薛　剛

摘 要:當前,全球化正在進一步深入發(fā)展,在給我國帶來千載難逢的發(fā)展良機的同時,也對我國政府的傳統(tǒng)治理方式、單一治理主體地位、治理政策質(zhì)量等造成了嚴重沖擊與挑戰(zhàn)。在全球化進程中,我國政府治理變革呈現(xiàn)出治理變革的根本深刻性、治理角色的復雜矛盾性、治理理念的多元交互性等特點。為了回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn),我國政府治理應(yīng)從強化政府依法治理,培養(yǎng)和扶持非政府組織等治理主體,提高政府公務(wù)員國際化視野和素質(zhì)能力等方面進行變革,加強對全球化和國際組織、國際規(guī)則的研究。

關(guān)鍵詞:全球化;中國政府;治理變革

中圖分類號:D693.6 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0009—04

全球化是當代世界的一個鮮明特征和不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢。2005年9月,胡錦濤主席在聯(lián)合國成立60周年首腦會議上指出,“在人類漫長的發(fā)展史上,各國人民的命運從未像今天這樣緊密相連、休戚與共”①。2008年10月,來自20個國家的專家學者和政府官員在哈佛大學肯尼迪政府學院參加了“中國走向全球化”學術(shù)會議,就此專題進行了為期兩天的研討。當前,全球化正在進一步深入發(fā)展,在給我國帶來千載難逢的發(fā)展良機的同時,也對我國政府治理產(chǎn)生了重大沖擊。

一、全球化對我國政府治理提出的挑戰(zhàn)

全球化對我國政府治理造成了嚴重的沖擊與挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在以下五個方面。

1.對政府傳統(tǒng)治理方式的挑戰(zhàn)。全球化的不斷發(fā)展使得許多問題日益國際化,如環(huán)境保護、非法移民、恐怖襲擊等,僅靠單一國家政府的治理努力已很難有效解決。由此,世界各國逐步形成了一定的國際合作機制和一系列的共同規(guī)則和國際慣例。各國政府也往往根據(jù)本國的情況設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)機構(gòu),調(diào)整或制定相關(guān)政策與制度,以開展更加緊密、有效的國際性協(xié)調(diào)與合作。在這種形勢下,我國政府必須強化規(guī)則意識和依規(guī)則治理理念,在國際協(xié)調(diào)與合作中依國際法、共同規(guī)則和國際慣例行事。同時,政府依法治理、依規(guī)則治理也是實現(xiàn)善治的基本條件。因而,我國政府治理的基本方式也必須從以往以運用公共權(quán)力進行強制性干預為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐蕴峁┓€(wěn)定有效的制度規(guī)范為主,依靠法律和規(guī)則來推動經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。而這對于長期以來,在計劃經(jīng)濟體制和相對封閉的狀態(tài)下,政府治理以權(quán)力為中心,不注重既定規(guī)則和程序,隨意性較大的中國政府來說,無疑是重大的挑戰(zhàn)。

2.對政府單一治理主體地位的挑戰(zhàn)。在我國,很長時期,全能主義取向的各級政府取代了社會自治,管理和控制著社會生活的各個領(lǐng)域。這不僅在理論上缺乏科學性,而且在實踐中也被證明不能取得預期效果。全球化的發(fā)展,使得任何一國政府都不可能作為單一治理主體包攬一切公共事務(wù)。在當前,僅僅依靠我國政府體系,已經(jīng)遠遠不能提供充足的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此,必須強調(diào)多元治理主體,強調(diào)政治國家與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作。然而,政府長期以來對社會全方位干預的巨大慣性,對非官方組織的弱點和不足的過多憂慮以及部分政府官員高高在上的優(yōu)越心態(tài)等,無疑都是實現(xiàn)政府與企業(yè)、社會共治,合作解決公共問題的巨大障礙。

