黃耿華

摘要：《勞動法》和《勞動合同法》是我國當(dāng)代的勞動政策領(lǐng)域中兩部具有里程碑式意義的法律。由于出臺的時期以及社會經(jīng)濟(jì)背景的不同，二者的制定過程也存在差異。本文運用公共政策的理論，從政策制定的背景及原因、政策行動者以及政策制定形式三個方面分析這種差異。

關(guān)鍵詞：《勞動法》；《勞動合同法》；政策制定過程

勞動政策是我國最重要的政策之一。由于勞動政策的影響范圍極廣，勞動政策的制定往往會涉及到許多政府部門和社會群體的利益，所以注定勞動政策的制定是一個復(fù)雜的過程。在我國當(dāng)代的勞動政策領(lǐng)域中，《勞動法》和《勞動合同法》又是兩部十分重要的法律，是兩項具有里程碑式意義的勞動政策?！秳趧臃ā泛汀秳趧雍贤ā返某雠_都直接影響到中國幾億勞動者的切身利益。但由于出臺的時期以及社會經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的發(fā)展變化，二者的制定過程必然存在差異。這種差異主要表現(xiàn)在政策制定的背景及原因、政策行動者以及政策制定形式三個方面。

一、政策制定背景及原因：新勞動關(guān)系從“建立”到“規(guī)范”

中共十一屆三只中全會以后，中央開始著手經(jīng)濟(jì)體制改革。勞動體制改革與國有企業(yè)改革是經(jīng)濟(jì)體制改革羅列其中。之后，因勞動體制改革的深化、廠長經(jīng)理權(quán)力的擴(kuò)大，勞動爭議和社會不安定因素開始增加。1992年中共十四大召開，決定建立市場經(jīng)濟(jì)體制，并以此作為經(jīng)濟(jì)改革的最終目標(biāo)。與此同時，隨著勞動力市場的不斷發(fā)展，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下未曾出現(xiàn)的勞動問題不斷浮現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)大潮下形成了勞動力市場巨大的人的流動，產(chǎn)生了勞動者本身在競爭中的優(yōu)勝劣汰，大量的勞動爭議、勞動保障等一系列問題也隨著而來。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和市場化使得勞動關(guān)系產(chǎn)生了新的矛盾，這種矛盾主要表現(xiàn)在勞動關(guān)系雙方合法權(quán)益，特別是勞動者合法權(quán)益受到侵犯而得不到及時保護(hù)，以至于在一些非公有制企業(yè)中，打罵工人、克扣工資、延長工時、不提供勞動保護(hù)、損害工人身心健康的事件時有發(fā)生。在傳媒的廣泛報導(dǎo)下，勞動者的悲慘處境引起了全國人民和國際社會的普遍關(guān)注。在這種情況和大環(huán)境下，1994年《勞動法》終于“千呼萬喚始出來”。

由此可見，《勞動法》的制定是為了適應(yīng)勞動體制和國企改革以及建立市場經(jīng)濟(jì)的需要，為了解決因經(jīng)濟(jì)體制改革帶來的新的勞動問題，建立在市場經(jīng)濟(jì)條件下不同與計劃經(jīng)濟(jì)時期的勞動關(guān)系，保護(hù)勞動者應(yīng)有的權(quán)利，緩解國內(nèi)與國際輿論壓力。

《勞動法》頒布以后，隨著時間的推移，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，許多新的勞動問題在次出現(xiàn)。首先表現(xiàn)在勞動爭議的范圍不斷擴(kuò)大。2002年全國受理勞動爭議案件達(dá)184000起，涉及人數(shù)達(dá)610000人，分別是1993年的15.6倍和17.1倍。10年間勞動爭議案件平均年增長率達(dá)36.3％，涉及人數(shù)平均年增長率達(dá)41.3％。雖然《勞動法》已對九四年以前新出現(xiàn)的勞動關(guān)系加以規(guī)范，但之后幾年，勞動關(guān)系的繼續(xù)變化，使得十二年前制定的《勞動法》顯得有些刻舟求劍，難以與之相適應(yīng)。在《勞動法》頒布的1994年，全國5000萬國有企業(yè)職工均有固定的身份，“單位”一詞依舊盛行。1998年，國企開始大量裁員，5000萬名國企職工的絕大多數(shù)被推向市場。與此同時，不僅國企職工的勞動關(guān)系走向了市場，另有至少1.2億農(nóng)民工加入其中，個體經(jīng)濟(jì)組織、私營企業(yè)、三資企業(yè)空前壯大。這一系列的新勞動關(guān)系，都需要用新的勞動合同法來調(diào)節(jié)來調(diào)整和規(guī)范。勞動關(guān)系的變化，另一個表現(xiàn)是出現(xiàn)了許多新的勞動關(guān)系形式，比如靈活就業(yè)的形式。此外，雖然《勞動法》明確規(guī)定“建立勞動關(guān)系要訂立勞動合同”，但在實際執(zhí)行中，勞動合同的簽約率卻很低。全國人大常委會執(zhí)法檢查組2005年9月在進(jìn)行勞動法執(zhí)法檢查時發(fā)現(xiàn)，各地勞動合同簽訂率低、期限短、內(nèi)容不規(guī)范。中小型非公有制企業(yè)勞動合同簽訂率不到20％，個體經(jīng)濟(jì)組織的簽訂率更低。一些用人單位為規(guī)避法定義務(wù)，不愿與勞動者簽訂長期合同。大部分勞動合同期限在1年以內(nèi)，勞動合同短期化傾向明顯。有的用人單位濫用勞動合同試用期，試用期過后就不續(xù)用，以此盤剝勞動者，特別是進(jìn)城務(wù)工人員。許多勞動合同雖然有勞動報酬的條款，但沒有寫明具體數(shù)額，有的僅規(guī)定勞動者的義務(wù)和用人單位的權(quán)利，有的甚至規(guī)定“生老病死都與企業(yè)無關(guān)”、“發(fā)生事故企業(yè)不負(fù)任何責(zé)任”等違法條款。有些用人單位簽訂勞動合同不與勞動者協(xié)商，甚至讓勞動者在空白合同上簽字。在這種情況下，制定《勞動合同法》對解決上述問題勢在必行。

