摘要：從20世紀(jì)90年代以來就開始探索的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，歷經(jīng)十幾年的努力，目前仍然處在相對(duì)混亂的多種制度模式并存、政策實(shí)施效果不理想、農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益明顯受損的狀態(tài)。造成這種局面的主要原因有兩個(gè)方面：其一是農(nóng)民工社會(huì)保障的政策缺陷，其中包括政策缺位、政策沖突以及政策取向偏離政策目標(biāo)等；其二是農(nóng)民工社會(huì)保障所涉及的各主體之間的利益沖突，特別是農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)與企業(yè)和地方政府的利益沖突，這是導(dǎo)致該制度建設(shè)陷入困境的更深層次原因。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)保障；政策缺陷；利益沖突

中圖分類號(hào)：C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：0257-5833(2009)07-0079-07

作者簡(jiǎn)介：任麗新，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副教授(山東濟(jì)南250100)

近些年來，農(nóng)民工的社會(huì)保障問題，不僅成了學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)問題，而且，也受到了黨和政府前所未有的高度重視。人們普遍認(rèn)為，農(nóng)民工的社會(huì)保障建設(shè)，不管是對(duì)于發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)還是對(duì)農(nóng)民工自身都具有十分重要的意義。農(nóng)民工社會(huì)保障制度的落實(shí)，不僅關(guān)系到農(nóng)民工合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而且在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的同步發(fā)展、加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)以及促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決等方面，都具有積極的作用和意義。然而，從20世紀(jì)90年代以來就開始探索的農(nóng)民工社會(huì)保障制度問題，歷經(jīng)十幾年的努力，時(shí)至今日仍然是問題多多，不僅作為社會(huì)保障制度核心的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)為相對(duì)混亂的多種制度模式并存的局面，而且制度的實(shí)施效果很不理想，農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益明顯受損。黨的十七大報(bào)告指出：“完善和落實(shí)國(guó)家對(duì)農(nóng)民工的政策，依法維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益”、“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”。這一方面說明了黨和政府對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問題的重視，另一方面也說明農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)確實(shí)還沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。那么，農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的瓶頸到底在哪里呢?或者說是什么因素制約了農(nóng)民工社會(huì)保障問題的解決呢?本文將結(jié)合筆者的一些實(shí)地調(diào)查資料，對(duì)這一問題做一些初步的探討。

一、多種模式并存下的農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀

社會(huì)保障制度，從其誕生起，最基本的功能就是保障公民的基本生活或最基本的生存權(quán)利。眾所周知，農(nóng)民工是改革開放以來，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的雙重轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的一個(gè)群體，是在我國(guó)特定的戶口制度下發(fā)生的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的產(chǎn)物。農(nóng)民工因?yàn)榉N種原因(概括起來無非是“生存的”和“發(fā)展的”需求)離開了現(xiàn)有體制下對(duì)農(nóng)民具有根本性保障作用的土地，參與到城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行進(jìn)程中來。在2004年中央一號(hào)文件中就已經(jīng)指出，“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，這一論斷不僅是對(duì)農(nóng)民工在我國(guó)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中做出的重大貢獻(xiàn)的確認(rèn)，更意味著在我國(guó)的勞動(dòng)政策制定中，如工資、福利、社會(huì)保障和其他社會(huì)權(quán)益等方面農(nóng)民工應(yīng)該與城鎮(zhèn)職工獲得相同的待遇。而農(nóng)民工社會(huì)保障的制度建設(shè)正是落實(shí)這一政策原則、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的最重要的制度安排。

那么，目前我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)情況處在什么狀態(tài)呢?農(nóng)民工在社會(huì)保障方面的權(quán)益得到了多大程度的實(shí)現(xiàn)呢?