3.對政府治理政策質(zhì)量的挑戰(zhàn)。全球化的發(fā)展對世界各國的治理政策都提出了更高要求,這對發(fā)展中國家政府來說更是嚴峻的考驗。江澤民同志指出,“經(jīng)濟全球化作為一個客觀進程,具有兩重性。西方發(fā)達國家力圖主導經(jīng)濟全球化,發(fā)展中國家總體上處于弱勢,如果沒有正確的對策就會落入更加不利的地位”②。故而,發(fā)展中國家政府內(nèi)政外交政策質(zhì)量的高低,直接影響和決定著本國在全球化中的地位優(yōu)劣和收益大小。我們必須清醒地看到,當前大多數(shù)國際組織在很大程度上受以美國為首的西方發(fā)達國家左右,國際政治經(jīng)濟的規(guī)則和機制大多由西方發(fā)達國家所制定和確立,在很大程度上體現(xiàn)著西方國家的價值取向和戰(zhàn)略意圖。因此,我國作為一個發(fā)展中國家,在全球化進程中如何有效維護國家主權(quán)、防止西方發(fā)達國家以治理的全球性和跨國性為由干涉我國主權(quán)和內(nèi)部事務(wù),如何廣泛深入地參加各種國際組織的活動繼而積極有效地參與全球規(guī)則、標準的制定,如何消解西方文化和價值觀對我國文化傳統(tǒng)和政治結(jié)構(gòu)造成的沖擊,如何在全球化進程中最大限度地揚長避短、趨利避害,將全球化轉(zhuǎn)變成發(fā)展契機,這些問題都對我國政府的政策能力和政策質(zhì)量提出了巨大挑戰(zhàn)。

4.對政府治理責任機制的挑戰(zhàn)。便捷的互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)和四通八達的交通使各種信息和治理理念跨越邊界,在世界范圍內(nèi)迅速傳播,相互作用和影響。人們普遍認為,民主政治是責任政治。政府對民眾負責,不僅是現(xiàn)代憲政的重要原則,也是政府行為的準則。政府及其官員的責任性越大,表明善治的程度就越高。就我國政府而言,長期以來,不少政府官員或多或少存在著官本位意識,責任意識較為淡薄,官僚主義作風在政府各個層級中仍普遍存在,政府官員承擔公共責任并沒有一套完備的制度框架和機制。這些顯然不能適應(yīng)全球化時代的治理要求,必須盡快從當前的政府內(nèi)部問責走向內(nèi)外問責并舉,從當前的臨時性運動式問責走向制度性規(guī)范化問責,而這無疑是充滿困難的探索和轉(zhuǎn)變。

5.對政府治理腐敗的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織在2005年出版的《中國的治理》一書中指出,“腐敗威脅著中華人民共和國的經(jīng)濟發(fā)展和政治社會穩(wěn)定”③。瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院在2004年至2007年的世界競爭力年鑒中提出了中國內(nèi)地面臨的挑戰(zhàn):“建設(shè)一個有效、透明、廉潔和高效的政府”;“轉(zhuǎn)變政府角色,鼓勵透明和減少腐敗”;“維護社會穩(wěn)定,實施反腐敗政策和增加農(nóng)民收入”;“加強政府能力建設(shè)和堅決反對腐敗”④。以上這些都說明了當前我國政府治理中官員腐敗問題的嚴重性和國際社會對此的深切關(guān)注。腐敗對各級政府的公信力和整個國家的形象都產(chǎn)生了嚴重的負面影響,迫切需要采取有效措施加以解決。

