邵曙陽(yáng)

一、當(dāng)前國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作存在的難點(diǎn)

1.監(jiān)管法規(guī)和制度相對(duì)滯后

依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》及實(shí)施條例、《預(yù)算法》及實(shí)施條例的規(guī)定,中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)經(jīng)理國(guó)庫(kù),對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)行使監(jiān)督職能。但一是《中國(guó)人民銀行法》中與人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能相關(guān)的條文僅作原則性描述,特別是沒(méi)有對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管做出明確、詳盡的具體規(guī)定和要求,可操作性不強(qiáng),對(duì)實(shí)際監(jiān)管工作開(kāi)展的作用不大;二是現(xiàn)行《國(guó)家金庫(kù)條例》自1985年頒布實(shí)施、其《實(shí)施細(xì)則》自1989年修訂實(shí)施以來(lái),至今均未作修訂,當(dāng)中的一些規(guī)定已與當(dāng)前實(shí)際情況不符,有的甚至明顯過(guò)時(shí),難以適應(yīng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管新形勢(shì)的需要;三是《預(yù)算法》及其實(shí)施條例對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)的監(jiān)管職能描述更多的是義務(wù)上的要求,沒(méi)有明確劃分財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)部門(mén)之間在國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作中的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,也沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的違規(guī)處罰措施;四是各項(xiàng)法規(guī)制度都未對(duì)代理國(guó)庫(kù)的監(jiān)管職能進(jìn)行規(guī)定,而商業(yè)銀行在代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)中對(duì)外來(lái)憑證的審核應(yīng)屬于國(guó)庫(kù)對(duì)外監(jiān)督職能的履行,商業(yè)銀行的柜面監(jiān)督職能仍處于制度空白狀態(tài);五是目前國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)稅業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督大多依據(jù)的是人民銀行內(nèi)部的文件制度規(guī)定,對(duì)財(cái)稅部門(mén)約束力不強(qiáng)。

2.國(guó)庫(kù)監(jiān)管環(huán)境有待改善

人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)實(shí)施國(guó)庫(kù)監(jiān)管,對(duì)于全面履行人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能,防范和化解國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn),保證國(guó)家預(yù)算收支計(jì)劃順利執(zhí)行,提高國(guó)庫(kù)工作質(zhì)量和服務(wù)水平有著十分重要的意義。然而目前個(gè)別地方政府和財(cái)稅機(jī)關(guān)仍然認(rèn)為人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)只負(fù)有對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行的會(huì)計(jì)核算職責(zé),對(duì)于人民銀行履行監(jiān)管職能存在不理解、不配合的現(xiàn)象,有的甚至對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管產(chǎn)生抵觸情緒。如有的財(cái)政部門(mén)未向人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)提供年度預(yù)算計(jì)劃,或提供預(yù)算計(jì)劃不及時(shí)、不準(zhǔn)確,或調(diào)整預(yù)算計(jì)劃不提供文件依據(jù)等;有的財(cái)政、征收機(jī)關(guān)對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)發(fā)現(xiàn)的外來(lái)不合規(guī)資料拒絕重新辦理或重開(kāi)憑證等;有的征收機(jī)關(guān)未及時(shí)向人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)提供退庫(kù)業(yè)務(wù)相關(guān)政策依據(jù)等。這些地區(qū)的國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作處于兩難境地,無(wú)法切實(shí)履行人民銀行監(jiān)管職能,確保國(guó)庫(kù)資金安全和預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確、順利。

