鄧　君

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題歸根結(jié)底是土地問(wèn)題,土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,土地作為一種資源和生產(chǎn)要素,必然要求合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。然而,農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題一直沒(méi)有得到根本解

決,其制約因素是多方面的,但為農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的社會(huì)中介組織發(fā)展滯后是其重要原因。

一、農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

(一)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

縱觀新中國(guó)歷史,我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)歷經(jīng)了一個(gè)從禁止→限制→開放的發(fā)展軌跡。1978年改革開放,農(nóng)村集體土地實(shí)行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的經(jīng)營(yíng)體制。30多年的實(shí)踐證明,這種土地經(jīng)營(yíng)體制在當(dāng)時(shí)不僅充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,提高了農(nóng)民收入,也有效地解決了多數(shù)人的溫飽問(wèn)題。但是近年來(lái),隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的興起和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的推進(jìn),農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)速度明顯加快,規(guī)模不斷擴(kuò)大,土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由沿海發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)地?cái)U(kuò)張趨勢(shì)十分明顯,土地流轉(zhuǎn)形式也日趨多樣化。世界銀行一份研究報(bào)告指出:當(dāng)人均GDP小于500美元時(shí),農(nóng)民以分散的自給自足經(jīng)營(yíng)土地為主,這種傳統(tǒng)方式的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)只能是單純循環(huán)的自然經(jīng)濟(jì)。只有當(dāng)人均GDP大于1000美元之后,農(nóng)村土地的商業(yè)運(yùn)用和市場(chǎng)價(jià)值才能顯現(xiàn)出來(lái),表現(xiàn)在土地?fù)碛姓哂修D(zhuǎn)移土地的強(qiáng)烈愿望,而土地經(jīng)營(yíng)者又有擴(kuò)張規(guī)模的迫切需求,二者共同作用促進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。早在2003年,我國(guó)人均GDP就已達(dá)到1090美元,但時(shí)至今日我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)仍處于較低的水平,這是值得我們深入研究的課題。2008年黨的第十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出,按照依法自愿有償原則,允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。這一政策無(wú)疑順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律,被認(rèn)為是新中國(guó)的第三次土地革命。

(二)制約農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)展的因素分析

首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)限制是制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的重要因素。勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提,農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移密切相關(guān)。有些學(xué)者通過(guò)對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn):第二、三產(chǎn)業(yè)比重越大的地區(qū)、農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化就業(yè)水平越高的地區(qū),農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模也越大。姚洋認(rèn)為一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),農(nóng)民會(huì)因非農(nóng)收入的不同而對(duì)土地的估價(jià)不同,使土地交易成為可能,并會(huì)涌現(xiàn)出經(jīng)營(yíng)上百畝土地的大戶;而在一個(gè)經(jīng)濟(jì)較落后的地區(qū),由于缺少農(nóng)業(yè)外部的就業(yè)機(jī)會(huì),加之從事農(nóng)業(yè)的邊際收入效用相對(duì)較高,因而每個(gè)農(nóng)戶都想得到更多的土地,從而抑制了土地市場(chǎng)的發(fā)育。

其次,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)缺乏規(guī)范管理,經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全。主要表現(xiàn)在:一是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的程序規(guī)范不健全。農(nóng)戶大都是通過(guò)私下的口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地,很少簽訂書面合同,對(duì)承包戶、經(jīng)營(yíng)戶、村集體三方的權(quán)利、義務(wù)界定不清。二是土地流轉(zhuǎn)范圍小、流轉(zhuǎn)形式單一。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要發(fā)生在親戚之間、鄰居之間以及朋友之間,大多以村內(nèi)流轉(zhuǎn)為主,向科研單位、企業(yè)和村外人員流轉(zhuǎn)的很少。而且土地流轉(zhuǎn)形式單一,大多數(shù)都是以轉(zhuǎn)包的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn),通過(guò)鄉(xiāng)村集體組織、龍頭企業(yè)或社會(huì)中介組織牽頭進(jìn)行的流轉(zhuǎn)很少。三是由于土地經(jīng)營(yíng)收益不高,也導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)面積小,規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度低。由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度欠缺,農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用水平不高,土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益低下,導(dǎo)致了土地對(duì)潛在需求者的吸引力也不高。據(jù)調(diào)查,有62.5%的調(diào)查戶認(rèn)為種田效益低是影響土地流轉(zhuǎn)的主要原因。