二、全球化背景下我國政府治理變革的特點

1.治理變革的根本深刻性。各國政府治理變革雖然有共性的內(nèi)容,但具體每一個國家的政府改革都是由其所面臨的亟須解決的重大現(xiàn)實問題出發(fā)而展開的。當代西方國家的政府改革是對建立在成熟市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上基本成型的政府制度的局部調(diào)整,而我國政府改革則是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的過程中所進行的根本性變革,從根本上重塑著政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的關(guān)系。重塑這三對關(guān)系對政府職能的調(diào)適、組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、治理工具和行為方式的轉(zhuǎn)換等都有著巨大而深刻的影響。相比之下,當代西方國家政府改革所觸及的范圍和深度都不同于中國,其改革帶有修修補補、與時調(diào)整的性質(zhì),并沒有觸及經(jīng)濟體制和治理結(jié)構(gòu)的根本方面,其作用和影響也遠不能與我國能比。

2.治理角色的復雜矛盾性。我國政府在體制轉(zhuǎn)換過程中扮演著變革推動者、制度設(shè)計者、資源調(diào)動者、利益協(xié)調(diào)者等多重角色,因而產(chǎn)生了許多錯綜復雜的矛盾,使政府在治理變革中經(jīng)常處于尷尬的兩難境地。首先,政府作為改革的主體,要依法行使公共權(quán)力強有力地推動改革,但同時作為改革的客體,又需要放棄和弱化一部分權(quán)力。其次,市場經(jīng)濟本質(zhì)上是“看不見的手”在發(fā)揮作用,而在我國,作為國家主導的市場經(jīng)濟,這支“看不見的手”卻要靠政府這只“看得見的手”去培育和完善。最后,邁向善治的標準之一是克服社會萎縮、發(fā)展公民社會,但社會自治力量的壯大與增強卻依賴于政府的自我克制、有效引導和扶持。政府治理角色如此錯綜復雜,這在當代西方國家政府改革中是不多見的。

3.治理規(guī)制的需求雙向性。在改革過程中,市場競爭不充分與無序競爭并存,從而導致要求政府減少規(guī)制或加強規(guī)制的呼聲同時并存。當前,行業(yè)壟斷尚未完全打破,地方保護、“諸侯經(jīng)濟”依然廣泛存在,國有企業(yè)的市場主體地位沒有完全確立等等,這些因素導致市場競爭不充分,要求政府減少規(guī)制。但另一方面,不規(guī)范競爭、惡性競爭也大量存在,迫切需要政府加強規(guī)制,完善競爭規(guī)則,維護正常市場秩序。減少規(guī)制需求與增加規(guī)制需求同時并存,也決定了我國在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)規(guī)制供給的特殊性。

4.治理理念的多元交互性。改革開放前,我國曾長期處于半封閉狀態(tài),公眾對政府有較強的依賴心理,在此基礎(chǔ)上形成的社會文化,在一定程度上推動了政府理想化人格(當官要為民做主)的形成。與此相伴隨,一些傳統(tǒng)政府理念,如權(quán)威主義、官本位等長期存在并影響著社會。30年改革開放,公民民主法制意識不斷增強,各種思想觀念的傳播日漸廣泛,人們思想活動的獨立性、差異性和選擇性明顯增強。而且,受西方國家政府改革的影響,公共服務(wù)、政府績效、公民參與、知識管理、無縫隙政府等各種理念紛至沓來。當前,多元政府治理理念相互作用、影響、競爭,間或沖突、交鋒并逐步整合演變,伴隨并影響著我國政府治理變革的進程。

5.治理轉(zhuǎn)型的漸進長期性。政府治理變革是一項系統(tǒng)的工程,也是一個艱難、復雜、漸進、連續(xù)和長期的過程。當前,我國體制創(chuàng)新進入攻堅階段,改革的深化正在觸及一系列深層次的矛盾和問題。人們可以在同一個省、甚至相鄰的縣里看到源于改革的完全不同的社會政治后果。因此,政府治理必須持續(xù)變革,但不能急于求成,應(yīng)穩(wěn)步推進,有計劃、有步驟、有秩序地展開。