如前所說，雖然經(jīng)過了十多年的探索和實(shí)踐，農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)仍然處于多種制度模式并存的相對(duì)混亂的局面。目前在全國(guó)各地所實(shí)行的農(nóng)民工社會(huì)保障制度模式主要有以下幾種：第一，是將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系的城鎮(zhèn)模式，也叫做直接擴(kuò)面模式。該模式通過一定的政策將農(nóng)民工作為擴(kuò)大城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋面的主要對(duì)象，直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系之中。這種模式以廣東省首先實(shí)行并最具有代表性，廣東省從1994年開始就將農(nóng)民工納入統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。1998年以來，該省相繼出臺(tái)了“養(yǎng)老保險(xiǎn)條例”、“工傷保險(xiǎn)條例”、“失業(yè)保險(xiǎn)條例”，全省縣以上統(tǒng)籌地區(qū)都開展了醫(yī)療保險(xiǎn)，部分城市還開展了生育保險(xiǎn)。此后，河北、山西、甘肅等省份也陸續(xù)制定了相類似的政策。第二，是對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)采取不同于城鎮(zhèn)職工的“雙低”保險(xiǎn)模式。例如浙江省在2003年前就要求農(nóng)民工參加統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)，但是擴(kuò)面進(jìn)展緩慢，為了提高農(nóng)民工的參保率，2003年7月，省政府又下發(fā)了《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“低門檻準(zhǔn)入，低標(biāo)準(zhǔn)享受”辦法的意見》，該辦法降低了農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的門檻，同時(shí)也降低了農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)受益水平。這實(shí)際上是對(duì)農(nóng)民工實(shí)行了有別于直接擴(kuò)面式的相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)模式。第三，少數(shù)城市對(duì)包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來務(wù)工人員或非城鎮(zhèn)戶籍職工實(shí)行綜合保險(xiǎn)，這是一種在費(fèi)率水平、基金運(yùn)行方式、待遇支付水平和方式等方面，都完全獨(dú)立于城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)體系之外的社會(huì)保險(xiǎn)模式。如2002年9月1日開始實(shí)施的《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》和2003年3月1日開始實(shí)施的《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》等，都屬于農(nóng)民工社會(huì)保障的獨(dú)立模式。第四，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工參加了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。這實(shí)際是將農(nóng)民工社會(huì)保障納入了農(nóng)村社會(huì)保障體系，被稱之為農(nóng)民工社會(huì)保障的“返鄉(xiāng)模式”。

總起來看，“多種模式，各行其政”就是目前農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本格局。一方面是多種模式的并存；另一方面在實(shí)際操作和政策的執(zhí)行落實(shí)中各地又各有一套操作辦法，因此，即使是相同的模式在各地的實(shí)際執(zhí)行上也是千差萬別。從積極的方面看，這種局面可以說成是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)保障制度的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)——城鄉(xiāng)社會(huì)保障一元化的制度安排——進(jìn)程中必要的多元化制度過渡階段；但從消極的方面說，這種局面反映的是在農(nóng)民工社會(huì)保障問題上的制度模式取向不明，政策、決策猶豫徘徊的不利狀態(tài)。在這種局面下，表面上看起來農(nóng)民工可以有多種參保模式，似乎也適合農(nóng)民工群體情況的復(fù)雜性這一具體現(xiàn)實(shí)。但是，實(shí)際上作為某個(gè)特定地區(qū)的農(nóng)民工在社會(huì)保險(xiǎn)模式上并沒有選擇的余地。另外，各地農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)進(jìn)程也極不平衡。這不僅會(huì)造成地區(qū)之間、企業(yè)之間、農(nóng)民工個(gè)人之間新的不平衡、不公平，同時(shí)也為未來制度的統(tǒng)一和完善設(shè)置了新的障礙。鑒于這樣一種現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民工社會(huì)保障政策的執(zhí)行效果出現(xiàn)極不樂觀的局面也就在所難免了。僅從農(nóng)民工在社會(huì)保障制度運(yùn)行中的受益情況來看，“兩低一高”的消極的政策效果就是農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)所陷入的最尷尬的困境。

所謂“兩低一高”指的是農(nóng)民工的參保率低，社會(huì)保障待遇低，農(nóng)民工退保率高。

社會(huì)保險(xiǎn)參保率低。關(guān)于農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)參保率，不管是根據(jù)全國(guó)數(shù)據(jù)還是地方數(shù)據(jù)，但總體上來說參保率都處在較低的水平上。例如，2007年國(guó)務(wù)院勞動(dòng)和社會(huì)保障部對(duì)全國(guó)40個(gè)城市、1.9萬余個(gè)企業(yè)中的284萬名農(nóng)民工的社會(huì)保障情況進(jìn)行了調(diào)查。結(jié)果顯示，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民工的比例為33.1％，失業(yè)保險(xiǎn)為19.6％，醫(yī)療保險(xiǎn)為25.6％，生育保險(xiǎn)為19.7％，工傷保險(xiǎn)為38％。研究者對(duì)北京、深圳、成都、蘇州四地的調(diào)查顯示，農(nóng)民工在以上城市參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的比例為22.5％，醫(yī)療保險(xiǎn)為23.4％，工傷保險(xiǎn)為40.6％。對(duì)江蘇、吉林、遼寧三