由此可見，與《勞動法》有所不同的是，《勞動合同法》是在市場經(jīng)濟(jì)不斷深化的前提下，為規(guī)范比九四年《勞動法》頒布時更復(fù)雜、更多元化的勞動關(guān)系，解決新出現(xiàn)的而按《勞動法》很難妥善處理的勞動爭議，特別是為解決勞動合同簽約率低等問題而制定的。當(dāng)然，《勞動合同法》也是對《勞動法》中關(guān)于勞動合同部分的改進(jìn)和具體化，使其更具有操作性。

二、政策行動者：從“一元主導(dǎo)”到“多元博弈”

公共政策行動者一般包括國家行動者（state actors）和社會行動者（societal actors）。就勞動政策次系統(tǒng)而言，在我國，國家行動者主要是作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)構(gòu)的全國人大，作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)和最高行政機(jī)構(gòu)的國務(wù)院，以及國務(wù)院組成部門之一和專門負(fù)責(zé)勞動政策及其實施的國家勞動部（現(xiàn)改名為勞動和社會保障部），另外，還包括全國政協(xié)和地方政府。當(dāng)然，不可否認(rèn)，中國共產(chǎn)黨在是中國公共政策的重要行動者。社會行動者方面主要是以中華全國總工會為代表的工會組織，以中國企業(yè)家聯(lián)合會為代表的雇主組織，研究勞動問題和政策的研究機(jī)構(gòu)和學(xué)術(shù)組織，關(guān)心勞工問題的各類非政府組織。

比較《勞動法》和《勞動合同法》的政策行動者，不難發(fā)現(xiàn)，在國家行動者方面兩者差別不大。中國共產(chǎn)黨都在其中發(fā)揮核心的領(lǐng)導(dǎo)作用，勞動部在其中扮演倡導(dǎo)者的角色，積極籌劃法律的制定。不同之處僅在于1998年勞動部改名為勞動和社會保障部，由勞動和社會保障部繼續(xù)鼓動《勞動合同法》的制定。國務(wù)院和全國人大都曾在《勞動法》和《勞動合同法》的制定過程中當(dāng)過“把關(guān)者”，分別將兩部法律一度排除在議程之外。值得注意的是，全國政協(xié)在這兩部法律的制定過程中都起積極的推動作用，當(dāng)然，這與勞動部（后來是勞動和社會保障部）的積極游說不無關(guān)系。

在社會行動者方面，全國總工會的在這兩個法律的制定過程中都利用自己掌握的輿論工具為制定創(chuàng)造有利的輿論環(huán)境，同時利用自己的媒體以及其全國性的組織網(wǎng)絡(luò)，給立法者施加了很大的壓力，推動法律的制定進(jìn)程不斷向前發(fā)展。