第三,為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)的社會(huì)中介組織發(fā)展滯后抑制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)戶,但由于受地域和階層的限制,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出的流轉(zhuǎn)信息渠道不暢通,制約了土地流轉(zhuǎn)。一個(gè)健全的社會(huì)中介組織體系能夠打破區(qū)域和階層的局限,促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流通。然而,社會(huì)中介組織的缺位,限制了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的大范圍、長(zhǎng)期的流轉(zhuǎn)。由于我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)社會(huì)中介服務(wù)體系尚未建立,供需信息尚未形成區(qū)域網(wǎng)絡(luò),供需雙方的信息不能及時(shí)溝通,呈現(xiàn)出“想轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)不出,想要的得不到”這一矛盾,因此難以形成有效流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查,有20%的調(diào)查戶認(rèn)為引導(dǎo)和服務(wù)不夠是影響土地流轉(zhuǎn)的主要原因。

最后,農(nóng)民的收入不穩(wěn)定、社會(huì)保障體系不健全,也導(dǎo)致農(nóng)民不愿將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。時(shí)至今日,我國(guó)大多數(shù)農(nóng)民還是以土地作為生存和就業(yè)的保障。由于農(nóng)民的就業(yè)渠道有限,就業(yè)崗位也不穩(wěn)定。同時(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力文化素質(zhì)偏低,轉(zhuǎn)移就業(yè)的能力較差,而目前針對(duì)農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、維權(quán)服務(wù)等機(jī)制還不完善,再加上農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會(huì)救助等社會(huì)保障體系不健全,大多數(shù)農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學(xué)、養(yǎng)老等問(wèn)題,普遍把土地作為最基本的生活保障來(lái)看待,對(duì)于流轉(zhuǎn)土地存在后顧之憂。

二、社會(huì)中介組織在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的功能定位

農(nóng)村社會(huì)中介組織存在的合理性源自它對(duì)社會(huì)、國(guó)家和農(nóng)村的功能。社會(huì)中介組織在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中的功能主要體現(xiàn)在:

首先,社會(huì)中介組織是連接農(nóng)民與政府、農(nóng)民與市場(chǎng)的橋梁和紐帶。農(nóng)村社會(huì)中介組織介于政府、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及農(nóng)民個(gè)人相互之間,是連接農(nóng)民與政府、農(nóng)民與市場(chǎng)的橋梁和紐帶。建設(shè)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),其最主要的參與者是政府、企業(yè)和農(nóng)戶。由于他們都有著追求自身收益最大化的趨向,這些利益主體在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中需要有新的組織形式來(lái)維護(hù)其利益,同時(shí),政府也需要有一個(gè)中介性組織來(lái)溝通與他們之間的聯(lián)系,這不僅有利于減少政府搜集信息的成本,也有利于社會(huì)和諧和農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)村社會(huì)中介組織的產(chǎn)生和發(fā)展在很大程度上順應(yīng)了這種需求。由于社會(huì)中介組織的社會(huì)性、中介性和服務(wù)性等特點(diǎn),可以在政府和農(nóng)民之間形成一個(gè)交流對(duì)話的平臺(tái)和直接溝通政府與農(nóng)民的橋梁。因?yàn)?“政策制定過(guò)程是一個(gè)不同利益團(tuán)體相互博弈的過(guò)程,參與博弈的團(tuán)體越多,考慮的因素越周全,政策也就越有可能不侵犯弱勢(shì)群體的利益,更富有生命力”。