省的調(diào)查顯示，江蘇省農(nóng)民工參保率約為15％，遼寧、吉林只有10％左右。筆者對(duì)山東省濟(jì)南、淄博兩城市的部分建筑業(yè)、餐飲業(yè)的農(nóng)民工調(diào)查顯示，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率為13.6％，工傷保險(xiǎn)為3.2％，醫(yī)療保險(xiǎn)為0.8％。山東省民意調(diào)查中心2008年對(duì)濟(jì)南市建筑業(yè)農(nóng)民工的抽樣調(diào)查顯示，高達(dá)61.4％的農(nóng)民工沒有任何保險(xiǎn)或不知道是否享有保險(xiǎn)。工傷、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)的單項(xiàng)參保率依次降低，分別為32.7％，21.7％和0.1％，其中三項(xiàng)保障項(xiàng)目都參加的比例僅為O.09％。

社會(huì)保障待遇低。全國(guó)各地農(nóng)民工的社會(huì)保障待遇普遍偏低。以深圳市農(nóng)民工合作醫(yī)療為例。深圳市農(nóng)民工合作醫(yī)療制度是該市2005年推出的一項(xiàng)醫(yī)療保障制度。從2005年3月1日到12月底，基金總收入為6869萬元，基金支出情況是：門診醫(yī)療費(fèi)用為2226萬元，基金支付門診醫(yī)療費(fèi)用1647萬元，門診費(fèi)用基金支付比例為74％；住院醫(yī)療總費(fèi)用為425萬元，基金支付住院醫(yī)療總費(fèi)用為149萬元，比例為35％。合作醫(yī)療基金總體結(jié)余5073萬元，結(jié)余率為73％。這看起來是一個(gè)既解決了農(nóng)民工醫(yī)療問題又結(jié)余了醫(yī)療基金的一舉多得的農(nóng)民工醫(yī)療保障制度，但是，總體來看其保障水平是極低的。因?yàn)?，參加農(nóng)民工合作醫(yī)療的總?cè)藬?shù)為124萬人，平均每個(gè)人從基金中獲得的醫(yī)療費(fèi)用僅為14.5元。當(dāng)然，合作醫(yī)療具有合作互助的性質(zhì)，平均數(shù)不能說明全部問題，但無論如何這也是一個(gè)水平極低的醫(yī)療保障制度。再如上海的養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，上海市從2002年開始為農(nóng)民工建立綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度。制度規(guī)定，用人單位為所在單位的農(nóng)民工繳納綜合社會(huì)保險(xiǎn)，以上一年度上海市全市職工月平均工資的60％為繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)比例為12.5％，其中7％用于老年補(bǔ)貼(2004年以前為5％)。在農(nóng)民工男性滿60歲、女性滿50歲時(shí)可一次性到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)領(lǐng)取養(yǎng)老補(bǔ)貼。假如一個(gè)農(nóng)民工從制度實(shí)施之初就參加了綜合保險(xiǎn)，那么，從2002年至2008年，7年的時(shí)間里該農(nóng)民工為自己積累的養(yǎng)老補(bǔ)貼權(quán)益約為6900元。如果這位農(nóng)民工在2008年底退保，那么他可一次性領(lǐng)取6900元養(yǎng)老補(bǔ)貼。按照當(dāng)前的物價(jià)水平這些錢對(duì)于農(nóng)民工的養(yǎng)老是很難起到有效的保障作用的。另?yè)?jù)有關(guān)人員測(cè)算，一個(gè)農(nóng)民工如果從2003年開始參加上海的綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度，那么10年以后(2013年)他可以一次性從該制度中獲得9395.881元養(yǎng)老補(bǔ)貼，20年后(2023年)可以一次性領(lǐng)取24408.683元養(yǎng)老補(bǔ)貼，30年后(2033年)可以一次性領(lǐng)取46966.065元養(yǎng)老補(bǔ)貼，40年后(2043年)可以一次性領(lǐng)取78702.229元養(yǎng)老補(bǔ)貼@。且不說這些今天看來也并不充裕的養(yǎng)老補(bǔ)貼在遙遠(yuǎn)的將來能否為農(nóng)民工發(fā)揮有效的保障作用，單就農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)這一點(diǎn)就決定了20年、甚至10年以后依然能夠留在該制度中的農(nóng)民工一定是屈指可數(shù)的。這些資料足以說明，農(nóng)民工在目前的社保體制中所享受的待遇是十分低下的。