3.國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)日新月異監(jiān)管難

隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的高速發(fā)展,新系統(tǒng)、新業(yè)務(wù)的上線(xiàn)運(yùn)行給國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行帶來(lái)新的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作難度不斷加大。一是支出業(yè)務(wù)監(jiān)督難度加大。如國(guó)庫(kù)集中支付改革后,財(cái)政資金的支付方式和清算方式發(fā)生了改變,代理銀行根據(jù)財(cái)政部門(mén)的支付指令,將資金直接撥付到收款人或用款單位賬戶(hù),再匯總墊付資金總額后與國(guó)庫(kù)進(jìn)行清算。形成了事實(shí)上的商業(yè)銀行辦理財(cái)政資金的支撥業(yè)務(wù),人民銀行國(guó)庫(kù)被動(dòng)清算資金的局面。造成商業(yè)銀行沒(méi)有監(jiān)督職能卻又處于業(yè)務(wù)的前臺(tái),不可能對(duì)集中支付的財(cái)政資金實(shí)施有效的監(jiān)督;人民銀行國(guó)庫(kù)由原來(lái)的事前柜面監(jiān)督轉(zhuǎn)換為事后清算監(jiān)督,對(duì)財(cái)政支出的合規(guī)性缺乏及時(shí)監(jiān)督,監(jiān)管的有效性大打折扣。二是退庫(kù)業(yè)務(wù)監(jiān)督難度加大。目前,電子繳稅方式正不斷推廣,而國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)實(shí)行數(shù)據(jù)中央集中,該系統(tǒng)在省級(jí)及以下國(guó)庫(kù)部門(mén)僅保留三個(gè)月明細(xì)數(shù)據(jù)。國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)通過(guò)電子繳稅方式繳入國(guó)庫(kù)而辦理退庫(kù)業(yè)務(wù)與原繳稅時(shí)間間隔在三個(gè)月以上的預(yù)算收入退付業(yè)務(wù)監(jiān)督難度加大。而且稅務(wù)部門(mén)出臺(tái)的退庫(kù)政策及文件規(guī)定較多,加之各級(jí)財(cái)政部門(mén)印發(fā)的退庫(kù)文件,退庫(kù)政策政出多門(mén)、標(biāo)準(zhǔn)不一,這些政策文件財(cái)稅部門(mén)并不會(huì)主動(dòng)、及時(shí)地向國(guó)庫(kù)部門(mén)提供。國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)退庫(kù)業(yè)務(wù)基本上只能作形式上的要求,對(duì)憑證要素進(jìn)行審核,對(duì)其真實(shí)性和準(zhǔn)確性的監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。

4.基層國(guó)庫(kù)部門(mén)外部監(jiān)管難

一是目前基層國(guó)庫(kù)人員一般只有5-7人,僅能滿(mǎn)足國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算崗位設(shè)置的最低要求,多數(shù)基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管人員都兼負(fù)其他職責(zé),且被翻打紙質(zhì)憑證、手工錄入系統(tǒng)等重復(fù)性操作束縛,難以抽出時(shí)間和人力對(duì)其轄內(nèi)國(guó)庫(kù)資金使用的合規(guī)情況、國(guó)庫(kù)經(jīng)收處和集中支付代理銀行辦理國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)情況等實(shí)施及時(shí)高效的監(jiān)督管理。二是個(gè)別國(guó)庫(kù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作理解認(rèn)識(shí)不夠,缺乏監(jiān)管主動(dòng)性和研究解決監(jiān)管工作問(wèn)題的信心,存在監(jiān)管難為、監(jiān)管無(wú)效等錯(cuò)誤思想;部分國(guó)庫(kù)人員片面認(rèn)為業(yè)務(wù)系統(tǒng)的完善可完全杜絕業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生,忽略國(guó)庫(kù)內(nèi)控管理的加強(qiáng),形成風(fēng)險(xiǎn)隱患。三是當(dāng)前國(guó)庫(kù)工作對(duì)內(nèi)部控制和資金風(fēng)險(xiǎn)防范的要求不斷提高,國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)、財(cái)稅政策、監(jiān)管手段的全面了解和熟練運(yùn)用成為國(guó)庫(kù)監(jiān)管人員必備的基本素質(zhì)。然而,近年來(lái)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量成倍增長(zhǎng),多數(shù)國(guó)庫(kù)人員整日忙于日常核算業(yè)務(wù)工作,得到全面、專(zhuān)業(yè)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)會(huì)極少,人員素質(zhì)與業(yè)務(wù)形勢(shì)發(fā)展要求相比差距逐漸加大。當(dāng)前基層國(guó)庫(kù)監(jiān)管人員素質(zhì)不能達(dá)到嚴(yán)格監(jiān)管的要求,限制了國(guó)庫(kù)外部監(jiān)管工作的開(kāi)展。