其次,社會(huì)中介組織是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不可或缺的主體。社會(huì)中介組織能平衡社會(huì)資源在農(nóng)村合理配置。農(nóng)村社會(huì)中介組織作為政府、農(nóng)民與市場(chǎng)的中間地帶,在配置社會(huì)資源,推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力水平的提高,推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展都發(fā)揮著積極作用。首先,社會(huì)中介組織信息集成度高,資源豐富,可以有效地整合社會(huì)資源,溝通交流渠道,是建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不可或缺的主體。其次,社會(huì)中介組織能夠通過(guò)社會(huì)捐助,動(dòng)員社會(huì)各方面資源參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展。再次,社會(huì)中介組織能動(dòng)員社會(huì)的力量、組織更多的民眾參加到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的建設(shè)中,并成為推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)和發(fā)展的主體,配合政府、監(jiān)督政府實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的合理資源配置。

第三,社會(huì)中介組織能提升不同市場(chǎng)主體的服務(wù)需求。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是多元化經(jīng)濟(jì),市場(chǎng)供求變化多端,使得農(nóng)村土地使用權(quán)市場(chǎng)各環(huán)節(jié)出現(xiàn)時(shí)間差,農(nóng)民僅靠自身封閉的系統(tǒng)是難以適應(yīng)的。何況在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中充斥著大量的各種各樣的錯(cuò)綜復(fù)雜的信息,這需要專門的人才和機(jī)構(gòu)運(yùn)用現(xiàn)代化手段去綜合、開發(fā)利用,從而形成信息商品,產(chǎn)生價(jià)值和使用價(jià)值。而這些都可以依靠辦事公正快捷、熟悉情況、成本低廉的社會(huì)中介組織去完成,社會(huì)中介組織能提升不同市場(chǎng)主體的服務(wù)需求。隨著農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈,經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加復(fù)雜化和動(dòng)態(tài)化,在農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中,不同層次需求的利益主體迫切需要社會(huì)中介組織為其發(fā)展提供多種形式的服務(wù)。

三、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)中介組織發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)中介組織發(fā)展較快,在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了積極的作用,但是農(nóng)村社會(huì)中介組織的發(fā)展還處于初始階段,缺乏有效的引導(dǎo)、扶持、服務(wù)和規(guī)范,發(fā)展中還存在諸多問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)中介組織目前存在的問(wèn)題主要有:一是政府對(duì)發(fā)展社會(huì)中介組織認(rèn)識(shí)不到位,沒(méi)有把發(fā)展農(nóng)村社會(huì)中介組織當(dāng)作農(nóng)村改革的一個(gè)主要環(huán)節(jié)來(lái)抓;二是缺乏法律規(guī)范和保障。農(nóng)村社會(huì)中介組織中的法律地位還不明確,例如專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織,在法人登記、征繳稅收、獲取貸款等方面缺乏法律依據(jù)和保障;三是支持力度不夠,農(nóng)村社會(huì)中介組織一般力量比較薄弱,如果得不到資金、信息和技術(shù)等要素支持,就很難發(fā)展壯大;四是農(nóng)村社會(huì)中介組織內(nèi)部缺乏規(guī)范管理,經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全。由于農(nóng)村社會(huì)中介組織經(jīng)營(yíng)機(jī)制不健全,自身開拓市場(chǎng)能力欠缺,再加上工作基本條件較差、經(jīng)費(fèi)不足,使得農(nóng)村社會(huì)中介組織在發(fā)展中缺少動(dòng)力和活力。與此同時(shí),許多農(nóng)村社會(huì)中介組織并沒(méi)有意識(shí)到自身是一個(gè)社會(huì)性、非營(yíng)利性組織,不能充分利用自身的民間特性,整合內(nèi)部資源和外部力量,因此表現(xiàn)在社會(huì)服務(wù)中質(zhì)量不高,市場(chǎng)領(lǐng)導(dǎo)能力欠缺,不能獲取農(nóng)民認(rèn)同的不利局面。五是欠缺公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和法制環(huán)境。