農(nóng)民工退保率高。與上述的“兩低”形成鮮明對(duì)比的是常年居高不下的農(nóng)民工的高退保率。有研究表明，廣東省農(nóng)民工退保率長(zhǎng)期維持在95％以上。農(nóng)民工群體的最重要的特點(diǎn)之一是其高度的流動(dòng)性，但目前我國(guó)不同統(tǒng)籌地區(qū)之間的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系還不能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，所以農(nóng)民工在不同的統(tǒng)籌地區(qū)之間轉(zhuǎn)換工作時(shí)，只能選擇退保，而且政策規(guī)定退保時(shí)只能帶走個(gè)人賬戶資金，這樣，原先個(gè)人所繳納的養(yǎng)老金就變成了暫時(shí)的儲(chǔ)蓄，而且與銀行儲(chǔ)蓄相比，不僅手續(xù)繁瑣，還沒有利息，農(nóng)民工缺乏參保的積極性、參保率低就不難理解了。

以上只是社會(huì)保障繳費(fèi)項(xiàng)目的情況，若再考慮到非繳費(fèi)項(xiàng)目因素，農(nóng)民工社會(huì)保障政策的執(zhí)行效果就更加不理想。我們知道，我國(guó)所實(shí)行的完整的社會(huì)保障制度不僅包括繳費(fèi)性質(zhì)的社會(huì)保險(xiǎn)，還包括社會(huì)救助、社會(huì)福利等非繳費(fèi)項(xiàng)目。而這些非繳費(fèi)項(xiàng)目的制度設(shè)計(jì)前提是戶口制度。農(nóng)民工由于沒有城鎮(zhèn)戶口而無法獲得城鎮(zhèn)的社會(huì)救助和社會(huì)福利。在城鎮(zhèn)中幾乎做到了應(yīng)保盡保的最低生活保障制度，也把沒有城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民工群體排斥在外。城鎮(zhèn)中的社會(huì)福利，無論是教育福利還是住房福利，幾乎都與農(nóng)民工無緣。只有2003年8月1日起實(shí)施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法(草案)》，成為針對(duì)符合條件的農(nóng)民工的社會(huì)救助政策。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)中可以獲得的社會(huì)救助和社會(huì)福利制度，基本上處于空白狀態(tài)。這就是說農(nóng)民工的社會(huì)保障不僅處在以上“兩低一高”的尷尬境地，.還呈現(xiàn)為制度的結(jié)構(gòu)性缺失狀態(tài)。

由此可見，農(nóng)民工社會(huì)保障的政策實(shí)施效果是很不理想的，農(nóng)民工從我國(guó)整個(gè)社會(huì)保障體制中所能夠獲得的利益是極為有限的，在某些方面農(nóng)民工不僅沒有從中受益，而且還因此造成明顯的利益受損。這是我們對(duì)當(dāng)前農(nóng)民工社會(huì)保障狀況的一個(gè)基本判斷。

二、影響因素分析之一：政策缺陷的角度

在任何一個(gè)國(guó)家，社會(huì)保障都是個(gè)人和社會(huì)的福祉。因?yàn)樗跒閭€(gè)人提供各種基本生存保障的同時(shí)也為社會(huì)建立起了一道安全防護(hù)網(wǎng)。因此，從理論上說，社會(huì)保障制度的建設(shè)不僅在社會(huì)層面上具有積極性，而且，作為直接受益人的個(gè)人會(huì)有更高的參與熱情。但是，在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)中我們卻看到了完全不同的情況，低參保率和居高不下的退保率說明農(nóng)民工對(duì)此項(xiàng)政策并不熱心，筆者在調(diào)查中甚至發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的極不買賬的現(xiàn)象。

