)次,削減為4-5級(jí),使現(xiàn)行最高邊際稅率由45%逐步向35%靠攏,實(shí)行5%～35%的5級(jí)累進(jìn)稅率。另外,對(duì)同屬于勞動(dòng)所得的工薪收入和勞務(wù)報(bào)酬等應(yīng)實(shí)行同等課稅。對(duì)勞動(dòng)所得,從總體上應(yīng)堅(jiān)持從輕課稅的原則,以體現(xiàn)對(duì)勤勞所得的某種鼓勵(lì)。但應(yīng)對(duì)彩票中獎(jiǎng)等“偶然所得”引入累進(jìn)稅制,使其實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)不低于綜合所得部分,充分體現(xiàn)個(gè)人所得稅調(diào)節(jié)收入分配不公的立法原則及鼓勵(lì)勞動(dòng)致富的社會(huì)宗旨。

5.建立我國(guó)個(gè)人所得稅的退稅制度。退稅制是指在某種特定具體情況下,稅務(wù)機(jī)關(guān)將納稅人繳納的個(gè)人所得稅全額或部分退還給納稅人的制度。在納稅人(或直系親屬)出現(xiàn)重大疾病、遭遇災(zāi)難及其他重大事故、經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重衰退、出現(xiàn)嚴(yán)重通貨膨脹情況下,納稅人可申請(qǐng)退稅。由于我國(guó)目前社會(huì)保障體系還不完善,在納稅人出現(xiàn)重大變故的情況下,稅務(wù)機(jī)關(guān)退還其所納稅款,可彌補(bǔ)社會(huì)保障制度的不足,納稅人的心理會(huì)更平衡。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)嚴(yán)重衰退情況下,退還納稅人的稅款可增加內(nèi)需,有利于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。在嚴(yán)重通貨膨脹情況,納稅人的日常生活受到很大影響,退稅可彌補(bǔ)物價(jià)上漲對(duì)納稅人基本生活的影響,減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。建立符合中國(guó)國(guó)情的退稅制度,退稅制度可體現(xiàn)稅收取之于民,用之于民的特點(diǎn),有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

6.建立嚴(yán)密的收入監(jiān)控體系。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,分配領(lǐng)域存在的個(gè)人收入隱性化、多元化問(wèn)題使個(gè)人收入很難確定。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù),建立嚴(yán)密的收入監(jiān)控體系,才能從根源上堵住稅款流失的漏洞。完善存款實(shí)名制,實(shí)行個(gè)人收入支付規(guī)范化,推行使用銀行卡和轉(zhuǎn)賬支付,逐步縮小現(xiàn)金支付范圍。為納稅人設(shè)立終身有效的個(gè)人稅務(wù)登記號(hào),將個(gè)人稅務(wù)登記號(hào)、銀行存款賬號(hào)以及養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)號(hào)等聯(lián)為一體,并將其置于稅務(wù)部門(mén)的監(jiān)控之下,可從這一賬號(hào)內(nèi)全面了解個(gè)人工薪收入、納稅情況、社會(huì)保障等情況。建立全社會(huì)的個(gè)人信用體系,建立收入申報(bào)制度、個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記核查制度,推廣個(gè)人支票制度,對(duì)個(gè)人收入與財(cái)產(chǎn)的來(lái)龍去脈進(jìn)行監(jiān)控。

財(cái)政、稅務(wù)、銀行、司法等部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)配合,建立跨行業(yè)、跨地區(qū)的公民收入監(jiān)督信息共享體系,有效地對(duì)公民收入所得進(jìn)行監(jiān)督,使個(gè)人所得稅公民據(jù)實(shí)申報(bào),打擊偷逃稅行為。

7.規(guī)范納稅人的申報(bào)制度,實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理。納稅人的納稅申報(bào)制度包括納稅人的登記編碼制度,使用不同的申報(bào)表以及納稅人自行填寫(xiě)的申報(bào)表等?？梢愿鶕?jù)實(shí)際情況,對(duì)那些能夠如實(shí)記賬,正確計(jì)稅的可以區(qū)別對(duì)待,并且提供稅收上的優(yōu)惠。建立納稅人的財(cái)產(chǎn)登記制度,可以界定納稅人的財(cái)產(chǎn)來(lái)源的合法性和合理性,將納稅人的財(cái)產(chǎn)明顯化。

以納稅人、扣繳義務(wù)人分別建立申報(bào)碼為基礎(chǔ),建立個(gè)人所得稅和扣繳義務(wù)人檔案系統(tǒng),通過(guò)對(duì)雙方申報(bào)資料的相互比較,審核其申報(bào)資料的真實(shí)性、及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,篩選稅收稽核對(duì)象。建立以“雙向申報(bào)”納稅為基礎(chǔ),以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持的納稅人和扣繳義務(wù)人雙重檔案為依托。雙向申報(bào)制度就是支付個(gè)人所得稅的單位即法定代扣代繳義務(wù)人對(duì)支付給個(gè)人的所得,須向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)并代扣代繳稅款。同時(shí),個(gè)人所得稅納稅人從一處或兩處以上地方取得的所得無(wú)論扣繳義務(wù)人是否發(fā)代扣代繳稅款,本人應(yīng)自行向稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行納稅申報(bào)。稅務(wù)機(jī)關(guān)以扣繳義務(wù)人申報(bào)的資料檔案、納稅人檔案和納稅申報(bào)表三者為依據(jù)進(jìn)行電子化核查,監(jiān)督支付人的扣繳情況,糾正并處罰不真實(shí)的納稅申報(bào),引導(dǎo)納稅人如實(shí)申報(bào)納稅。

8.完善稅收征管法律,加強(qiáng)稅法宣傳,加大對(duì)違法行為的懲罰力度。完善稅收征管法律,建立起完備的稅法體系,才能為個(gè)人所得稅組織財(cái)政收入與調(diào)節(jié)收入分配作用的發(fā)揮創(chuàng)造良好的外部法律環(huán)境。

政府在宣傳納稅人必須履行納稅義務(wù)的同時(shí),也應(yīng)該告訴納稅人如何履行納稅義務(wù),因?yàn)槎愂丈陥?bào)是一項(xiàng)很專業(yè)的行為,應(yīng)有重點(diǎn)地突出宣傳工資收入、境外所得、企業(yè)債券利息收入、私房出租收入、股東賬戶利息等有關(guān)個(gè)人所得稅的政策規(guī)定,并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)熱線、公益廣告等方式向社會(huì)各界宣傳講解政策、稅款計(jì)算、繳納程序和期限、權(quán)利和義務(wù)等具體內(nèi)容。

加大對(duì)偷稅行為的懲罰力度,強(qiáng)化執(zhí)法剛性,增加偷稅風(fēng)險(xiǎn)與成本。我國(guó)稅收征管法規(guī)定納稅人偷稅情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的,可追究刑事責(zé)任,可是目前仍有相當(dāng)數(shù)量的偷稅者是以罰代刑。對(duì)于納稅人偷稅的,一旦被發(fā)現(xiàn),不但要支付高額的罰款,還要追究其刑事責(zé)任。

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(作者單位:廣東金融學(xué)院 廣東廣州 510521)

(責(zé)編:賈偉)