四、建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)必須培育和發(fā)展社會(huì)中介組織

農(nóng)村社會(huì)中介組織是社會(huì)分工和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物,是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的重要組成部分。農(nóng)村社會(huì)中介組織是否發(fā)展及其規(guī)范程度,標(biāo)志著農(nóng)村市場(chǎng)體系的發(fā)育成熟程度。建立農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)制度是農(nóng)村土地制度變遷的必然趨勢(shì),而完善社會(huì)中介組織體系是實(shí)行農(nóng)地市場(chǎng)化的關(guān)鍵。因此建設(shè)農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),必須培育和發(fā)展社會(huì)中介組織。

首先,要求政府在政策上給予足夠的支持。各級(jí)政府以及村級(jí)組織應(yīng)當(dāng)積極扶持建立土地流轉(zhuǎn)社會(huì)中介組織,圍繞土地流轉(zhuǎn)的管理及中介,認(rèn)真做好土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查研究,掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài),收集發(fā)布土地供求信息,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,指導(dǎo)辦理土地流轉(zhuǎn)手續(xù),協(xié)調(diào)處理流轉(zhuǎn)各方關(guān)系,積極探索新形勢(shì)下政府對(duì)社會(huì)中介組織的扶持形式。主要包括:一是以行業(yè)協(xié)會(huì)為主體,加強(qiáng)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)的建設(shè)。二是資金扶持。把農(nóng)村社會(huì)中介組織和各類專業(yè)合作組織,納入銀行政策扶持的范圍內(nèi),可采取“專款專用”的方式。三是服務(wù)支持。工商、交通、計(jì)量、公安等部門都要為農(nóng)村社會(huì)中介組織的發(fā)展搞好服務(wù),為農(nóng)地的合法流轉(zhuǎn)開辟“綠色通道”,徹底整治市場(chǎng)環(huán)境,保護(hù)社會(huì)中介組織的合法權(quán)益。四是財(cái)政及稅收支持。政府可以向農(nóng)村社會(huì)中介組織購(gòu)買農(nóng)村公共服務(wù),在稅費(fèi)政策上給予優(yōu)惠,允許在一定范圍和條件下開展部分經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)等,從而使其真正成為不同層次需求的服務(wù)者。

其次,對(duì)農(nóng)村社會(huì)中介組織進(jìn)行規(guī)范管理。主要是制度規(guī)范,通過(guò)制定示范性的章程、管理制度,在組織名稱、目標(biāo)、法人資格、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容、章程以及登記管理辦法等方面,做到規(guī)范化,確保社會(huì)中介組織健康發(fā)展。盡快明確農(nóng)村社會(huì)中介組織的法律地位。對(duì)政府扶持起來(lái)的組織要理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系,明晰雙方的權(quán)利和義務(wù),使其進(jìn)入規(guī)范化運(yùn)作軌道。逐漸健全對(duì)農(nóng)村社會(huì)中介組織的管理評(píng)價(jià)方法,對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管。

第三,建立健全有利于土地流轉(zhuǎn)和社會(huì)中介組織發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。首先,政府不但要對(duì)土地流轉(zhuǎn)有宏觀上的調(diào)控,而且還要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理,要全面建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度,建立科學(xué)的農(nóng)地資產(chǎn)評(píng)估體系,合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值,形成城鄉(xiāng)地政一體化的管理。其次,還要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè),發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì),加快農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化進(jìn)程,為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。最后,政府還要逐步建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,以逐步弱化土地的福利和社會(huì)保障功能。

(本論文是上海市教委科研創(chuàng)新項(xiàng)目《農(nóng)民土地權(quán)益保障的法律機(jī)制研究》(課題號(hào):08YS152)的中期成果)

(鄧君,上海立信會(huì)計(jì)學(xué)院講師,經(jīng)濟(jì)學(xué)博士)