三、全球化進程中我國政府治理改革與創(chuàng)新的對策

1.強化政府依法治理。全球化倡導規(guī)則,強調(diào)法治。而依法治國的關(guān)鍵在于政府依法治理。如果掌握著公共權(quán)力的政府都能崇敬法律,維護法律尊嚴,依照法律和規(guī)則辦事,那么其他群體和個人就更沒有能力和資本挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。在全球化不斷深入發(fā)展的形勢下,應(yīng)進一步強化政府依法治理理念,徹底消除權(quán)高于法、法為我用的錯誤思想殘余,嚴格按照法定職能、法定程序、法定方式行使公共權(quán)力。政府自由裁量權(quán)的運用應(yīng)符合立法目的、法律精神及公共利益,政府的違法、侵權(quán)行為應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。

2.培養(yǎng)和扶持非政府組織等治理主體。應(yīng)順應(yīng)全球化的潮流,進一步轉(zhuǎn)變治理理念,轉(zhuǎn)變政府單一治理角色,培養(yǎng)和扶持非政府組織等治理主體。非政府組織也有自身的弱點和不足,但不能因為他們的不完善而予以否定。必須看到,其他治理主體有著自身的特點,在對外交流與合作的某些領(lǐng)域、某些事務(wù)上,他們可能會比政府更有優(yōu)勢。所以,我國應(yīng)注意充分發(fā)揮非政府組織的特長,讓他們有效彌補政府治理和市場機制的不足。

3.進一步推進政府政務(wù)公開。在全球化時代,政府信息公開被視為一項基本的民主制度,是公民知情權(quán)的具體體現(xiàn)。迄今為止,世界上已有50多個國家和地區(qū)專門立法確立了政府信息公開制度。而我國當前普遍存在著政府信息公開程度低、公開的方式和渠道過少、公開不及時等問題。因此,中央各部委和各級地方政府應(yīng)進一步貫徹落實2008年正式施行的《政府信息公開條例》,按照國務(wù)院的要求大力推進政府信息公開。各級政府和部門應(yīng)通過多種渠道和方式向廣大公民公布自身職責、辦事范圍、內(nèi)容、標準、時限等,及時披露與公民相關(guān)的信息。應(yīng)重視和加強政府網(wǎng)站建設(shè),優(yōu)化信息公開欄目設(shè)置,豐富網(wǎng)頁內(nèi)容,加快信息更新速度,建立政府信息資料庫和查詢檢索系統(tǒng)。全球化進程中,各種社會組織、公民對政府信息的需求日益強烈和迫切。我們應(yīng)在實踐的基礎(chǔ)上,不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓,改善政府信息公開工作,并爭取早日把政府信息公開由行政法規(guī)升格為國家法律,從而更有效地保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。

4.健全政府官員問責制度。全球化進程和政治文明的不斷發(fā)展,要求政府官員應(yīng)該對自己手中的公共權(quán)力負責,而且有多大權(quán)力就應(yīng)承擔多大責任。只有建立健全了政府對公共決策失誤和重大責任事故等承擔責任的制度與機制,才能從根本上增強各級政府官員想問題、辦事情的責任意識,才能使政府官員對公共決策持更謹慎的態(tài)度。在全球化的不斷推動下,應(yīng)針對各級政府官員的不同職責權(quán)限、工作內(nèi)容、要求等,按照權(quán)責一致的原則,采用定性與定量分析相結(jié)合的辦法,合理劃分問責的種類和內(nèi)容,明確區(qū)分問責事由和情形。應(yīng)規(guī)范問責程序和過程,對受理問責、調(diào)查處理、問責執(zhí)行等環(huán)節(jié)作出較為明確的規(guī)定,使之具有較強的操作性。并應(yīng)對被問責官員的問責時間、問責期間的工作安排、問責期結(jié)束后的考評以及復出等問題作出原則性的規(guī)定,并在實踐中不斷細化。

