魏秀芹

摘 要:我國已進入突發(fā)事件的多發(fā)期,加強應急管理工作要按照突發(fā)事件的發(fā)展周期和政府應急管理的規(guī)律,構(gòu)建科學完善的突發(fā)公共事件應急管理機制,切實加強預案預警機制、應急處置機制、善后修復機制和長效環(huán)境機制建設(shè)。

關(guān)鍵詞:突發(fā)事件 應急管理 機制

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)08-051-02

突發(fā)公共事件已成為世界各國公共發(fā)展領(lǐng)域所面臨的一種常態(tài)現(xiàn)象,加強應急管理工作也是各國政府的一項重要職能。在我國,建立健全社會應急機制,加強應急管理體系建設(shè),是黨中央審時度勢作出的重大決策,是我們黨對社會發(fā)展規(guī)律和執(zhí)政規(guī)律認識上的升華,體現(xiàn)出黨和政府統(tǒng)籌經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展能力的不斷完善和提高,是全面提高行政能力的重要任務(wù)。按照突發(fā)事件的分期理論及政府應急管理的規(guī)律,構(gòu)建科學有效的突發(fā)公共事件政府應急管理機制,應切實加強預案預警機制、應急處置機制、善后修復機制和長效環(huán)境機制建設(shè)。

一、預案預警機制

1.預案機制。所謂應急預案,就是針對可能發(fā)生的突發(fā)事件,為了能確保應急救援活動的迅速以及有效開展而制定的一系列管理、指揮、救援計劃等方案。從內(nèi)容上劃分,它包括完善的應急組織管理指揮系統(tǒng)、強有力的應急工程救援保障體系、綜合協(xié)調(diào)的相互支持系統(tǒng)、充分備災的保障供應體系、體現(xiàn)綜合救援的應急隊伍等幾大重要子系統(tǒng)。從隸屬關(guān)系上劃分,在我國,它包括國家總體應急預案、國家專項應急預案、國務(wù)院部門應急預案、地方應急預案。實踐經(jīng)驗表明,加強應急預案建設(shè),是應對各種突發(fā)事件的重要措施之一。突發(fā)事件并不會隨時都發(fā)生,但必須時刻都做好準備,需要通過事前準備,儲存足夠的實力,做好切實有效的預防措施。突發(fā)事件的應急管理是一項綜合性的工程,任何的研究預案都不可能全部概括各種發(fā)生的可能,所以在構(gòu)建預案機制時必須具有動態(tài)可調(diào)整性,必須對于某些超常的災變留有余地。同時,還要在實踐的基礎(chǔ)上去修改完善,通過教育宣傳,使預案深入人心,在安全保密的前提下,吸納廣大公眾參與預案建設(shè)和學習。

2.監(jiān)測預警機制。防患于未然,是公共安全危機管理的關(guān)鍵所在,預警系統(tǒng)是應急管理系統(tǒng)的重要組成部分,預警的目的就是對可能發(fā)生的事件進行早發(fā)現(xiàn)、早處理、從而避免一些事件的發(fā)生或最大限度地降低事件帶來的傷害和損失。預警系統(tǒng)需要一支擁有一定數(shù)量專家、工程技術(shù)人員和必要裝備器材、技術(shù)手段的預警監(jiān)測隊伍,他們廣泛收集自然和社會環(huán)境中突發(fā)事件的征兆信息,發(fā)現(xiàn)各種隱患并監(jiān)測跟蹤事態(tài)發(fā)展走勢。該系統(tǒng)主要功能包括:預警信息的收集、預處理,組織專家智囊團或利用專家知識庫進行預警信息分析,通過設(shè)定預警信息的閾值來確定是否發(fā)出警報、是否激活應急系統(tǒng)。當前,應在現(xiàn)有的公共衛(wèi)生防疫、氣象地震洪澇等信息預報系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,在與公共安全密切相關(guān)的重點行業(yè)和企業(yè)(如旅游、金融、航空、電力供應、公共供水、公共通訊、防化污染等)中建立預警信息系統(tǒng)。發(fā)現(xiàn)苗頭,應立即由職能部門分不同等級發(fā)出警報,同時提出有預見的建議,以及科學、合理的指導意見,并啟動相應的應急預案。

