張艷梅　安　平

摘 要:西方發(fā)達國家政府一貫重視輿論宣傳,在依靠硬性管理措施如行政力量、法律法規(guī)和強制措施管理宣傳活動的同時,也重視利用軟性管理措施,如政府新聞發(fā)言人制度、政治人物的影響、傳媒公司控制以及依靠大型財團壟斷傳媒等手段,增強對輿論宣傳的影響力,在輿論宣傳管理措施上呈現(xiàn)出手法多樣又靈活多變的特點。

關(guān)鍵詞:發(fā)達國家;政府輿論;宣傳;管理措施

中圖分類號:G20 文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0253—04

在西方發(fā)達國家,政府十分重視與媒體的協(xié)調(diào)、融合關(guān)系,在加強輿論宣傳管理方面,更視媒體為社會控制的利器。在與媒體長期的博弈中,西方發(fā)達國家政府除了依靠行政力量、法律法規(guī)和強制措施管理宣傳活動之外,還“練就了一套運用、引導(dǎo)、控制甚至操縱媒體的本領(lǐng),積累了豐富的經(jīng)驗。他們善于根據(jù)自己的需要……用適當(dāng)?shù)姆绞絹韨鬟f信息……左右社會輿論”①。西方發(fā)達國家政府輿論宣傳管理的措施多種多樣,本文試從硬性管理措施和軟性管理措施兩個方面做簡要論述。

一、硬性管理措施

硬性管理措施是指政府依靠司法、行政力量強制調(diào)控,即通過設(shè)置宣傳機構(gòu)、制定法律法規(guī),甚至使用強制力量強化輿論宣傳管理的措施。

1.設(shè)置輿論宣傳機構(gòu)

設(shè)置輿論宣傳機構(gòu),最早可追溯到第一次世界大戰(zhàn)期間,即1917年美國總統(tǒng)威爾遜設(shè)立的非軍事組織——公共信息委員會。二戰(zhàn)期間,美國政府又于1942年6月成立了戰(zhàn)時新聞局和美國新聞處。1953年6月,艾森豪威爾政府設(shè)立了美國新聞署,致力于讓全世界所有的人都熟悉和理解美國的政策。②1969年,尼克松總統(tǒng)則成立了傳播辦公室,主要任務(wù)是協(xié)調(diào)白宮新聞發(fā)言人、演講稿撰寫辦公室和媒體事務(wù)辦公室三部門的工作,從事幕后策劃和包裝。1984年,美國政府建立了“信息員記者小組制度”,嚴(yán)格要求記者不能隨意發(fā)表報道,而必須先提交安全部門檢查。尤其在“9?11”事件后,美國政府加強了對媒體的管制,凡是戰(zhàn)爭報道都必須嚴(yán)格遵照要求發(fā)表,同時嚴(yán)厲懲處了違反規(guī)定的媒體和記者。2002年7月,白宮專門設(shè)立了“全球信息辦公室”,直接負(fù)責(zé)并具體組織和實施輿論戰(zhàn),尤其是對伊拉克的輿論戰(zhàn)。③2003年2月,布什總統(tǒng)簽署命令,正式成立白宮“全球宣傳辦公室”,專門推動與國外電臺、電視臺的合作,向外界傳遞美方信息,統(tǒng)一口徑向全世界宣傳美國的外交政策,為美國樹立正面形象。

法國政府對新聞媒體的控制主要是通過立法和視聽領(lǐng)域最高權(quán)力機構(gòu)——最高視聽委員會的管理來實施。意大利的新聞管理則分為法律管理和行業(yè)管理,法律管理即指憲法賦予公民新聞自由和言論自由的權(quán)利,以及相關(guān)法律賦予的新聞媒體的相應(yīng)權(quán)利和義務(wù);行業(yè)管理即指新聞行業(yè)組織通過自律和維權(quán)來實施,其最權(quán)威的新聞行業(yè)管理組織為記者公會和記者聯(lián)合會。英國政府設(shè)有文化、媒體等機構(gòu)來強化對媒體的行政管理,政府對報業(yè)的控制相對較弱,而對廣電媒體的管理則相當(dāng)嚴(yán)格,設(shè)有專門的管理機構(gòu),如獨立電視委員會(ITC)、無線管理局(RA)、BBC理事會、通信管理局(OFCOM)等。

