黃耿華

摘要：《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》是我國(guó)當(dāng)代的勞動(dòng)政策領(lǐng)域中兩部具有里程碑式意義的法律。由于出臺(tái)的時(shí)期以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的不同，二者的制定過(guò)程也存在差異。本文運(yùn)用公共政策的理論，從政策制定的背景及原因、政策行動(dòng)者以及政策制定形式三個(gè)方面分析這種差異。

關(guān)鍵詞：《勞動(dòng)法》；《勞動(dòng)合同法》；政策制定過(guò)程

勞動(dòng)政策是我國(guó)最重要的政策之一。由于勞動(dòng)政策的影響范圍極廣，勞動(dòng)政策的制定往往會(huì)涉及到許多政府部門和社會(huì)群體的利益，所以注定勞動(dòng)政策的制定是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程。在我國(guó)當(dāng)代的勞動(dòng)政策領(lǐng)域中，《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》又是兩部十分重要的法律，是兩項(xiàng)具有里程碑式意義的勞動(dòng)政策?！秳趧?dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的出臺(tái)都直接影響到中國(guó)幾億勞動(dòng)者的切身利益。但由于出臺(tái)的時(shí)期以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的發(fā)展變化，二者的制定過(guò)程必然存在差異。這種差異主要表現(xiàn)在政策制定的背景及原因、政策行動(dòng)者以及政策制定形式三個(gè)方面。

一、政策制定背景及原因：新勞動(dòng)關(guān)系從“建立”到“規(guī)范”

中共十一屆三只中全會(huì)以后，中央開(kāi)始著手經(jīng)濟(jì)體制改革。勞動(dòng)體制改革與國(guó)有企業(yè)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革羅列其中。之后，因勞動(dòng)體制改革的深化、廠長(zhǎng)經(jīng)理權(quán)力的擴(kuò)大，勞動(dòng)爭(zhēng)議和社會(huì)不安定因素開(kāi)始增加。1992年中共十四大召開(kāi)，決定建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，并以此作為經(jīng)濟(jì)改革的最終目標(biāo)。與此同時(shí)，隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的不斷發(fā)展，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下未曾出現(xiàn)的勞動(dòng)問(wèn)題不斷浮現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮下形成了勞動(dòng)力市場(chǎng)巨大的人的流動(dòng)，產(chǎn)生了勞動(dòng)者本身在競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勝劣汰，大量的勞動(dòng)爭(zhēng)議、勞動(dòng)保障等一系列問(wèn)題也隨著而來(lái)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場(chǎng)化使得勞動(dòng)關(guān)系產(chǎn)生了新的矛盾，這種矛盾主要表現(xiàn)在勞動(dòng)關(guān)系雙方合法權(quán)益，特別是勞動(dòng)者合法權(quán)益受到侵犯而得不到及時(shí)保護(hù)，以至于在一些非公有制企業(yè)中，打罵工人、克扣工資、延長(zhǎng)工時(shí)、不提供勞動(dòng)保護(hù)、損害工人身心健康的事件時(shí)有發(fā)生。在傳媒的廣泛報(bào)導(dǎo)下，勞動(dòng)者的悲慘處境引起了全國(guó)人民和國(guó)際社會(huì)的普遍關(guān)注。在這種情況和大環(huán)境下，1994年《勞動(dòng)法》終于“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”。

由此可見(jiàn)，《勞動(dòng)法》的制定是為了適應(yīng)勞動(dòng)體制和國(guó)企改革以及建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，為了解決因經(jīng)濟(jì)體制改革帶來(lái)的新的勞動(dòng)問(wèn)題，建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不同與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的勞動(dòng)關(guān)系，保護(hù)勞動(dòng)者應(yīng)有的權(quán)利，緩解國(guó)內(nèi)與國(guó)際輿論壓力。

