張占斌

摘要連續(xù)6年的中央一號文件都是以“三農”問題為主題。今年的中央一號文件中，明確提出要穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。一號文件之所以將擴權強縣和省直管縣擺在突出位置，是由于“四個需要”決定的。

關鍵詞擴權強縣省直管縣

2005年，溫家寶總理在全國農村稅費改革工作會議上指出：“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣的試點。”2006年中央一號文件也提出：有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”管理方式的改革。黨的十七大以來，在進一步推進改革發(fā)展的新形勢下，黨中央和國務院明確提出，繼續(xù)推進省直接管理縣(市)的體制改革。在2008年8月《關于地方政府機構改革的意見》中，黨中央和國務院提出，要繼續(xù)推進省直接管理縣(市)的財政體制改革，有條件的地方可依法探索省直管理縣(市)的體制，進一步擴大縣級政府社會管理和經(jīng)濟管理權限。在同年10月召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，這些重要思想又得到進一步闡發(fā)和肯定，并強調優(yōu)先將農業(yè)大縣納入改革范圍。在今年出臺的中央一號文件中，明確提出要穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。之所以將擴權強縣和省直管縣擺在突出位置，這是由于“四個需要”決定的。

提升縣域經(jīng)濟重要地位和改變資源配置方式的需要

縣域經(jīng)濟是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本單元，是國民經(jīng)濟的重要基礎。它處在城鎮(zhèn)經(jīng)濟與農村經(jīng)濟的結合部、工業(yè)經(jīng)濟與農業(yè)經(jīng)濟的交匯點、宏觀經(jīng)濟與微觀經(jīng)濟的銜接點。可以說，縣域經(jīng)濟的發(fā)展程度如何，直接決定中國和諧社會和全面小康社會建設進程。中央領導集體把發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟擺在國家經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略層面，體現(xiàn)了時代發(fā)展的需求，具有重大的現(xiàn)實意義。發(fā)展縣域經(jīng)濟，需要把構建新型工農、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略，需要統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化建設，加快建立健全以工促農、以城帶鄉(xiāng)長效機制，調整國民收入分配格局，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調發(fā)展，為整個經(jīng)濟社會發(fā)展增添新的活力。這樣，就提出了“擴權強縣”和“省直管縣”，改變公共資源配置方式的大問題。今年的中央一號文件，再次強調要推進省直接管理縣(市)財政體制改革，并要求將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍，這些極其重要的指導思想，為縣域經(jīng)濟發(fā)展和地方政府改革創(chuàng)新開拓了政策空間和實踐空間。

加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和建設社會主義新農村的需要

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設小康社會和加快推進現(xiàn)代化進程的必然選擇，是貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求，是構建和諧社會的重要基礎，也是新時期、新階段解決“三農”問題的根本途徑。長期以來，城鄉(xiāng)二元結構嚴重限制和制約了農村自身的發(fā)展，產(chǎn)生了城鄉(xiāng)不協(xié)調、不和諧發(fā)展的局面。國務院副總理回良玉歸納提出了城鄉(xiāng)在居民收入和消費水平、社會事業(yè)發(fā)展、基礎設施和面貌、財政支出、金融信貸、投資方面存在著“六個巨大反差”。究竟是什么原因造成農村經(jīng)濟發(fā)展緩慢和農民長期貧困呢?有專家認為是中國農村公共財政制度的缺陷導致的資源配置不合理，有學者認為“是上層建筑已超出了地方經(jīng)濟承載力”，我認為都是有道理的，更贊成把這些意見綜合到一起，如此才能更好的說明問題。為了解決城鄉(xiāng)差距拉大、“三農”問題嚴重、縣鄉(xiāng)財政信貸困難、社會事業(yè)落后等問題，近年中央對“三農”工作做出了新的戰(zhàn)略部署：一是提出了“重中之重”的基本要求；二是明確了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”的基本方略；三是作出了我國總體上已經(jīng)到了“以工促農、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷。四是制定了“多予少取防活”和“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的基本方針；五是確立了建設社會主義新農村的重大歷史任務。從2004-2009年連續(xù)出臺了六個關于“三農”問題的中央一號文件，把“三農”問題擺上了極其顯著的位置。社會思潮影響公共資源的配置方式，進入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新階段的中國需要“公共資源配置權下移”和“公共服務統(tǒng)籌權上移”，真正為農民帶來實惠。因此，“擴權強縣”和“省直管縣”的改革創(chuàng)新應當是題中應有之意。