2.制定法律法規(guī)

西方國家關(guān)于傳媒業(yè)的立法相當(dāng)繁多。如英國在BBC的“許可協(xié)議書”、“BBC經(jīng)營委員會決議書”、《1990年廣播電視法》三個文件中,關(guān)于節(jié)目內(nèi)容的一般規(guī)定就有排除品位低下、鼓勵犯罪、擾亂秩序的內(nèi)容,以及保證新聞的正確性、不偏不倚和禁止播放社論、照顧青少年視聽時間段等內(nèi)容。英國法律關(guān)于誹謗、淫穢和事先限制的法律——誹謗法、藐視法庭法、保密法等的規(guī)定更為縝密。④如媒體一旦發(fā)表了有損于他人利益品格和名譽的內(nèi)容就被認(rèn)定為誹謗,而原告只要向陪審員和法官證明被告的言論損害了原告的名譽、被告的言論確確實實是針對原告的、被告的這些言論已經(jīng)被發(fā)表了,法庭就可判媒體犯有誹謗罪。在《1981年藐視法庭法案》、《1996年法案過程和調(diào)查法案》以及《2003年司法法案》中,都對媒體在法庭審理和調(diào)查過程中的報道有嚴(yán)格的規(guī)定。⑤最重要的是,政府在無法可依的情況下還以直接立法的形式,為管理媒體制造依據(jù)。著名的直接立法事件如2002年英國議會為阻止默多克集團“蠶食”英國傳媒業(yè),專門修訂了媒體并購法案。

當(dāng)然,如果媒體違背了政府的規(guī)定或是觸犯了政府的利益則要付出巨大代價。1987年,就英國軍事情報部門用5億英鎊建造了偵察衛(wèi)星一事,由于所需經(jīng)費未獲議會批準(zhǔn),BBC電視臺根據(jù)英國法律予以披露,使得政府大為惱火,其結(jié)果是迫使BBC總裁阿利斯達?梅爾恩辭職。⑥

3.戰(zhàn)時宣傳管制

戰(zhàn)時實施嚴(yán)厲的宣傳管制是非常時期控制媒體的重要措施。1983年里根政府入侵格林納達,為了確保軍事行動成功,美軍實行了嚴(yán)厲的戰(zhàn)時新聞管制。所有的戰(zhàn)地采訪記者必須經(jīng)軍方批準(zhǔn),所有的戰(zhàn)地實地采訪必須經(jīng)軍方安排,所有的戰(zhàn)地新聞稿必須經(jīng)軍方事先審查。在伊拉克戰(zhàn)爭打響之前,五角大樓就宣布派出數(shù)百名報社記者、攝影師和電視臺記者與作戰(zhàn)部隊捆綁在一起實行“嵌入式報道”。這些記者必須遵守美方定下的“三不準(zhǔn)”規(guī)定,即“不準(zhǔn)問美軍和英軍的傷亡情況;不準(zhǔn)問與目前的軍事行動有關(guān)的問題;不準(zhǔn)問與今后軍事行動計劃有關(guān)的問題”。《華盛頓郵報》的前行政總編(executive editor)Befljamin Bradlee就曾坦率承認(rèn),“首先,我們的確就一些敏感的報道向政府咨詢,其次我們的確因為國家安全而撤掉一些報道,比人們認(rèn)為的次數(shù)更多?！度A盛頓郵報》這一年(1986年,作者注)因為這些原因就從一打以上的文章中撤掉了敏感文字”⑦。在“國家安全”等特殊保護狀態(tài)的名義下,政府有權(quán)不向媒體透露任何“不利”信息,當(dāng)然政府也會以危害“國家安全”為由,對媒體報道進行變相的新聞審查。