5.內(nèi)部監(jiān)管問(wèn)題整改情況后續(xù)跟蹤難

近年來(lái),國(guó)庫(kù)部門(mén)采取實(shí)地業(yè)務(wù)檢查、突擊檢查等現(xiàn)場(chǎng)方式對(duì)轄內(nèi)各級(jí)國(guó)庫(kù)的業(yè)務(wù)開(kāi)展情況進(jìn)行有效的檢查,及時(shí)發(fā)現(xiàn)了各級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患和內(nèi)控弱點(diǎn)。而隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)量成幾何積數(shù)增長(zhǎng),一般對(duì)一個(gè)地市級(jí)中心支庫(kù)一個(gè)會(huì)計(jì)年度的業(yè)務(wù)全面檢查時(shí)間需要5～7日,一個(gè)縣級(jí)支庫(kù)的全面檢查時(shí)間也需要3～5日。省級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)雖具備專(zhuān)業(yè)的監(jiān)管隊(duì)伍并可抽調(diào)轄內(nèi)各級(jí)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)骨干協(xié)助開(kāi)展檢查,但仍不可能實(shí)現(xiàn)對(duì)下級(jí)國(guó)庫(kù)一一進(jìn)行業(yè)務(wù)檢查和后續(xù)跟蹤。上級(jí)國(guó)庫(kù)大部分情況下由整改報(bào)告等文字材料中間接獲悉整改情況,檢查中發(fā)

現(xiàn)問(wèn)題的整改情況一般得不到及時(shí)有效的跟蹤復(fù)查,個(gè)別基層國(guó)庫(kù)問(wèn)題屢查屢犯,檢查效能弱化。

二、有效實(shí)施國(guó)庫(kù)監(jiān)管的對(duì)策和建議

1.進(jìn)一步修訂和完善相關(guān)的法規(guī)制度

一是在上位法中對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能進(jìn)行明確、詳細(xì)的定位,站在不斷提升整個(gè)預(yù)算執(zhí)行效果的高度,對(duì)各預(yù)算執(zhí)行部門(mén)在國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作中應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行劃定,制定出對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管體系中各部門(mén)的獎(jiǎng)懲措施。二是對(duì)《國(guó)家金庫(kù)條例》進(jìn)行修訂,對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的內(nèi)容進(jìn)行重新定位和完善,特別是新系統(tǒng)、新業(yè)務(wù)上線(xiàn)運(yùn)行后急需對(duì)相關(guān)監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管手段和方式、權(quán)責(zé)劃分和違規(guī)處罰等內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充,確保國(guó)庫(kù)監(jiān)管有法可依、有章可循。三是修訂法規(guī)制度明確代理國(guó)庫(kù)柜面監(jiān)督職能,商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)對(duì)外來(lái)資料的審核應(yīng)屬于國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的組成部分,代理國(guó)庫(kù)所在地方政府、財(cái)政和征收機(jī)關(guān)應(yīng)配合國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的開(kāi)展。四是完善國(guó)庫(kù)監(jiān)管制度體系,以財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)文的形式下發(fā)各類(lèi)監(jiān)管制度文件,使國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作相關(guān)依據(jù)充分、有效、準(zhǔn)確,強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管對(duì)財(cái)稅業(yè)務(wù)的約束力。

2.改善國(guó)庫(kù)監(jiān)管環(huán)境

一是國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)同地方政府、財(cái)政預(yù)算監(jiān)督與執(zhí)行機(jī)構(gòu)、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)聯(lián)系工作,主動(dòng)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能的宣傳,建立國(guó)庫(kù)監(jiān)管信息交流機(jī)制,定期交流監(jiān)管信息,共同研究、解決監(jiān)管工作中出現(xiàn)的問(wèn)題,對(duì)于具有普遍性和涉及資金安全的重大問(wèn)題,組成聯(lián)合檢查組進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查。二是國(guó)庫(kù)部門(mén)應(yīng)堅(jiān)持按照“依法、科學(xué)、適度”的原則切實(shí)履行監(jiān)管職能,即國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作應(yīng)以現(xiàn)行的法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度為基礎(chǔ),依法合規(guī)進(jìn)行;國(guó)庫(kù)監(jiān)管根據(jù)不同時(shí)期的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和工作重心、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管目的,找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),科學(xué)實(shí)施監(jiān)管;國(guó)庫(kù)監(jiān)管應(yīng)適度而行,防止監(jiān)管不足和監(jiān)管過(guò)度的傾向。三是國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作也是人民銀行履行金融服務(wù)職能的表現(xiàn)之一,監(jiān)管工作開(kāi)展的目的是為了規(guī)范國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)、服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。地方政府、財(cái)政和征收機(jī)關(guān)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局出發(fā),積極配合國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的開(kāi)展,使國(guó)庫(kù)部門(mén)能夠及時(shí)準(zhǔn)確得到相關(guān)業(yè)務(wù)最新的制度信息,為國(guó)庫(kù)部門(mén)提供充分、有效的監(jiān)管依據(jù),實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的及時(shí)、準(zhǔn)確。