《勞動(dòng)法》頒布以后，隨著時(shí)間的推移，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，許多新的勞動(dòng)問(wèn)題在次出現(xiàn)。首先表現(xiàn)在勞動(dòng)爭(zhēng)議的范圍不斷擴(kuò)大。2002年全國(guó)受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件達(dá)184000起，涉及人數(shù)達(dá)610000人，分別是1993年的15.6倍和17.1倍。10年間勞動(dòng)爭(zhēng)議案件平均年增長(zhǎng)率達(dá)36.3％，涉及人數(shù)平均年增長(zhǎng)率達(dá)41.3％。雖然《勞動(dòng)法》已對(duì)九四年以前新出現(xiàn)的勞動(dòng)關(guān)系加以規(guī)范，但之后幾年，勞動(dòng)關(guān)系的繼續(xù)變化，使得十二年前制定的《勞動(dòng)法》顯得有些刻舟求劍，難以與之相適應(yīng)。在《勞動(dòng)法》頒布的1994年，全國(guó)5000萬(wàn)國(guó)有企業(yè)職工均有固定的身份，“單位”一詞依舊盛行。1998年，國(guó)企開(kāi)始大量裁員，5000萬(wàn)名國(guó)企職工的絕大多數(shù)被推向市場(chǎng)。與此同時(shí)，不僅國(guó)企職工的勞動(dòng)關(guān)系走向了市場(chǎng)，另有至少1.2億農(nóng)民工加入其中，個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、私營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)空前壯大。這一系列的新勞動(dòng)關(guān)系，都需要用新的勞動(dòng)合同法來(lái)調(diào)節(jié)來(lái)調(diào)整和規(guī)范。勞動(dòng)關(guān)系的變化，另一個(gè)表現(xiàn)是出現(xiàn)了許多新的勞動(dòng)關(guān)系形式，比如靈活就業(yè)的形式。此外，雖然《勞動(dòng)法》明確規(guī)定“建立勞動(dòng)關(guān)系要訂立勞動(dòng)合同”，但在實(shí)際執(zhí)行中，勞動(dòng)合同的簽約率卻很低。全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組2005年9月在進(jìn)行勞動(dòng)法執(zhí)法檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，各地勞動(dòng)合同簽訂率低、期限短、內(nèi)容不規(guī)范。中小型非公有制企業(yè)勞動(dòng)合同簽訂率不到20％，個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的簽訂率更低。一些用人單位為規(guī)避法定義務(wù)，不愿與勞動(dòng)者簽訂長(zhǎng)期合同。大部分勞動(dòng)合同期限在1年以內(nèi)，勞動(dòng)合同短期化傾向明顯。有的用人單位濫用勞動(dòng)合同試用期，試用期過(guò)后就不續(xù)用，以此盤剝勞動(dòng)者，特別是進(jìn)城務(wù)工人員。許多勞動(dòng)合同雖然有勞動(dòng)報(bào)酬的條款，但沒(méi)有寫明具體數(shù)額，有的僅規(guī)定勞動(dòng)者的義務(wù)和用人單位的權(quán)利，有的甚至規(guī)定“生老病死都與企業(yè)無(wú)關(guān)”、“發(fā)生事故企業(yè)不負(fù)任何責(zé)任”等違法條款。有些用人單位簽訂勞動(dòng)合同不與勞動(dòng)者協(xié)商，甚至讓勞動(dòng)者在空白合同上簽字。在這種情況下，制定《勞動(dòng)合同法》對(duì)解決上述問(wèn)題勢(shì)在必行。

由此可見(jiàn)，與《勞動(dòng)法》有所不同的是，《勞動(dòng)合同法》是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化的前提下，為規(guī)范比九四年《勞動(dòng)法》頒布時(shí)更復(fù)雜、更多元化的勞動(dòng)關(guān)系，解決新出現(xiàn)的而按《勞動(dòng)法》很難妥善處理的勞動(dòng)爭(zhēng)議，特別是為解決勞動(dòng)合同簽約率低等問(wèn)題而制定的。當(dāng)然，《勞動(dòng)合同法》也是對(duì)《勞動(dòng)法》中關(guān)于勞動(dòng)合同部分的改進(jìn)和具體化，使其更具有操作性。

二、政策行動(dòng)者：從“一元主導(dǎo)”到“多元博弈”

公共政策行動(dòng)者一般包括國(guó)家行動(dòng)者（state actors）和社會(huì)行動(dòng)者（societal actors）。就勞動(dòng)政策次系統(tǒng)而言，在我國(guó)，國(guó)家行動(dòng)者主要是作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院，以及國(guó)務(wù)院組成部門之一和專門負(fù)責(zé)勞動(dòng)政策及其實(shí)施的國(guó)家勞動(dòng)部（現(xiàn)改名為勞動(dòng)和社會(huì)保障部），另外，還包括全國(guó)政協(xié)和地方政府。當(dāng)然，不可否認(rèn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在是中國(guó)公共政策的重要行動(dòng)者。社會(huì)行動(dòng)者方面主要是以中華全國(guó)總工會(huì)為代表的工會(huì)組織，以中國(guó)企業(yè)家聯(lián)合會(huì)為代表的雇主組織，研究勞動(dòng)問(wèn)題和政策的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)組織，關(guān)心勞工問(wèn)題的各類非政府組織。