伊拉克戰(zhàn)爭期間,日本政府的新聞控制以“確保自衛(wèi)隊員安全”為由,嚴(yán)加限制媒體關(guān)于撤軍的報道,出臺有“關(guān)于處理新聞的事項”的限制規(guī)定:盡量限制公開發(fā)表防衛(wèi)廳及駐伊日軍活動的消息;當(dāng)時不宜發(fā)表的消息應(yīng)當(dāng)保密,待適當(dāng)時機再陸續(xù)發(fā)表,以確保駐伊日軍的安全;可能影響日軍安全的消息,應(yīng)取得防衛(wèi)廳或駐伊日軍的同意方可發(fā)回日本總社。2005年秋,日本同美、英、澳等國在倫敦協(xié)商撤軍的具體時間和方法時,美、英等國害怕掀起反對出兵伊拉克的浪潮,決定實施封口令。⑧但是,關(guān)于報道駐伊日軍的情況,日本政府也不總是加以限制,在有需要時,則鼓勵媒體報道。如決定向海外派兵的初期,為了向民眾宣傳派兵的正當(dāng)性,平息民眾的反對浪潮,日本就掀起了一個報道高潮。

二、軟性管理措施

軟性管理措施是指政府利用媒體的依賴性而實行的非強制性調(diào)控。隨著西方現(xiàn)代政治的發(fā)展,發(fā)達國家政府更多的是利用軟性管理措施規(guī)范傳媒,使之服從和服務(wù)于政治宣傳的需要。

1.利用新聞發(fā)言人制度

政府信息從來都是新聞傳播信息的主角,政府需要借助傳媒來建立與公眾之間的聯(lián)系,而大眾傳媒也需信息來完成報道,吸引受眾,于是新聞發(fā)言人就成為溝通政府和媒體、公眾以及政府信息公開的重要橋梁。而從另一個角度來看,新聞發(fā)言人也是政府巧妙控制輿論、為媒體設(shè)置議程的有力工具。

新聞發(fā)言人制度最早出現(xiàn)于19世紀(jì)初期的美國,并最終在美國發(fā)展成為一種政治制度。⑨威爾遜總統(tǒng)時期開始在白宮定期召開記者招待會,胡佛總統(tǒng)時期則首次設(shè)立了新聞發(fā)言人,通過設(shè)置專門機構(gòu)和新聞發(fā)言人作為與媒體溝通的信息通道,從而保證了“世界上的頭號新聞制造者就是白宮”。最初的總統(tǒng)新聞發(fā)言人均由其私人秘書兼任,是政府系統(tǒng)的重要職業(yè)。到20世紀(jì)50年代,新聞發(fā)言人逐漸成為一種政治制度:政府通過向媒體和公眾及時發(fā)布權(quán)威信息,營造良好的輿論環(huán)境,改善與新聞界的關(guān)系。

可以說,美國是世界上政府信息公開制度比較發(fā)達的國家,其新聞發(fā)言人制度標(biāo)榜尊重公民的信息自由權(quán),并制定了一系列的法律條文做保障⑩,如1967年的《信息自由法》、1976年的《陽光下的政府法》、1996年的《電子信息自由法修正案》等。目前,美國從白宮到各級地方政府,都設(shè)有新聞發(fā)言人和新聞辦公室。作為政府與媒體之間的信息溝通橋梁,一方面,新聞發(fā)言人必須向媒體準(zhǔn)確而有效地傳達政府的立場和政策,引導(dǎo)媒體作有利于政府的報道,另一方面,新聞發(fā)言人必須搜集媒體的意見,使政府做出及時反應(yīng)。