以往的研究者常常把原因歸咎于農(nóng)民工文化素質(zhì)低、認(rèn)識(shí)水平低、對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)重要性認(rèn)識(shí)不夠等。但實(shí)際上這完全是一種站在農(nóng)民工立場(chǎng)之外的客位建構(gòu)，忽視了作為整體的農(nóng)民工并不是缺乏最基本的經(jīng)濟(jì)理性的群體這一事實(shí)。試想，如果真正能夠從參加社會(huì)保障項(xiàng)目中獲得明顯的利益，即使是文化水平再低的農(nóng)民工也不會(huì)拒絕參加社會(huì)保險(xiǎn)的。還有的研究者從我國(guó)城鄉(xiāng)分割的戶籍制度角度尋找農(nóng)民工社會(huì)保障政策效果不理想的根源。毫無疑問，“戶籍制度是我國(guó)的一項(xiàng)十分基本和重要的制度，特別是對(duì)于‘農(nóng)民工問題的產(chǎn)生和存在，其影響更是一目了然”。戶籍制度確實(shí)在一定程度上制約了農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的進(jìn)程，但是隨著我國(guó)的市場(chǎng)化改革的深入，戶籍身份作為準(zhǔn)入條件的情況越來越少了，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)完全可以將戶籍制度的影響因素控制在最小的范圍之內(nèi)(只要不是以戶籍制度作為阻礙建設(shè)進(jìn)程的借口，這是完全可以做到的)。還有一種比較普遍的觀點(diǎn)就是將不同地區(qū)之間的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系不能轉(zhuǎn)移接續(xù)看作是阻礙農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的原因。這一觀點(diǎn)有一定的道理，至少在技術(shù)的層面上是這樣。但是，在農(nóng)民工社會(huì)保障問題上，技術(shù)的阻礙畢竟不是根本性的，完全可以運(yùn)用技術(shù)的手段得以解決。而且，這已經(jīng)不是一個(gè)遙遙無期的困難了。但問題是，解決了轉(zhuǎn)移接續(xù)問題就能提高農(nóng)民工的參保熱情嗎?筆者認(rèn)為未必。試想即使能夠轉(zhuǎn)移接續(xù)，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)的支付待遇依然如上文所說的低下水平，能解決農(nóng)民工的養(yǎng)老問題嗎?可見，我們應(yīng)該從更深層次上來探討阻礙農(nóng)民工社會(huì)保障進(jìn)程的原因。只有這樣，才能提出更有效的解決措施。

筆者認(rèn)為，農(nóng)民工社會(huì)保障問題的深層次原因在于農(nóng)民工社會(huì)保障的政策缺陷和涉及到農(nóng)民

工社會(huì)保障各主體的利益沖突問題。下面就先從政策缺陷的角度進(jìn)行分析。

我們知道，我國(guó)的社會(huì)保障制度改革是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過程中的一個(gè)系統(tǒng)的社會(huì)改革，也可以說這是社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求。農(nóng)民工的社會(huì)保障問題也是在同樣的背景下提出來的。作為一項(xiàng)重大的社會(huì)改革，其成功的必要前提是要有一個(gè)科學(xué)合理的政策體系。而就我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障建設(shè)的情況來看，政策方面的缺陷正是許多問題存在的根源。

第一，政策缺位。農(nóng)民工社會(huì)保障的政策缺位主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)層面上。其一是在全國(guó)層面上缺乏統(tǒng)一的具有較強(qiáng)操作性的關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障的政策規(guī)定。從20世紀(jì)90年代以來，在全國(guó)層面上關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障問題，與其說是在進(jìn)行一種政策設(shè)計(jì)，不如說是進(jìn)行一種理念的推廣。例如，2004年勞動(dòng)與社會(huì)保障部發(fā)布的第18號(hào)文件《關(guān)于農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)問題的通知》中，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問題所作的規(guī)定大都是口號(hào)性或號(hào)召性的語(yǔ)言，或比較原則性的規(guī)定，缺乏操作性。由于缺乏操作性的政策規(guī)定是難以達(dá)到政策目標(biāo)的，所以對(duì)此我們可以視同為政策缺位。在全國(guó)性立法中對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定上這種政策缺位表現(xiàn)得更為突出。目前為止，尚沒有一部能夠統(tǒng)領(lǐng)和調(diào)整所有農(nóng)民工社會(huì)保障法律關(guān)系的基本保障法，相關(guān)的規(guī)定只是散見于不同部門、不同地區(qū)、不同效力的法規(guī)規(guī)章之中。政策缺位的第二個(gè)層面是為農(nóng)民工所提供的是單一化的社會(huì)保障項(xiàng)目，缺少針對(duì)農(nóng)民工多樣性需求的社保政策。如前面所說的農(nóng)民工社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)性缺失的弊端，即農(nóng)民工的社會(huì)保障政策主要集中在社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目上，缺少社會(huì)救助與社會(huì)福利項(xiàng)目。這種局部的或部分的政策缺位也是導(dǎo)致農(nóng)民工社會(huì)保障權(quán)益受損的重要原因。

第二，政策沖突。如上所說，有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的政策、法規(guī)缺少統(tǒng)一的全國(guó)層面的政策規(guī)定，相關(guān)的政策規(guī)定只能由不同部門、不同地區(qū)自行做出，這樣就難免造成各地、各部門的做法不一樣，彼此之間存在不協(xié)調(diào)甚至沖突的情況也就不可避免。前面所討論的農(nóng)民工社會(huì)保障多種模式并存的局面從一個(gè)側(cè)面也印證了這種政策沖突的存在。