比較《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的政策行動(dòng)者，不難發(fā)現(xiàn)，在國(guó)家行動(dòng)者方面兩者差別不大。中國(guó)共產(chǎn)黨都在其中發(fā)揮核心的領(lǐng)導(dǎo)作用，勞動(dòng)部在其中扮演倡導(dǎo)者的角色，積極籌劃法律的制定。不同之處僅在于1998年勞動(dòng)部改名為勞動(dòng)和社會(huì)保障部，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部繼續(xù)鼓動(dòng)《勞動(dòng)合同法》的制定。國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大都曾在《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的制定過(guò)程中當(dāng)過(guò)“把關(guān)者”，分別將兩部法律一度排除在議程之外。值得注意的是，全國(guó)政協(xié)在這兩部法律的制定過(guò)程中都起積極的推動(dòng)作用，當(dāng)然，這與勞動(dòng)部（后來(lái)是勞動(dòng)和社會(huì)保障部）的積極游說(shuō)不無(wú)關(guān)系。

在社會(huì)行動(dòng)者方面，全國(guó)總工會(huì)的在這兩個(gè)法律的制定過(guò)程中都利用自己掌握的輿論工具為制定創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境，同時(shí)利用自己的媒體以及其全國(guó)性的組織網(wǎng)絡(luò)，給立法者施加了很大的壓力，推動(dòng)法律的制定進(jìn)程不斷向前發(fā)展。

在另一方面，雇主組織及跨國(guó)公司在《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的制定過(guò)程中卻扮演著不同的角色。代表雇主利益的雇主組織及跨國(guó)公司在《勞動(dòng)法》的制定過(guò)程中反應(yīng)不是很強(qiáng)烈，其聲音幾乎沒(méi)有被聽(tīng)到。在與代表勞工利益的全國(guó)總工會(huì)的對(duì)決中明顯處于下風(fēng)。而在《勞動(dòng)合同法》的制定過(guò)程中，雇主組織及跨國(guó)公司反應(yīng)十分強(qiáng)烈。其間掀起了一場(chǎng)外商“撤資風(fēng)波”。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》的描述，4月23日，上?！秳趧?dòng)合同法(草案)》研討會(huì)上，上?？鐕?guó)企業(yè)人力資源協(xié)會(huì)的代表徐婷婷(加拿大籍)在發(fā)言時(shí)指出“如果實(shí)施這樣的法律，我們將撤資?！痹搮f(xié)會(huì)代表54家企業(yè)，擁有26萬(wàn)職工。該“撤資風(fēng)波”顯然傳達(dá)出來(lái)的這一信息卻是正確無(wú)誤的：與在《勞動(dòng)法》的制定過(guò)程不同，雇主組織及跨國(guó)公司正在《勞動(dòng)合同法》的制定過(guò)程中扮演不可忽視的角色。1994年《勞動(dòng)法》制定時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于起步階段，跨國(guó)公司在中國(guó)數(shù)量有限，中國(guó)的雇主組織也還十分弱小，與中國(guó)總工會(huì)相比，在組織資源和政治影響力方面有相當(dāng)?shù)牟罹?。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化的不斷深化發(fā)展，十二年來(lái)跨國(guó)公司在中國(guó)的數(shù)量迅速增加，力量不斷增強(qiáng)，對(duì)中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的影響不斷擴(kuò)大，對(duì)中國(guó)公共政策的影響力也在日益增大。與此同時(shí)，雇主組織也有一定的發(fā)展。因而，在制定《勞動(dòng)合同法》的過(guò)程中，聽(tīng)到“外資”的不同聲音，出現(xiàn)外商“叫板”的現(xiàn)象就不足為奇了。

三、政策制定形式：從“閉門造法”到“開(kāi)門立法”