總體看來,美國的新聞發(fā)布制度對政府有三大作用:利用新聞發(fā)布會宣傳政府的大政方針,對國內(nèi)外發(fā)生的重大事件做出反應(yīng);通過新聞發(fā)布會,了解輿論民情;昭示美國式的民主和新聞自由。(11)當(dāng)然,美國的新聞發(fā)言人制度也是內(nèi)外有別,具有很強的欺騙性。對內(nèi)為維持統(tǒng)治,往往能夠正面回答記者提問;對外則為維護美國利益,限制外國媒體和公眾的知情權(quán),如伊拉克戰(zhàn)爭中的虛假信息發(fā)布,戰(zhàn)爭中意識形態(tài)宣傳的巧妙包裝等。美國政府常常利用發(fā)布新聞的不同方式和場合,強化輿論引導(dǎo)能力。

2.通過大財團操縱傳媒

通過經(jīng)濟控制來操縱傳媒的方式有多種,如英國BBC受到政府的財政資助,法國傳媒在1986年法國政府對廣播電視的部分“私有化”之前基本上屬于國有,而較常見的形式是政府允許財團壟斷傳媒,再通過控制財團來操縱傳媒表達權(quán)力的聲音。

以美國為例,新聞業(yè)壟斷從20年前的50家大公司到10年前的10家公司,及至2000年的時候,已幾乎被5大財團壟斷,即美國在線—時代華納集團(旗下包括CNN,《時代周刊》和《財富》)、沃爾特?迪斯尼集團(旗下包括ABC,在全美擁有10家電視臺和225個附屬電視臺的ABC電視網(wǎng))、通用電器集團(旗下?lián)碛蠳BC廣播公司,統(tǒng)轄13家電視臺,212家附屬電視臺)、新聞集團(擁有?？怂闺娨暰W(wǎng),統(tǒng)轄22家電視臺,159家附屬電視臺,還擁有《紐約郵報》、《電視導(dǎo)報》,同時在海外還擁有130家報紙)、維亞康姆集團(為美國三大廣播公司ABC、NBC和CBS提供和推銷電視節(jié)目,該公司擁有35家電視臺,200家附屬電視臺和160家廣播電臺)。(12)

與電子媒體的高壟斷極其相似,紙質(zhì)媒體如《紐約時報》屬于蘇茲貝格家族,背后是默克公司、摩根保證信托公司、第一波斯頓公司;《華盛頓郵報》屬于格雷厄姆家族,巴菲特為大股東。據(jù)統(tǒng)計,美國新聞媒體精英現(xiàn)在以11家電子和文字新聞機構(gòu)為代表,與1000家大企業(yè)中的144家聯(lián)系在一起,每家企業(yè)至少與兩個最強大的新聞媒介巨頭有聯(lián)系。(13)大跨國財團不僅直接控制和操縱新聞媒體,而且還通過新聞媒體精英與政界聯(lián)系密切,同時又能通過政治領(lǐng)袖維護自己的利益。

在媒體壟斷方面最具代表性的人物是被稱為世界報王的魯伯特?默多克,其在澳大利亞創(chuàng)辦的新聞公司在美國的營業(yè)額占總營業(yè)額的70%,當(dāng)然默多克依靠控制媒體而獲得的政治權(quán)勢同樣也炙手可熱——早在1979年英國大選中,默多克和他的報紙支持撒切爾夫人(保守黨),使其在當(dāng)選后的1980年,政府批準(zhǔn)默多克收購《泰晤士報》和《星期日泰晤士報》。1997年,布萊爾(工黨)也曾親自拜訪默多克,并受到他的支持;布萊爾在上臺后對默多克的回報也是不限制他對英國報業(yè)的兼并。(14)

在壟斷經(jīng)營下的西方傳媒產(chǎn)業(yè)只有與政府保持密切聯(lián)系才能獲取巨大的經(jīng)濟利益和政策支持,因此,在媒體報道方面服從壟斷資本的利益也就是服從于政府利益,真正的不受約束的“獨立”是不可能的。不論是所謂的“獨立媒體”,還是自詡的“社會公器”,政府依靠傳媒壟斷操縱、影響新聞報道的公正是不可否認(rèn)的事實。