在另一方面，雇主組織及跨國公司在《勞動法》和《勞動合同法》的制定過程中卻扮演著不同的角色。代表雇主利益的雇主組織及跨國公司在《勞動法》的制定過程中反應(yīng)不是很強(qiáng)烈，其聲音幾乎沒有被聽到。在與代表勞工利益的全國總工會的對決中明顯處于下風(fēng)。而在《勞動合同法》的制定過程中，雇主組織及跨國公司反應(yīng)十分強(qiáng)烈。其間掀起了一場外商“撤資風(fēng)波”。據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》的描述，4月23日，上?！秳趧雍贤?草案)》研討會上，上海跨國企業(yè)人力資源協(xié)會的代表徐婷婷(加拿大籍)在發(fā)言時指出“如果實施這樣的法律，我們將撤資?！痹搮f(xié)會代表54家企業(yè)，擁有26萬職工。該“撤資風(fēng)波”顯然傳達(dá)出來的這一信息卻是正確無誤的：與在《勞動法》的制定過程不同，雇主組織及跨國公司正在《勞動合同法》的制定過程中扮演不可忽視的角色。1994年《勞動法》制定時，市場經(jīng)濟(jì)處于起步階段，跨國公司在中國數(shù)量有限，中國的雇主組織也還十分弱小，與中國總工會相比，在組織資源和政治影響力方面有相當(dāng)?shù)牟罹唷ｋS著市場經(jīng)濟(jì)和全球化的不斷深化發(fā)展，十二年來跨國公司在中國的數(shù)量迅速增加，力量不斷增強(qiáng)，對中國整體經(jīng)濟(jì)的影響不斷擴(kuò)大，對中國公共政策的影響力也在日益增大。與此同時，雇主組織也有一定的發(fā)展。因而，在制定《勞動合同法》的過程中，聽到“外資”的不同聲音，出現(xiàn)外商“叫板”的現(xiàn)象就不足為奇了。

三、政策制定形式：從“閉門造法”到“開門立法”

《勞動法》的立法工作從1979年開始一直到1994年，斷斷續(xù)續(xù)地經(jīng)過了四個階段（如下表所示）。但縱觀《勞動法》15年的艱苦而漫長的立法過程，不難發(fā)現(xiàn)《勞動法》的制定基本還屬于中國典型的立法模式。由中國共產(chǎn)黨提出立法意向，并在立法過程中一直處于領(lǐng)導(dǎo)地位；國務(wù)院勞動部起草草案，積極推動立法進(jìn)程；全國總工會為立法創(chuàng)造輿論環(huán)境；全國人大常委會審議并通過《勞動法》。雖然勞動法學(xué)家也以參加草案討論的方式積極參與了立法過程，但對于利益與《勞動法》密切相關(guān)的勞動者來說，他們并沒有恰當(dāng)?shù)姆绞奖磉_(dá)聲音、參與制定過程，立法大門并沒有向他們敞開。

《勞動合同法》在制定過程中雖也堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，由勞動和社會保障部起草草案，報送全國人大常委會審議，但與《勞動法》制定不同的是，《勞動合同法》的審議的過程中，鼓勵各地先出臺有關(guān)規(guī)范勞動合同的地方法規(guī)，予以實施；同時調(diào)動有關(guān)各方面對該草案進(jìn)行著調(diào)研和論證工作。這些都加強(qiáng)了立法的參與度，注重立法的科學(xué)性。2006年3月20日，全國人大常委會辦公廳正式向社會公布勞動合同法草案，并在接下來的一個月內(nèi)廣泛征求公眾意見。全國人大常委會辦公廳發(fā)出通知，請各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負(fù)責(zé)征求、收集本地區(qū)全國人大代表和有關(guān)部門、法學(xué)教學(xué)研究等有關(guān)單位的意見，于四月二十日前將意見匯總報送全國人大常委會法制工作委員會。通知還請社會各界群眾就草案展開討論。相關(guān)意見可寄送各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會，也可直接寄送全國人大常委會法制工作委員會，或電郵至中國人大網(wǎng)站。

《勞動合同法》在制定形式上對《勞動法》的突破表現(xiàn)在其在制定過程中公布《勞動合同法（草案）》并向公眾廣泛征求意見，使得與利益與該法密切相關(guān)的勞動者有恰當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c法案制定。如果說《勞動法》是傳統(tǒng)的“閉關(guān)制法”的話，那么，《勞動合同法》在制定形式上就是“開門立法”。

四、結(jié)論

由于出臺的時期和社會經(jīng)濟(jì)背景的不同，中國當(dāng)代勞動政策領(lǐng)域中兩項最重要的政策的制定過程存在差異。九四年《勞動法》的制定是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，建立市場經(jīng)濟(jì)條件下的新的勞動關(guān)系；而《勞動合同法》是在市場經(jīng)濟(jì)不斷深化的背景下，為規(guī)范隨著市場化不斷深入而變得更復(fù)雜、更多元化的勞動關(guān)系，特別是為解決勞動合同簽約率低等問題而制定的。代表雇主利益的雇主組織及跨國公司在《勞動法》的制定過程中沒有多大作為，其聲音幾乎沒有被聽到，在與代表勞工利益的全國總工會的對決中明顯處于下風(fēng)；而在《勞動合同法》的制定過程中，雇主組織及跨國公司的利益訴求表達(dá)得十分強(qiáng)烈?！秳趧臃ā返牧⒎üぷ麟m然進(jìn)行了幾十年，但基本還屬于中國典型的“封閉式”立法模式。而在《勞動合同法》的制定過程中，勞動者有恰當(dāng)?shù)耐緩絽⑴c法案制定，在制定形式上開始趨向“開門立法”。

參考文獻(xiàn)：

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