《勞動(dòng)法》的立法工作從1979年開(kāi)始一直到1994年，斷斷續(xù)續(xù)地經(jīng)過(guò)了四個(gè)階段（如下表所示）。但縱觀《勞動(dòng)法》15年的艱苦而漫長(zhǎng)的立法過(guò)程，不難發(fā)現(xiàn)《勞動(dòng)法》的制定基本還屬于中國(guó)典型的立法模式。由中國(guó)共產(chǎn)黨提出立法意向，并在立法過(guò)程中一直處于領(lǐng)導(dǎo)地位；國(guó)務(wù)院勞動(dòng)部起草草案，積極推動(dòng)立法進(jìn)程；全國(guó)總工會(huì)為立法創(chuàng)造輿論環(huán)境；全國(guó)人大常委會(huì)審議并通過(guò)《勞動(dòng)法》。雖然勞動(dòng)法學(xué)家也以參加草案討論的方式積極參與了立法過(guò)程，但對(duì)于利益與《勞動(dòng)法》密切相關(guān)的勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，他們并沒(méi)有恰當(dāng)?shù)姆绞奖磉_(dá)聲音、參與制定過(guò)程，立法大門并沒(méi)有向他們敞開(kāi)。

《勞動(dòng)合同法》在制定過(guò)程中雖也堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，由勞動(dòng)和社會(huì)保障部起草草案，報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)審議，但與《勞動(dòng)法》制定不同的是，《勞動(dòng)合同法》的審議的過(guò)程中，鼓勵(lì)各地先出臺(tái)有關(guān)規(guī)范勞動(dòng)合同的地方法規(guī)，予以實(shí)施；同時(shí)調(diào)動(dòng)有關(guān)各方面對(duì)該草案進(jìn)行著調(diào)研和論證工作。這些都加強(qiáng)了立法的參與度，注重立法的科學(xué)性。2006年3月20日，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳正式向社會(huì)公布勞動(dòng)合同法草案，并在接下來(lái)的一個(gè)月內(nèi)廣泛征求公眾意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)出通知，請(qǐng)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)征求、收集本地區(qū)全國(guó)人大代表和有關(guān)部門、法學(xué)教學(xué)研究等有關(guān)單位的意見(jiàn)，于四月二十日前將意見(jiàn)匯總報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。通知還請(qǐng)社會(huì)各界群眾就草案展開(kāi)討論。相關(guān)意見(jiàn)可寄送各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，也可直接寄送全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，或電郵至中國(guó)人大網(wǎng)站。

《勞動(dòng)合同法》在制定形式上對(duì)《勞動(dòng)法》的突破表現(xiàn)在其在制定過(guò)程中公布《勞動(dòng)合同法（草案）》并向公眾廣泛征求意見(jiàn)，使得與利益與該法密切相關(guān)的勞動(dòng)者有恰當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c法案制定。如果說(shuō)《勞動(dòng)法》是傳統(tǒng)的“閉關(guān)制法”的話，那么，《勞動(dòng)合同法》在制定形式上就是“開(kāi)門立法”。

四、結(jié)論

由于出臺(tái)的時(shí)期和社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景的不同，中國(guó)當(dāng)代勞動(dòng)政策領(lǐng)域中兩項(xiàng)最重要的政策的制定過(guò)程存在差異。九四年《勞動(dòng)法》的制定是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的新的勞動(dòng)關(guān)系；而《勞動(dòng)合同法》是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷深化的背景下，為規(guī)范隨著市場(chǎng)化不斷深入而變得更復(fù)雜、更多元化的勞動(dòng)關(guān)系，特別是為解決勞動(dòng)合同簽約率低等問(wèn)題而制定的。代表雇主利益的雇主組織及跨國(guó)公司在《勞動(dòng)法》的制定過(guò)程中沒(méi)有多大作為，其聲音幾乎沒(méi)有被聽(tīng)到，在與代表勞工利益的全國(guó)總工會(huì)的對(duì)決中明顯處于下風(fēng)；而在《勞動(dòng)合同法》的制定過(guò)程中，雇主組織及跨國(guó)公司的利益訴求表達(dá)得十分強(qiáng)烈。《勞動(dòng)法》的立法工作雖然進(jìn)行了幾十年，但基本還屬于中國(guó)典型的“封閉式”立法模式。而在《勞動(dòng)合同法》的制定過(guò)程中，勞動(dòng)者有恰當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c法案制定，在制定形式上開(kāi)始趨向“開(kāi)門立法”。

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