解決縣鄉(xiāng)兩級政府財政困難和維護農村社會穩(wěn)定的需要

20世紀90年代的分稅制改革，初步理順了中央政府與省、自治區(qū)和直轄市之間的財政分配關系。但是，如何建立省以下規(guī)范的分稅制財政體制，還沒有形成一個相對成熟、完善的管理模式，許多地區(qū)依然依靠非制度化的方式進行財政資金在省內各級財政主體間的分配、轉移和使用。從20世紀90年代后期開始，我國基層政府縣鄉(xiāng)兩級財政困難的呼聲越來越多，越來越強烈。民間流傳著“中央財政喜氣洋洋，省級財政蒸蒸日上，地市財政勉勉強強，縣級財政苦爹喊娘，鄉(xiāng)級財政名存實亡”這樣的順口溜。據(jù)統(tǒng)計，全國大約有一半左右的縣鄉(xiāng)財政是赤字財政。2003年，根據(jù)國家審計署署長李金華的報告和學者的估算，全國縣鄉(xiāng)兩級債務規(guī)模超過1萬億以上。造成這種現(xiàn)象的主要原因，首先是縣鄉(xiāng)政府的財權與事權不匹配。各級政府之間事權層層下放，財權層層上收，縣鄉(xiāng)財政的財政支出責任不斷增加，包括義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障、支農投入等支出大都由基層財政負擔，目前超過80％的義務教育支出、55％-60％的公共衛(wèi)生支出都由縣鄉(xiāng)財政負擔。另一方面，從財權來看，縣鄉(xiāng)基層政府沒有舉債權，也沒有獨立的主體稅種，收入主要依靠共享稅，因此可掌控的收入非常有限。而過多的政府和財政級次，既增加了提供公共產(chǎn)品和服務的成本，也影響其運行效率。另外的影響因素是轉移支付的形式很多，其中用于均等化的一般性轉移支付總量偏小，而占比重較大的專項補助又很不規(guī)范，人為操作因素較大，起不到均衡地區(qū)間政府財力差距的作用。

可見，基層財政困難問題本質上不是一個技術性問題，而是一個制度創(chuàng)新問題。目前，我國五級政府層級致使“管理鏈”過長，其結果是中央對地方的兩個最主要行政管理手段公共政策和財政轉移支付常常難以正常落實，常常過濾的結果是形成所謂的“漏斗效應”，致使中央政府的政策越是到基層政府就越是走樣，財政轉移支付也經(jīng)常不能準確到位。要真正解決縣鄉(xiāng)兩級政府財政困難和維護農村社會穩(wěn)定，就需要改變資源配置方式，其中比較重要的問題是要改變我國目前的政府間財政關系，調整財政收入分配格局，增加對縣鄉(xiāng)財政的一般性轉移支付，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重，探索建立縣鄉(xiāng)財政基本財力保障制度。

強化政府公共服務職能和探索公共服務管理創(chuàng)新的需要

改革開放后，我國在公共服務建設方面有了很大的進步。但由于歷史欠賬太多，與人民群眾日益增長的社會公共需求相比，與國際上公共服務水平較高的其他國家

相比，我國政府的公共服務職能還比較薄弱，政府公共服務不到位的問題仍很突出。由于縣鄉(xiāng)政府負債嚴重，提供的公共產(chǎn)品和服務更是嚴重不足，甚至無力提供農村最基本的公共服務。這種現(xiàn)象，需要盡快改變。同時，我們也看到，公共組織和公共管理體制的創(chuàng)新是世界政府管理的發(fā)展大勢，西方國家公共管理層面的改革經(jīng)驗，我們也要重視。近些年來，扁平化政府組織結構已成為世界各國行政改革的趨勢，公共組織的改革和創(chuàng)新頗有新意，也有較好的實踐。許多國家積極進行了行政革新，被稱為“政府再造運動”，美國學者甚至還提出用企業(yè)精神改造政府的政策思路。我國政府職能轉變還不能適應發(fā)展的需要，其中，管理層級過多就是經(jīng)常被社會各界批評的重點問題，政府扁平化改革應當成為行政改革探索的方向。目前我國行政管理層次之多為世界之最。如政府層級減少，最大的好處可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應”，從而減少中央政策的扭曲和變形，保證中央政策和資金到位。

權威部門調查表明，目前阻礙縣域經(jīng)濟發(fā)展問題是縣級政府權力小、財力弱、負擔重，缺乏經(jīng)濟發(fā)展的自主權和積極性。同時，由于管理層次過多，導致運行效率降低，行政成本加大。穩(wěn)步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制，推動擴權縣(市)抓住機遇，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣(市)，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，具有重要意義。由于這項改革在我國地方政府的中間層面展開，具有上下聯(lián)動和相互影響的效應，行政意義、經(jīng)濟意義和社會意義都將歷久彌深，值得期待和觀察。

資料鏈接“省直管縣”試點情況介紹

安徽省作為試點省份，通過5年探索，至2007年，全省61個縣(市)財政總收入增長34.4％，增幅高出全省增幅近8個百分點。而隨著一般性轉移支付和專項轉移支付直接到縣，提高了縣級財政分配使用效率，市一級“上截省、下拿縣”資金等突出問題得到有效解決。

同時，安徽擴權強縣試點的成效也很明顯。擴權強縣試點縣與省直部門的直接“對接”，減少了管理層次，提高了辦事效率。同時，“擴權強縣試點縣”成了一張極具影響力的名片，招商引資吸引力大大增強。廣德成為試點縣后，外來投資明顯增加，2007年全縣實際到位省外資金32億元、外資2964萬美元，分別居安徽第一位和第八位。而且，試點縣經(jīng)濟社會發(fā)展明顯提速。2007年，全省12個試點縣生產(chǎn)總值增長15.6％，比全部縣域高0.8個百分點；利用外商投資2億美元，增長2.5倍，比全部縣域高99.4個百分點。