劉嘉堯　呂志祥

摘要:美國土地休耕保護計劃工程由美國政府投資,美國農(nóng)業(yè)部負責實施,農(nóng)民自愿參與,以期獲得長期生態(tài)環(huán)境效益。CRP工程實施20多年來,美國的水土流失明顯減少,土壤質量顯著提高,環(huán)境質量大為改善。在美國土地休耕保護計劃的執(zhí)行過程中,其生態(tài)補償?shù)膶嵤┮蚱洫毺氐睦砟詈头绞揭踩〉昧溯^大的成功,值得我國借鑒。

關鍵詞:美國土地休耕保護計劃;生態(tài)補償制度;啟示

中圖分類號:F301.24 文獻標識碼:A

Plan to Protect the Land Fallow in U.S.and Inspiration for China

LIU Jia-yao,LV Zhi-xiang

(School of Humanities, Lanzhou University of Technology,Lanzhou 730050,China)

Abstract: Plan to protect the land fallow was invested by U.S. government and was implemented by U.S. Department of Agriculture. The farmers volunteered for this project to get long-term eco-environmental benefits. Soil erosion has significantly reduced and soil quality and environmental quality have significantly improved in the United States since the implementation of the CRP project. Implementation of ecological compensation system got great success because of its unique ideas and methods in the process of implementing plan to protect the land fallow. It can serve as a reference for China.

Key words:plan to protect the land fallow in U.S.; ecological compensation system; inspiration

一、美國土地休耕保護計劃的內容與運作過程

美國土地休耕保護計劃(conservation reserve program,CRP)是根據(jù)美國1985年通過的食品安全法案(Food Security Act of 1985)設立,1986年起開始實施的一項全國性的農(nóng)業(yè)環(huán)保項目。CR本著農(nóng)民(包括農(nóng)場主等土地所有者)自愿參與的原則,由政府補貼,農(nóng)民實施10-15年的休耕還林、還草等長期性植被恢復保護。[1]“計劃”的主要目標是針對那些土壤極易侵蝕的和其他環(huán)境敏感的作物用地進行補貼,扶持農(nóng)作物生產(chǎn)者實施退耕還林、還草等長期性植被保護措施,最終達到改善水質、控制土壤侵蝕、改善野生動植物棲息地環(huán)境的目的。

CRP由農(nóng)業(yè)部農(nóng)場服務局( Farm Service Agency,FSA)負責實施,全國范圍的農(nóng)民自愿參與。根據(jù)這項計劃,農(nóng)民可以自愿提出申請與政府簽訂長期合同,將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉為草地或者林地。申請批準程序是:根據(jù)有關地區(qū)的農(nóng)場服務局的通告,農(nóng)民提出申請,申請書中農(nóng)民根據(jù)自己的接收意愿提出對休耕保護土地的要價,當?shù)剞r(nóng)場服務局在收到申請的7-90天內給予答復。各地農(nóng)場局要告知農(nóng)民當?shù)孛繂挝煌恋貙嵭行莞Ｗo計劃所能夠獲得的補貼額。當?shù)剞r(nóng)場局和國家農(nóng)場局對所有投標申請進行研究,借助環(huán)境效益指數(shù)( Environment Benefits Index,EBI)和其他規(guī)定綜合分析,研究其可行性和租金要價,對農(nóng)民的退耕申請進行分析和篩選。CRP對申請者有嚴格的條件要求,只有滿足計劃所規(guī)定的各種條件的農(nóng)場主才能夠得到補貼。列入CRP的土地一是要休耕,退出糧食種植,二是要采取綠化措施,種植多年生的草類、灌木或林木。農(nóng)場服務局每年向CRP 參與者提供補貼,CRP提供的補貼主要由以下兩部分構成:一是土地租金補貼,對于農(nóng)民自愿退耕并納入CRP的土地,農(nóng)場服務局將根據(jù)這些土地所在地的土地相對生產(chǎn)率和當?shù)氐暮档刈饨饍r格,評估、確定一個年度土地租金補貼價格,農(nóng)民獲準加入CRP后,即可享受補貼。二是分擔植被保護措施的實施成本,根據(jù)農(nóng)民實施種草、植樹等植被保護措施的成本,CRP向農(nóng)民提供不超過成本50%的現(xiàn)金補貼。另外還有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英畝?年)的補助作為一些特別維持責任的鼓勵金;對于一些持續(xù)簽約的項目,每年還提供不超過年租金20%的其他的經(jīng)濟資助作為激勵。除負責實施該計劃的農(nóng)場服務局外,美國農(nóng)業(yè)部自然資源保護局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)和美國農(nóng)業(yè)部合作研究、教育與推廣局,以及各州林業(yè)機構、地方水土保持機構和相關的私有機構等,也為CRP計劃提供技術支持。根據(jù)環(huán)境的需要在任何時點上均可進行CRP合同的續(xù)簽。[2]