第三，政策取向偏離政策目標(biāo)。農(nóng)民工社會(huì)保障的政策效果之所以不理想，還有一個(gè)更為根本性的政策原因就是有關(guān)農(nóng)民工社會(huì)保障的政策取向偏離了政策目標(biāo)，因而導(dǎo)致了政策目標(biāo)的落空。所謂政策取向是指制定農(nóng)民工社會(huì)保障政策的出發(fā)點(diǎn)是將農(nóng)民工的利益訴求作為主導(dǎo)價(jià)值還是將其他的利益訴求置于首位。很明顯，在我們的許多農(nóng)民工社會(huì)保障政策中，農(nóng)民工自身的利益并沒有成為政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)。例如，直接擴(kuò)面式的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式在很多城市不受農(nóng)民工的歡迎致使參保率不高，直觀的原因是農(nóng)民工認(rèn)為它“遠(yuǎn)水不解近渴”，而當(dāng)我們考察該政策設(shè)計(jì)的意圖時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工的社保利益在該政策中只是一個(gè)“副產(chǎn)品”，而這一擴(kuò)面征繳的直接效用是應(yīng)對(duì)了社會(huì)統(tǒng)籌基金的支付危機(jī)。我們知道，我國(guó)社會(huì)保障改革的背景是計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)軌，在這個(gè)轉(zhuǎn)軌過程中，由于政府回避償還制度的轉(zhuǎn)制成本，在退休人員不斷增多的情況下，養(yǎng)老金支付壓力不斷增加。統(tǒng)帳結(jié)合的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度利用個(gè)人賬戶和社會(huì)統(tǒng)籌兩部分混賬管理的財(cái)政制度向個(gè)人賬戶透支，導(dǎo)致個(gè)人賬戶的“空帳運(yùn)行”。而向農(nóng)民工征繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)金就成了降低制度內(nèi)撫養(yǎng)率、改善養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)務(wù)收支狀況的重要的資金來源。但是，只要政府不支付轉(zhuǎn)制成本，這種“寅吃卯糧”的方式所導(dǎo)致的個(gè)人賬戶空賬化風(fēng)險(xiǎn)就無法消除，被覆蓋進(jìn)城鎮(zhèn)社保體系的農(nóng)民工成為這種空賬運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者的可能性就是不可避免的。顯然，這與農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的總體目標(biāo)是不相符合的，至少是存在著較大偏差的。

政策缺陷所顯示的是制度安排方面的根本性的缺陷，如果不正視這種缺陷且下決心克服這種缺陷，那么，農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)目標(biāo)就永遠(yuǎn)難以實(shí)現(xiàn)。

三、影響因素分析之二：利益主體的角度

影響農(nóng)民工社會(huì)保障制度建設(shè)的另一個(gè)根本性的因素，是與政策原因密切相關(guān)的農(nóng)民工社會(huì)保障所涉及到的相關(guān)主體的利益關(guān)系問題。我們知道，我國(guó)的社會(huì)改革從某種意義上說，就是一種對(duì)原來利益格局的調(diào)整或利益的重新分配。社會(huì)保障制度的改革也一定涉及到各相關(guān)利益主體的利益調(diào)整。同樣，農(nóng)民工的社會(huì)保障制度也與各相關(guān)利益主體的利益密不可分。而當(dāng)這種利益關(guān)系處理不好或者發(fā)生沖突的時(shí)候，它就成了阻礙制度建設(shè)的消極因素。農(nóng)民工社會(huì)保障制度的相關(guān)主體是農(nóng)民工自身、雇用農(nóng)民工的企業(yè)以及政府三個(gè)方面，下面我們就從三方主體的利益沖突情況看它是如何影響農(nóng)民工社會(huì)保障制度的。

農(nóng)民工主體。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的最基本的動(dòng)機(jī)是獲得現(xiàn)金收入，尋求更好的生存境況。這樣一個(gè)事實(shí)從民工潮到今天的農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，并沒有根本性的改變?；蛘哒f，農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工所遵循的一直是“要生存”的邏輯。因此，對(duì)于農(nóng)民工來說最大的利益就是打工收入的最大化。在筆者的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民工最憂慮的不是社會(huì)保險(xiǎn)問題，而是找不到工作沒有收入。在新勞動(dòng)法實(shí)施之前，能夠獲得一份工作可能是以不要社會(huì)保險(xiǎn)為條件的。為了解決眼前的飯碗問題，除了微薄的工資待遇之外其它的奢望幾乎是不敢有的。更何況農(nóng)民工具有高流動(dòng)性、工資收入普遍偏低等特點(diǎn)，而交納社會(huì)保險(xiǎn)金特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)金，要等到十幾年甚至幾十年后才能享受到的待遇，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決眼前的生計(jì)問題來得迫切和重要。從以上對(duì)政策原因的討論中我們已經(jīng)知道，諸如擴(kuò)面模式所導(dǎo)致的空賬化風(fēng)險(xiǎn)，還有個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)的阻礙、繳費(fèi)率過高等都會(huì)使農(nóng)民工利益受到不同程度的損害。當(dāng)社會(huì)保障的制度措施既難以滿足農(nóng)民工的社保需求，農(nóng)民工的繳費(fèi)能力又難以達(dá)到社保繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的要求時(shí)，退出社會(huì)保障體制也許是對(duì)自我利益的最好保護(hù)。