3.技術(shù)創(chuàng)新促監(jiān)管

在科學(xué)技術(shù)高速發(fā)展的今天,尤其要重視并合理利用技術(shù)手段促進(jìn)監(jiān)管職能的發(fā)揮。一方面,從技術(shù)上改進(jìn)監(jiān)管手段,由傳統(tǒng)的低效率的手工翻閱傳票、加減數(shù)賬務(wù)核對(duì)、人工核對(duì)系統(tǒng)運(yùn)行日志與手工登記簿簿記內(nèi)容,向使用計(jì)算機(jī)監(jiān)管程序進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管直至實(shí)時(shí)監(jiān)管發(fā)展,提高監(jiān)管效率和準(zhǔn)確性,節(jié)約監(jiān)管成本。另一方面,加速預(yù)算收入、支出、退付、更正等業(yè)務(wù)的電子化進(jìn)程,提高處理核算業(yè)務(wù)效率,實(shí)現(xiàn)人民銀行國(guó)庫(kù)直接辦理集中支付等業(yè)務(wù),達(dá)到國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督的目的;同時(shí),將國(guó)庫(kù)工作人員從繁瑣、重復(fù)的手工記賬中解放出來(lái),使國(guó)庫(kù)部門(mén)能夠投入更多的人力、時(shí)間來(lái)履行監(jiān)管職能。

4.隊(duì)伍建設(shè)強(qiáng)監(jiān)管

加強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍建設(shè),是業(yè)務(wù)發(fā)展的需要,是實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)有效監(jiān)管的重要途徑。一是加強(qiáng)財(cái)政、稅務(wù)、國(guó)庫(kù)等部門(mén)聯(lián)系,建立多部門(mén)業(yè)務(wù)交流平臺(tái),采取聯(lián)合業(yè)務(wù)培訓(xùn)、建立專(zhuān)業(yè)的業(yè)務(wù)研究學(xué)會(huì)、開(kāi)辦能及時(shí)宣傳反映新業(yè)務(wù)新政策的刊物等方式,使國(guó)庫(kù)工作人員對(duì)財(cái)稅業(yè)務(wù)知識(shí)能全面了解,對(duì)各項(xiàng)財(cái)稅政策法規(guī)能及時(shí)掌握,不斷提高政策水平和專(zhuān)業(yè)技能。二是各級(jí)國(guó)庫(kù)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)職的國(guó)庫(kù)監(jiān)管崗位,挑選熟業(yè)務(wù)、懂監(jiān)管的工作人員擔(dān)任,加強(qiáng)國(guó)庫(kù)內(nèi)外監(jiān)管力度。三是結(jié)合案例開(kāi)展監(jiān)管培訓(xùn),通過(guò)監(jiān)管理論結(jié)合案例實(shí)踐的方式,有效提升培訓(xùn)效果,增強(qiáng)國(guó)庫(kù)隊(duì)伍的整體風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

5.責(zé)任追究嚴(yán)監(jiān)管

一是建立檢查、整改情況集中匯報(bào)制,由下級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)定期向上一級(jí)國(guó)庫(kù)部門(mén)匯報(bào)其轄內(nèi)開(kāi)展檢查和問(wèn)題整改的匯總情況;二是建立跟蹤復(fù)查制,在上級(jí)國(guó)庫(kù)收到匯總情況報(bào)告后,派專(zhuān)職監(jiān)管員針對(duì)這段時(shí)期內(nèi)檢查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和整改情況進(jìn)行復(fù)查,既能相對(duì)節(jié)約人力物力,又能有的放矢,充分發(fā)揮監(jiān)督效用;三是明確責(zé)任追究制,對(duì)于屢查屢犯的問(wèn)題,不但要嚴(yán)格對(duì)經(jīng)辦人進(jìn)行處罰,更要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。通過(guò)“實(shí)施檢查-整改反饋-跟蹤復(fù)查-責(zé)任追究”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)監(jiān)管效用的最大化。

(作者單位:中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行)