CRP的實施減少了水土流失,改善了生態(tài)環(huán)境,并且使農(nóng)民收入多元化,繁榮了當?shù)氐慕?jīng)濟,達到了預期目標。

二、美國CRP中生態(tài)補償機制的成功經(jīng)驗分析

1.美國CRP對公民自然資源產(chǎn)權的尊重與保護。在美國,公民對自己的個人產(chǎn)權,尤其是在土地和自然資源產(chǎn)權方面享有清晰而深刻的界定與劃分。任何對公民個人產(chǎn)權的限制都是對公民憲法權利的褻瀆與違背。在這樣的一個前提下,作為美國的生態(tài)補償工程,必然要對公民的資源產(chǎn)權予以尊重和保護。在生態(tài)保護行政征用過程中,充分考慮公民的利益與想法,把補償額度與方式確立在公民權益保障的基礎之上,將對公民產(chǎn)權的限制所帶來的損失降到最低。通過清晰的產(chǎn)權制度,激勵了自然生態(tài)資源價值的良性運轉,使公民更加積極的投入到生態(tài)保護工程中。

2.美國CRP的補償標準多樣化。美國CRP工程的補償主要包括土地租金補貼和植被保護的實施成本兩部分。因為各地不同類型耕地的生產(chǎn)條件和土地特征各不相同,農(nóng)業(yè)部根據(jù)當?shù)赝恋氐南鄬ιa(chǎn)率和租金價格確定每一類耕地的單位年最高補償金額。這樣,實際的退耕耕地的租金補償標準是多樣性的,比如,2001年全美國CRP工程的土地租金補償標準平均為每英畝44美元,最高為每英畝103美元,最低為每英畝27美元。此外,CRP還向農(nóng)民提供工程的成本補償,用于種草、植樹和植被管護,補償額度不超過農(nóng)民總成本的50%,因為退耕后恢復植被的措施各不相同,因此成本補償也不盡一樣。[3]

3.美國CRP的補償期限較長,而且可以適當延長補償期限。農(nóng)民獲準加入CRP工程后,按規(guī)定可以與農(nóng)業(yè)部簽訂10-15年休耕合同,并按批準的面積和雙方同意的補償標準享受土地租金補貼,以及成本補貼。從1996年起,陸續(xù)有CRP合同到期,合同到期的農(nóng)民可以自動延期一年享受補償(可以申請?zhí)崆敖Y束CRP合同),一年后,還可以申請繼續(xù)參與CRP工程。2001年底的數(shù)據(jù)表明,當時有55%的項目土地是續(xù)簽合同的土地。到2002年為止,實施CRP的農(nóng)地面積有1 360萬hm2 (3 400萬英畝)。對那些CRP合同期滿的土地,有研究表明49%的土地會一年內重新轉成農(nóng)地,但各地區(qū)的比例不盡相同。[4]

4.美國CRP的補償機制是動態(tài)的。美國CRP的補償機制一直在進行調整和完善,以符合不斷變化的社會經(jīng)濟狀況和不斷增加的環(huán)保需求。在CRP實施初期,只要農(nóng)民所申請補償標準低于或等于農(nóng)業(yè)部確定的最高標準,即被批準。但政府很快發(fā)現(xiàn),一些環(huán)境敏感地帶的耕地并沒有納入CRP工程,原因是那些地方的耕地產(chǎn)量高,農(nóng)民期望的補償標準高于農(nóng)業(yè)部的最高標準。為此,農(nóng)業(yè)部在1990年開始采用環(huán)境效益指數(shù),確定新的補償標準,把那些產(chǎn)量高但環(huán)境脆弱區(qū)域的耕地也納入了CRP工程。1996年后,又對環(huán)境效益指數(shù)進行了調整,把野生動物的棲息地保護也納入CRP工程。農(nóng)業(yè)部還對實施防護林建設、濕地保護和抗鹽堿植被帶保持等措施的農(nóng)民放寬了申請加入CRP工程的條件,他們可以在任何時候加入CRP工程,并獲得最高的土地租金補償和優(yōu)惠的成本補償。