雇用農(nóng)民工的企業(yè)主體。農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)是由企業(yè)和農(nóng)民工各自承擔(dān)一定比例的。企業(yè)為農(nóng)民工個(gè)人所交納的這一部分費(fèi)用本來是農(nóng)民工勞動(dòng)收入的另一種形式，但是許多企業(yè)卻把它看成是企業(yè)的額外負(fù)擔(dān)。而事實(shí)上我國(guó)也確實(shí)存在著企業(yè)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過高的問題。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，企業(yè)繳費(fèi)率一般是20％，有的地方竟高達(dá)25％。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)是企業(yè)繳費(fèi)10％就要亮黃牌，超過20％就要亮紅牌了。再加上醫(yī)療、失業(yè)、工傷等其他險(xiǎn)種，目前我國(guó)各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的總費(fèi)率高達(dá)40％。有的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在不能正常繳費(fèi)的企業(yè)要占到30％左右，企業(yè)為農(nóng)民工參保的難度可想而知。足額繳納了農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)金勢(shì)必會(huì)減少企業(yè)利潤(rùn)，所以，農(nóng)民工的社會(huì)保障會(huì)嚴(yán)重地影響到企業(yè)的利益。因此，千方百計(jì)地逃避繳費(fèi)或變相地少繳、不繳等等，就是許多企業(yè)在農(nóng)民工社會(huì)保障問題上的慣常做法。作為保費(fèi)繳納的大頭的承擔(dān)者雇主(企業(yè))缺少了繳納社?；鸬姆e極性，農(nóng)民工社會(huì)保障陷入困境也就在所難免了。

政府主體。政府既是公共權(quán)力的代表者也是公共權(quán)力的行使者。行使公共權(quán)力以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、保證公民的權(quán)益是政府的責(zé)任和義務(wù)。在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建立問題上，政府承擔(dān)著制定相關(guān)法律法規(guī)并監(jiān)督各部門切實(shí)執(zhí)行的責(zé)任。政府從該制度的建立中所獲得的最大利益應(yīng)該是全社會(huì)的公共利益，而不能是哪個(gè)部門、哪個(gè)群體或哪個(gè)行政區(qū)域的局部利益。但在當(dāng)前農(nóng)民

工社會(huì)保障制度的建設(shè)中，情況卻不是這樣。在這個(gè)問題上中央政府和地方政府由于立場(chǎng)不同、角度不同、利益不同甚至利益沖突，導(dǎo)致政府特別是地方政府在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)中沒有盡到作為公共權(quán)力行使者的應(yīng)有的責(zé)任。