3.引進傳媒人才,制造媒體事件

由于不能直接控制媒體,媒體也不對政府負(fù)責(zé),所以在常規(guī)信息發(fā)布之外,西方國家政府還經(jīng)常利用傳媒人物和“公關(guān)公司”制造新聞,這些公關(guān)人員都是具有傳媒從業(yè)經(jīng)驗、熟悉媒體特性和操作程序的專家。如《紐約時報》著名專欄作家William Safire曾擔(dān)任尼克松總統(tǒng)的特別助理和演說詞撰寫人,曾擔(dān)任ABC和CNN記者的Bernie Kalb擔(dān)任美國國防部發(fā)言人等。這些使得政府在“操縱”媒體方面能夠游刃有余。政府制作的新聞就被湮沒在衛(wèi)星傳送、商業(yè)化經(jīng)營、網(wǎng)絡(luò)提供的新聞節(jié)目當(dāng)中,經(jīng)過處理之后作為“獨立”新聞與觀眾見面。新聞機構(gòu)省去了挖掘原始材料的開支,公關(guān)公司獲取了價值數(shù)百萬美元的政府合同,發(fā)行這些新聞的大型新聞網(wǎng)絡(luò)向制作新聞的政府機構(gòu)和播出新聞的地方電視臺收費,這已是成熟的“多贏”格局運作體系。(15)

制造媒體事件是西方國家政府引導(dǎo)媒體宣傳的有效手法。通過制造一些能夠激發(fā)媒體報道興趣的事件或活動,或多爭取媒體報道從而有利于樹立良好的公眾形象,或借以將媒體的關(guān)注點從其他事件上轉(zhuǎn)移開,都可以達到預(yù)期目的。如在克林頓因萊溫斯基一事遭彈劾的案例中,在眾議院即將舉行全體會議辯論和表決彈劾克林頓決議的前一天,克林頓政府突然決定對伊拉克實施軍事打擊,從而成功地轉(zhuǎn)移了媒體關(guān)注點。在常規(guī)方式如發(fā)布新聞稿、新聞簡報會和召開記者招待會之外,還有許多形式多樣的不供公開報道的發(fā)布會,使用故意“泄密”、隱瞞或掩蓋消息等辦法也是影響輿論的常見措施。如2002年3月11日,全世界的主要媒體都報道了美國國防部起草的一個報告,稱美國將在非常時期,對俄羅斯、伊朗、敘利亞、利比亞、伊拉克、中國和朝鮮等7個國家動用核武器。其實這個計劃是由五角大樓故意“泄露”給《洛杉磯時報》的,消息出臺后引起全球震蕩。(16)伊拉克戰(zhàn)爭之前,美國國防部曾宣稱有伊拉克藏有大規(guī)模殺傷性武器的證據(jù),而后來的事實證明伊拉克根本不存在這些大規(guī)模殺傷性武器,而美方的證據(jù)也在后來被證實是偽造的。事實雖然被揭露,但是媒體卻成功地引導(dǎo)了公眾,鼓動并支持政府打贏了這場戰(zhàn)爭。

此外,通過經(jīng)濟控制來操縱傳媒也是西方國家常見的媒體操縱方法。政府對傳媒提供直接的財政支持,如英國政府對BBC的財政資助;政府允許財團壟斷傳媒,再通過控制財團來操縱傳媒,如美國傳媒被兩大通訊社、三大商業(yè)電視網(wǎng)、四大廣播網(wǎng)壟斷。在表面上看,傳媒產(chǎn)業(yè)私營,獨立在政黨和政府之外,但是在資本主義制度下的傳媒商業(yè)化運作,尤其是在傳媒產(chǎn)業(yè)壟斷經(jīng)營的當(dāng)下,為了獲取巨大的經(jīng)濟利益,媒體必須與政府保持密切聯(lián)系,因為大眾傳媒主導(dǎo)的輿論宣傳從來都是政治的組成部分。