二、應急處置機制

突發(fā)公共事件一旦發(fā)生,必須迅速啟動所有政府資源開展應急救治,及時采取果斷措施,快速、有效地遏制突發(fā)公共事件的發(fā)展和升級,控制事態(tài),迅速解決突發(fā)公共事件,盡快恢復社會正常秩序。

1.決策指揮機制。為了有效動員社會力量,共同應對危機,政府應強化權(quán)力集中的決策機構(gòu)建設(shè),進行統(tǒng)一指揮和決策。該決策機構(gòu)主要負責全國突發(fā)事件預防和處置的方針、政策和決策指揮。該機構(gòu)應該分為中央級、省級和市縣級三個等級,三個等級之間分工和合作,當危機到來時,處于危機第一線的地方級決策機構(gòu)首先做出決策,同時,應向上級決策機構(gòu)匯報危機實情,以接受上級機構(gòu)的指導和監(jiān)督。而如果危機實情超出了地方政府能力范圍,應該由上級決策機構(gòu)統(tǒng)一指揮和決策,地方政府應無條件服從,接受上級機構(gòu)的領(lǐng)導和指揮。危機決策屬于非程序性決策,沒有先前的經(jīng)驗可以借鑒,沒有制定好的標準可以參考,決策只能憑著豐富的經(jīng)驗來完成,因此,對決策者的素質(zhì)要求極高。這就要求加快危機決策科學化、民主化和法制化建設(shè)。首先,要求決策者順應科技發(fā)展,重視運用現(xiàn)代技術(shù)手段,提高決策信息收集、整理和分析的能力,進而提高危機決策的規(guī)范化、科學化和高效化程度。其次,完善社會公眾參與決策渠道,積極開發(fā)和創(chuàng)新公民決策參與的方法;加強對民眾的教育、培訓和宣傳,提高公民決策參與的意識和能力。

2.綜合協(xié)調(diào)機制。決策指揮機構(gòu)的職責是決策的總指揮和領(lǐng)導,而決策后的執(zhí)行應該由獨立的機構(gòu)來負責,因為應急管理是一項復雜的工作,需要多部門協(xié)調(diào)、合作、共同應對,所以,還要建立一個由決策機構(gòu)領(lǐng)導的常設(shè)性的應急管理綜合協(xié)調(diào)部門。該機構(gòu)的主要職責不應是直接處置突發(fā)事件,不應替代其他職能部門的應急管理職能,而是負責日常性應急管理事務(wù)和應急響應行動的具體協(xié)調(diào)工作,其主要職能可以設(shè)定為:(1)在應急反應狀態(tài)下,負責落實國務(wù)院及其應急指揮中心的有關(guān)決策,具體協(xié)調(diào)各部門、各地區(qū)的應急響應行動,收集和分析各方面的重大信息并提出對策建議等;(2)在危機發(fā)生后,負責對危機進行評估、經(jīng)驗總結(jié)和相關(guān)信息的備案;(3)在常態(tài)狀態(tài)下,負責組織編制總體應急計劃和預案指導應急培訓、演練和宣傳教育工作,進行綜合風險評估和預測,具體協(xié)調(diào)各方關(guān)系等工作。

3.信息披露機制。包括信息披露機制和信息應急聯(lián)動機制。由于現(xiàn)行的法律法規(guī)中并無明確的信息公開規(guī)定(除個別領(lǐng)域以外),不利于體現(xiàn)主權(quán)在民思想和公眾參與。信息披露機制要求政府尊重公眾的知情權(quán),在危機事件中及時向新聞媒體通報情況,最大限度地向社會提供各類真實可靠的公共信息,特別是對那些涉及到重大公益的災難性信息,就更應該及時準確地提供給公眾。政府的信息公布的越早、越具體,就越不利于小道消息的蔓延,有利于社會穩(wěn)定,有利于提高政府的公信力。相反,任何瞞著不報、或者漏報和少報,都會產(chǎn)生不可估量的損害。信息應急聯(lián)動系統(tǒng)融合了有線通訊、無線通訊、數(shù)據(jù)庫、全球定位、計算機輔助調(diào)度、信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)等多種現(xiàn)代化的信息傳輸手段為一體,能保證統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、資源共享、快速反應、聯(lián)合行動。