從中央政府的角度來說，更關(guān)心的是農(nóng)民工社會(huì)保障制度的經(jīng)濟(jì)功能和政治功能。早在1993年中央《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，就定性了社會(huì)保障制度建設(shè)的意義：“建立多層次的社會(huì)保障體系，對(duì)于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革，保持社會(huì)穩(wěn)定，順利建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有重大意義。”從全國(guó)的宏觀大局上來說，這是完全正確的。但是，與中央政府關(guān)心社會(huì)保障維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的目標(biāo)不同，地方政府更關(guān)心的是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展問題。當(dāng)?shù)胤秸械綖檗r(nóng)民工建立社會(huì)保險(xiǎn)增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，影響了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至還會(huì)影響招商引資時(shí)，對(duì)該項(xiàng)制度表現(xiàn)出消極態(tài)度，就不足為奇了。因?yàn)?，一方面，上?jí)政府對(duì)于地方政府的政績(jī)考核主要是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，農(nóng)民工的社會(huì)保障情況在政績(jī)考核中處于無足輕重的地位；另一方面，我國(guó)實(shí)行的是地方與中央的分稅制度，地方政府的財(cái)政主要依靠地方稅收，農(nóng)民工的社會(huì)保障從某種程度上會(huì)影響到地方政府的財(cái)政收入。這樣，農(nóng)民工社會(huì)保障的建立對(duì)于地方政府的財(cái)政利益以及地方官員的個(gè)人利益都存在著不同程度的影響。偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的政績(jī)考核制度，與依賴企業(yè)所得稅的地方稅收，自然使地方政府更重視企業(yè)的利潤(rùn)而輕視包括農(nóng)民工社會(huì)保障在內(nèi)的公共事業(yè)的發(fā)展。反過來看，當(dāng)這個(gè)制度能為地方政府帶來某些經(jīng)濟(jì)利益的時(shí)候，即使該制度存在著明顯的不足，政府也沒有對(duì)其進(jìn)行改革的動(dòng)力。最明顯的是一些地區(qū)的農(nóng)民工退保成了地方社?；鸱e累的重要財(cái)源時(shí)(因?yàn)橥吮＾r(nóng)民工只能帶走自己個(gè)人賬戶的資金，企業(yè)繳納的社保金則沉淀到當(dāng)?shù)厣绫；鹬?，地方政府會(huì)默許這種政策弊端的存在和延續(xù)。

我們說社會(huì)保障在任何一個(gè)社會(huì)中都是個(gè)人和全社會(huì)的福祉，然而，要實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)，需要社會(huì)保障的各個(gè)利益主體都要讓渡出一部分利益，在各種所讓渡利益的協(xié)同作用下才會(huì)形成全社會(huì)的福利。但目前在我國(guó)的農(nóng)民工社會(huì)保障中，各方利益主體所考慮的都是自己的利益，特別是在這個(gè)利益關(guān)系中處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府和企業(yè)，不從公共利益的立場(chǎng)和角度來處理各種關(guān)系和矛盾，只是站在自己的立場(chǎng)上為謀求自己的利益而考慮政策的設(shè)計(jì)和制度安排，那么這種制度的建設(shè)只能成為利益爭(zhēng)奪的場(chǎng)所。在這種爭(zhēng)奪中，農(nóng)民工顯然是處于弱勢(shì)地位，而弱勢(shì)地位的農(nóng)民工自我保護(hù)的唯一方式就是拒絕參加這種與強(qiáng)勢(shì)主體的爭(zhēng)奪游戲。

結(jié)語(yǔ)

在以上的內(nèi)容中，我們考察了農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀和困境，并著重從農(nóng)民工社會(huì)保障的政策缺陷和涉及農(nóng)民工社會(huì)保障的利益主體之間的利益沖突兩個(gè)方面，分析了農(nóng)民工社會(huì)保障陷入困境的原因。不難看出，兩個(gè)方面的原因探討其實(shí)是以政策分析為取向的，也就是說，我們的出發(fā)點(diǎn)主要是從政策的角度來探討農(nóng)民工社會(huì)保障影響因素。雖然限于篇幅沒有對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的各種政策進(jìn)行系統(tǒng)的比較研究，但是，很顯然，在以上的分析中我們是將政策因素作為影響農(nóng)民工社會(huì)保障的最重要變量來看待的。而其中的兩個(gè)關(guān)鍵方面，即政策取向偏離政策目標(biāo)以及地方政府和企業(yè)在利益上與農(nóng)民工社會(huì)保障的沖突，都涉及到政策的設(shè)計(jì)問題。因此，我們認(rèn)為，要解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題，要使農(nóng)民工社會(huì)保障走出目前的困境，最關(guān)鍵的著力點(diǎn)還在于科學(xué)合理的政策設(shè)計(jì)以及相應(yīng)的制度安排。當(dāng)然，從政策角度的分析并不能涵蓋影響農(nóng)民工社會(huì)保障的全部因素，其中還有一些深層次的問題難以論及，例如中國(guó)社會(huì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡問題，就是在農(nóng)民工社會(huì)保障制度的建設(shè)中不容忽視的影響因素。農(nóng)民工高度的流動(dòng)性和各地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異，使得建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的任務(wù)更加艱巨，由此而引起的矛盾也更加復(fù)雜。因此，在致力于農(nóng)民工社會(huì)保障的政策選擇的同時(shí)，還需要充分考慮到諸如此類的復(fù)雜的影響因素。只有這樣，才有可能使農(nóng)民工在社會(huì)保障制度建設(shè)中成為真正的獲益者。也只有這樣，才能夠建立起真正有利于提高全社會(huì)福祉的農(nóng)民工社會(huì)保障制度。

責(zé)任編輯：薛立勇