5.有效遏制政府官員腐敗。腐敗一直在吞噬我國對外開放的成果。政府官員腐敗惡化了外商投資環(huán)境,影響了政府對外形象,阻礙了我國融入全球化的進程。“中外反腐敗的歷史經(jīng)驗一再證明,治理腐敗必須懲防并舉,且防勝于懲?！畱椭饕鉀Q‘不敢腐敗的問題,而‘防主要解決‘不想腐敗和‘不能腐敗的問題?！桓抑荒苤螛?……‘不想和‘不能卻能治本?！雹?007年,國家預防腐敗局被批準設(shè)立,這是非常必要和及時的。為了更好地回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn),構(gòu)建和完善預防腐敗的體制機制,構(gòu)建和完善政府權(quán)力的監(jiān)督制約機制至關(guān)重要,應(yīng)該進一步重視和加強。

6.提高政府公務(wù)員國際化視野和素質(zhì)能力。政府公務(wù)員所處的特殊地位和所發(fā)揮的重要作用,決定了全球化時代他們應(yīng)具有更寬廣視野、更高素質(zhì)和更強能力。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織早在1990年就指出,“應(yīng)對經(jīng)濟的快速全球化并保持國際競爭力是推進公共部門制度革新的一個新的強有力的因素。處理國際問題不再是傳統(tǒng)涉外部門(如外交部或國際貿(mào)易部)的獨有職責。所有政府部委,甚至地區(qū)和地方政府各部門,都必須具有追蹤、理解和處理國際問題(如協(xié)商標準、原則和規(guī)則)的能力,這些源于國際的問題正滲透到各國社會和經(jīng)濟的各個方面”⑥。19年后的今天,這段話對我們依然有效。政府公務(wù)員,特別是中央部委和省市政府官員,應(yīng)具有國際化視野和思維,了解和掌握國外相關(guān)部門工作情況和發(fā)展動態(tài),比較優(yōu)劣,取長補短。各級政府應(yīng)高度重視公務(wù)員培訓工作,認真貫徹落實《“十一五”行政機關(guān)公務(wù)員培訓綱要》,并努力探索采用發(fā)展性評價中心等科學方法改進公務(wù)員培訓的效果和質(zhì)量。應(yīng)在政府部門中大興學習研究之風,圍繞自身工作進行學習、思考、研究,努力構(gòu)造學習研究型政府。

7.加強對全球化和國際組織、國際規(guī)則的研究。當前,我們應(yīng)加強對全球化的研究,從而對全球化的現(xiàn)狀、特點、發(fā)展趨勢、對我國的影響等有更加深刻準確地了解和把握。同時,也應(yīng)進一步加強對各種國際組織和區(qū)域性組織的參與和研究,深入了解和分析其規(guī)則。中國人才也應(yīng)走出去,應(yīng)加強和優(yōu)化國際職員后備人員庫建設(shè),積極給聯(lián)合國和其他國際機構(gòu)選拔和推薦人才。我們在繼續(xù)依托聯(lián)合國安理會常任理事國的有利地位和平臺的同時,應(yīng)全方位參與國際政治、經(jīng)濟規(guī)則以及其他方面國際標準、規(guī)程的商討和制定,從而有效維護國家主權(quán)和國家利益,維護世界和平、穩(wěn)定與發(fā)展。

注釋

①胡錦濤:《努力建設(shè)持久和平、共同繁榮的和諧世界——在聯(lián)合國成立60周年首腦會議上的講話》,《人民日報》2005年9月16日。

②江澤民:《加緊培養(yǎng)適應(yīng)新世紀要求的中青年領(lǐng)導干部》,中央文獻出版社,2001年,第28頁。

③Organisation for Economic Co-operation and Development,Governance in China,OECD Publishing,2005,p105.

④參見瑞士洛桑國際管理發(fā)展學院提出的2004年至2007年的《世界競爭力年鑒》。

⑤姜明安:《反腐敗:“陽光法案”重于刑事制裁》,《人民日報》2008年9月17日。

⑥Organisation for Economic Co-operation and Development:Public Management Developments:Survey-1990,OECD,1990,p9-10.

責任編輯:思 齊