4.公共財政應急反應機制。公共財政是防范和化解公共風險的最后一道防線,也是應對公共危機的一個必不可少的手段。從過去的經(jīng)驗來看,各種突發(fā)事件一旦來臨,財政總是難以置身事外。現(xiàn)有的政府應急管理體系不健全,政府自身的危機意識及水平尚待提高,政府分散風險的空間有限,社會成員總體抗風險能力較為薄弱,這決定了未來中國應對公共風險的壓力在增大。面對日趨增加的社會公共危機,財政必須建立相應的危機管理機制,以有效地應對各類突發(fā)事件。構(gòu)建公共財政的應急反應機制是一個復雜的系統(tǒng)工程,它至少包括公共財政應急決策系統(tǒng)、應急動員系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)。它涉及到方方面面,難以一蹴而就。但從長遠來看,公共財政工作要更新觀念,樹立風險意識和憂患意識。首先,應當構(gòu)筑一個包括財政法律制度、機構(gòu)框架和風險預警在內(nèi)的綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。財政法律制度為制定非常時期的財政法案提供法律支持,這樣可以大大縮短危機發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財政法律的時間;機構(gòu)框架則為財政應對各種危機提供智力支持和操作流程;風險預警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標準,并依據(jù)不同的評價標準,對財政運行情況發(fā)布警示。其次,建立應急預算,其內(nèi)容是公共危機狀態(tài)下的公共收支安排,包括可能的突發(fā)性支出和應急的收入來源。第三,逐步建立各級財政之間、政府各個部門之間、政府與企業(yè)、居民之間風險分擔的制度框架,明確各自的風險責任,以減少道德風險和相互之間的依賴。

5.應急資源整合機制。應對突發(fā)公共事件的資源整合就是要將突發(fā)公共事件應急所需的各種要素條件,整合成統(tǒng)一的社會力量,形成綜合應急管理體系,實現(xiàn)資源配置的規(guī)?；托б孀畲蠡＞唧w來說,一是應急組織資源的整合。在應急管理較先進的國家,都建立了完善的應急管理組織體系,而我國,從縱向說,已基本形成以國務(wù)院應急辦為核心的全國范圍內(nèi)自上而下的應急管理組織體系;從橫向說,原有的應急機構(gòu)按照政府職能條塊分割、各自為政,缺乏必要的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一,使得應急管理機構(gòu)在實際的應急處置過程中,受各種條件的限制,組織指揮、協(xié)調(diào)統(tǒng)籌、全面管理的能力還比較薄弱。二是應急物資儲備、救援隊伍資源的整合。我國傳統(tǒng)的應急系統(tǒng)是按處警類型來劃分的,主要有由武警消防系統(tǒng)管理的119,由公安系統(tǒng)管理的110,由衛(wèi)生系統(tǒng)管理的120,由交警系統(tǒng)管理的122。這些應急系統(tǒng)分屬于不同的職能部門,在應急物力、人力的儲備上,存在著重復置備、低效使用的結(jié)果,需要在統(tǒng)一規(guī)劃的前提下,進行調(diào)配和整合,提高資源利用率。三是應急信息資源的整合。應急系統(tǒng)中的信息內(nèi)容繁多,來源復雜,媒體格式多樣,這些信息在災害事件突發(fā)時,會以“爆炸式”的方式呈現(xiàn)出來,如果不加以整合,難以得到充分利用。四是社會力量的整合。在突發(fā)公共事件應急處置中,政府是毫無疑問的主力軍,在各個方面都占據(jù)主導地位。但政府的力量再強大也是有限的,我國可以發(fā)揮社會主義國家的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢,組織社會力量參與應急事務(wù)。這種應急組織系統(tǒng)應該包括政府機構(gòu)、非政府公共組織、新聞媒體、工商企業(yè)、公民個人、社會團體等主體,其核心部分是警察、消防、緊急救助和新聞等部門,它能實現(xiàn)政府功能和社會功能的優(yōu)勢互補、良性互動,成為政府應急力量的重要補充。