綜觀以上輿論宣傳管理措施,我們看到了現(xiàn)代西方政治制度剛?cè)岵?、軟硬兼施的一?同時也看到了所謂的“絕對的新聞自由”是不存在的,只是有些時候輿論宣傳管理的措施更加巧妙而已。和平時期,國家輿論宣傳管理主要是以“軟性管理”為主,具有更隱蔽、更專業(yè)的特點,引導(dǎo)社會輿論的效果更為明顯;但也不排除使用“硬性管理措施”,尤其是在國家和政府利益受到威脅的時候和戰(zhàn)爭時期。

注釋

①明安香:《美國的新聞傳媒與政府的關(guān)系剖析》,《社會科學(xué)管理與評論》2005年第1期。

②郭又新:《從國際新聞署到美國新聞署——美國對外宣傳機構(gòu)的演變》,《東南亞研究》2004年第5期。

③關(guān)于美國在歷次戰(zhàn)爭時期的輿論宣傳機構(gòu)設(shè)置,參見王培志:《美國戰(zhàn)時主要輿論戰(zhàn)機構(gòu)設(shè)置》,《軍事記者》2005年第10期。

④參見黃艷琳:《英國普通法對新聞媒體內(nèi)容的管理和限制》,《青年記者》2005年第10期。

⑤吳寶安:《英國媒體產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與控制》,《傳媒》2006年第4期。

⑥參見吳飛、林敏:《政府的節(jié)制與媒體的自律———英國傳媒管制特色初探》,《浙江大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2005年第2期。

⑦李希光、周慶安:《軟力量與全球傳播》,清華大學(xué)出版社,2005年,第118頁。

⑧郭瑞璜編譯:《日本政府限制媒體采訪駐伊日軍》,《今傳媒》2007年第4期。

⑨19世紀(jì)20年代,美國普通民眾獲得了選舉權(quán)。民選總統(tǒng)的政治程序使總統(tǒng)非常注重公眾形象。而政治改革也要求政府公開信息,利用新聞發(fā)言人控制輿論,解決政府危機,樹立政府形象;另一方面,美國新聞界也積極爭取知情權(quán),迫使政府出臺一系列制度來保障新聞發(fā)言人制度。最早聘新聞發(fā)言人的美國總統(tǒng)是安德魯?杰克遜。此時的新聞發(fā)言人都是以總統(tǒng)私人秘書身份出現(xiàn),與政府沒有直接的行政隸屬關(guān)系。西方國家普遍建立新聞發(fā)布機制均是在20世紀(jì)50年代后效仿美國建立的。

⑩信息自由權(quán)包括三個方面:知情權(quán)、采集權(quán)、傳播權(quán)。知情權(quán)是信息自由權(quán)的基礎(chǔ)和前提,而新聞發(fā)言人制度是實現(xiàn)公眾知情權(quán)的重要渠道。美國1776年的《獨立宣言》和1791年頒布的憲法第一修正案對言論自由的相關(guān)規(guī)定,可以被看做是新聞發(fā)言人制度的最早法律依據(jù)。

(11)藍(lán)鴻文:《記者招待會和新聞發(fā)布》,《新聞界》1999年第3期。

(12)參見畢竟、范旭:《從?？怂宫F(xiàn)象看美國的媒體偏見》,《傳媒》2005年第5期。

(13)安向清:《試析當(dāng)代西方媒體與“新聞自由”》,《湖北師范學(xué)院學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2003年第3期。

(14)《參考消息》2002年5月14日。

(15)林麗臣:《美國政府的輿論引導(dǎo)》,《軍事記者》2007年第4期。

(16)張巨巖:《權(quán)力的聲音》,生活?讀書?新知三聯(lián)書店,2004年,第151頁。

責(zé)任編輯:沐 紫