三、善后恢復機制

1.總結(jié)評估機制。突發(fā)公共事件得以解決,并不意味著應急管理的結(jié)束,應急管理部門應抓住機會,著力做好善后總結(jié)評估工作。應急管理總結(jié)評估是整個應急管理的最后環(huán)節(jié),一般分為三個步驟:一是要對突發(fā)公共事件發(fā)生的原因和相關(guān)預防、處置的全部措施進行徹底、系統(tǒng)的調(diào)查;二是要對應急管理全過程工作進行全面的評估,包括對預防、應急處置、善后恢復等各個方面的評價,并要深刻剖析應急管理工作中存在的各種問題;三是要對應急管理中存在的各種問題綜合、分類,分別提出整改措施,并責成有關(guān)部門逐項落實。這樣,不僅可以直接提高政府應急管理能力,而且也可以為政府制度創(chuàng)新和環(huán)境改變提供動力。

2.問責與糾錯機制。特殊時期,政府的一舉一動受到人們的密切關(guān)注。對于政府來說,應對危機、化解風險是切切實實為民眾服務(wù)、樹立良好形象和重建社會公信力的機會。然而,有的部門和干部的行為及態(tài)度不盡人意,群眾反響很壞。因此,在突發(fā)公共事件應急預案中,需要依法完善和強化行政問責機制和糾錯機制。在突發(fā)公共事件發(fā)生時,監(jiān)察部門就應啟動問責機制,應急結(jié)束后,依據(jù)各項規(guī)章制度,對政府職能部門處置突發(fā)公共事件的全過程進行監(jiān)察檢查,嚴格甄別貢獻與過失,根據(jù)各項獎懲制度對相關(guān)單位和人員進行獎懲,做到有功當獎,有過必懲。特別是要通過公正嚴格的司法程序,懲處對重大事件的發(fā)生、或應對不力負有直接重大責任的政府官員、臨陣逃脫者以及其他責任人員,以消除民眾中的不滿情緒,同時要盡快改革干部考核和任命中只對上負責,不能對人民的生命財產(chǎn)安全負責的僵化體制。

3.心理干預機制。是指在突發(fā)公共事件發(fā)生過程以及之后借用各種心理治療手段,幫助當事人處理迫在眉睫的問題;恢復心理平衡,安全度過重大打擊后的危險期,以緩和當事人內(nèi)心的恐懼、緊張感;使之思想和情緒恢復到一種理性或較為理性狀態(tài)的一種社會應對機制。其實從上世紀80年代開始,中國的災后社會心理干預工作早就開始,諸如礦難、大火等事件中都有心理干預嘗試。然而,我國的社會心理干預機制很不完善,一個自上而下的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)并未形成,力量仍很單薄。當務(wù)之急是進行社會心理干預方面立法,從法律上確定心理干預的必要性,加強社會心理干預人才隊伍建設(shè),制定明確統(tǒng)一的社會心理干預操作程序,積極發(fā)揮媒介作為心理干預主渠道的作用,通過宣傳和教育,讓公眾對可能發(fā)生的或已經(jīng)發(fā)生的危機形成一個正確的認識,從而建立和完善強大的社會心理干預支持系統(tǒng)。

四、長效環(huán)境機制

1.應急管理理念創(chuàng)新機制。政府應急管理理念必須圍繞著構(gòu)建和諧社會這個戰(zhàn)略總目標創(chuàng)新。首先,要樹立以人為本的理念,充分體現(xiàn)尊重人、關(guān)懷人、確保人民群眾的生命財產(chǎn)安全,充分調(diào)動和發(fā)揮公眾的主觀能動性;其次,樹立系統(tǒng)管理理念,形成一個縱向一條線,橫向一個面的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),提高社會總體應急管理能力;第三,樹立科學發(fā)展觀理念,依據(jù)科學發(fā)展觀理論,運用科學管理方法實現(xiàn)政府應急管理各個系統(tǒng)功能的充分發(fā)揮,與時俱進,不斷開拓政府應急管理的新境界。

2.政府職能轉(zhuǎn)變機制。突發(fā)公共事件的成因錯綜復雜,牽涉經(jīng)濟、政治、社會與自然環(huán)境發(fā)展的方方面面。但突發(fā)公共事件一旦出現(xiàn),與一般個件與局部事件顯著不同的是,承擔著事務(wù)管理者和公共安全責任者角色的機構(gòu)責無旁貸。所以說,突發(fā)公共事件管理既是各級政府機構(gòu)的一項基本職能,也是反映政府行政管理能力和水平的一項重要指標。我國政府的社會管理和公共服務(wù)職能明顯薄弱,直接導致應對重大突發(fā)事件的預警、組織協(xié)調(diào)和危機處理等方面的工作被動。在開放型經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和不確定因素日趨增加的情況下,建立導向服務(wù)和開放的政府管理模式更加迫切。

3.政府公信力提升機制。在危急狀態(tài)下,政府能否迅捷有效地作出反應,負責任地應對和處置突發(fā)事件,有效率地實施危機管理,提供社會安全和秩序方面的公共產(chǎn)品,保障公民生命和財產(chǎn)安全,讓公民免受恐懼和危害,是政府公信力的基本內(nèi)容。正是因為經(jīng)受住SARS危機、汶川大地震等各種重大突發(fā)事件的嚴峻考驗,政府的公共理性得到充分肯定,責任政府形象聳立,社會公眾對政府的依賴度明顯增強。今后更要大刀闊斧地強化黨風、政風建設(shè),科學客觀地應對突發(fā)事件,塑造和創(chuàng)新政府公信力。

4.危機教育機制。危機教育水平反映了一個社會的成熟度,從整體上看,我們的社會成熟度偏低,缺少危機教育,缺少應對重大突發(fā)事件的培訓實踐,公民防備意識較差。因此,必須對人們進行處理危機知識的教育,加強思想修養(yǎng),提高認識水平,幫助人們學會如何應對危機、提高自身處理危機的能力。建議在國民教育的不同階段,開展帶有階段特點的危機管理教育,比如在小學階段,教材中增加生存或逃生的內(nèi)容;中學或大學階段,結(jié)合經(jīng)濟、社會運行機制的特點,開展危機管理教育和技能訓練等,最終建立和完善危機管理教育體系。

5.科研創(chuàng)新與人才培養(yǎng)機制。《十一五國家突發(fā)公共事件應急體系建設(shè)規(guī)劃》要求:強化科學技術(shù)對應急管理工作的支撐作用,建設(shè)一批應急管理技術(shù)支撐機構(gòu),加強應急關(guān)鍵技術(shù)研究與開發(fā),研究制定國家應急管理標準體系,形成較完整的國家應急科技支撐體系。今后,要充分發(fā)揮政府科技計劃、基金的作用,圍繞決策支持技術(shù)、應急專業(yè)處置技術(shù)和社會救助技術(shù),組織開展應急領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究和應用研究,建立應急技術(shù)與管理的產(chǎn)學研基地。積極鼓勵和支持企業(yè)開發(fā)應急領(lǐng)域的新產(chǎn)品、新工藝和新技術(shù),運用科技獎勵等手段,激勵各類專業(yè)技術(shù)人員進行應急領(lǐng)域的科技攻關(guān)。加強高等院校和各類職業(yè)技術(shù)學院的應急技術(shù)與管理學科建設(shè),并在大專院校、科研院所加強公共安全與應急管理學科、專業(yè)建設(shè),大力培養(yǎng)公共安全科技人才,加強應急管理專家隊伍和高技能人才隊伍建設(shè)。

6.群眾利益訴求反映機制。隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型,社會矛盾不斷積累,群體性沖突正處于暴發(fā)期,群眾利益訴求反映機制不健全,群眾沒有地方講話,加之一些領(lǐng)導干部工作態(tài)度和作風存在問題,處理不當,導致反映的情況得不到處理,這是近期諸如“貴州甕安”、“云南膠農(nóng)”等群體性突發(fā)事件暴發(fā)的一個重要教訓。因此,要建立健全群眾利益訴求的反映機制,轉(zhuǎn)變干部作風,讓群眾有地方講話,及時化解出現(xiàn)的矛盾和問題。

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(作者單位:河南油田 河南南陽 474780)(責編:呂尚)