5.美國CRP充分利用了市場機制。美國CRP工程的成功主要取決于把政策推進和市場機制相結合。農(nóng)業(yè)部根據(jù)不同耕地的具體情況及機會成本,在各地制定最高補償標準,農(nóng)民則根據(jù)耕地的條件和市場情況,提出愿意接受的最低補償標準。農(nóng)業(yè)部在申請加入CRP工程的眾多項目中,選擇那些成本效益最大化的項目。CRP項目的申請審批程序類似于市場競標機制,這種競標機制隱含了自愿和競爭的原則。可見,雖然美國CRP工程的目的是提高土地生產(chǎn)力和改善生態(tài)環(huán)境,但工程實施過程一直注重政府和市場的有效結合,遵循成本收益最優(yōu)原則。

三、美國CRP的成功經(jīng)驗及其借鑒

1.在生態(tài)補償過程中確立清晰的產(chǎn)權關系,保障公民的基本權利。確定并尊重生態(tài)效益的產(chǎn)權是一個國家生態(tài)補償制度實施的前提條件,也是明確生態(tài)效益補償法律關系主體責、權、利的關鍵性因素。美國的土地和自然資源的產(chǎn)權是很清晰的,在CRP的運作過程中,如果需要對私人產(chǎn)權進行限制,國家必須與產(chǎn)權所有人達成合意并進行相應的補償。而中國則有些不同,《中華人民共和國憲法》第9條規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有,即全民所有?！边@意味著我國的生態(tài)環(huán)境是整個社會的財富,而不是屬于個人或者某個團體,這就在實踐中因種種說不清楚的關系使生態(tài)環(huán)境的權利和義務失去了相應的主體。[5]因此,要完善生態(tài)補償機制,就必須明確自然產(chǎn)權關系;只有用法律的形式確認生態(tài)補償區(qū)域居民的經(jīng)營權、收益權,才能更好的調動區(qū)域內居民進行生態(tài)環(huán)境管護的積極性。

從美國的CRP計劃中我們可以看到,政府在采取措施保護生態(tài)環(huán)境的同時更加注重對生態(tài)補償對象的權利保障。從10-15年的補償期限到科學動態(tài)的補償機制,從人性化的協(xié)商模式到補償方式的多樣化,我們可以看到美國的CRP通過生態(tài)補償?shù)氖侄?很好的解決了公民的環(huán)境權、生存權與發(fā)展權之間的矛盾。但是在中國的生態(tài)補償過程中經(jīng)常出現(xiàn)這三種權利“撞車”的尷尬局面。由于沒有清晰的產(chǎn)權界定與善后政策,我國的生態(tài)補償很難走上協(xié)調國家所有權與個體所有權、經(jīng)濟權益與環(huán)境權益、個體權益和社會權益之間的道路。也只有根據(jù)中國各地的現(xiàn)實情況,尊重公民的個人權利,設計人性的生態(tài)補償制度,才能及時、合理、合法的解決環(huán)境權、生存權和發(fā)展權的關系。

2.根據(jù)補償區(qū)域的實際情況,對不同區(qū)域實行差別補償標準。美國CRP計劃實施過程中,農(nóng)民會在考慮土地的機會成本及相應的計劃實施成本收益的基礎上,提出自己能夠接受的最低價格。加之每個州都有對資金的分配權,具有一定的靈活性,這樣能保證把資金用到那些最需要保護的項目上。由此看來,美國的補貼標準可以具體到每家每戶都有不同的標準。我國的生態(tài)補償雖然也有一定的差別補償,比如退耕還林中分為長江流域和黃河流域,但這種劃分是非常粗線條的、大而化之的,不符合各地實際情況。所以,中國應該充分考慮各地的不同情況,適當細化經(jīng)濟補償標準,實行分區(qū)調控的政策,以使其能夠更符合當?shù)氐那闆r,從而保證資金使用的環(huán)境效益水平。[6]

中國的生態(tài)補償制度可以借鑒美國CRP工程的經(jīng)驗,由中央政府相關部門制定不同區(qū)域各種類型退耕地的最高補償標準,然后由各縣(市)根據(jù)當?shù)貞a償情況的基本特征和機會成本制定不同的補償標準,農(nóng)戶自主確定是否參與補償工程。要充分考慮區(qū)域自然條件、區(qū)域價格和成本的高低等重要因素,區(qū)別對待。補償標準的確定也應該把政府制定最高標準和農(nóng)戶自愿申報相結合。

3.充分考慮公民的意愿和利益,發(fā)揮政府與市場的雙協(xié)調作用。美國的CRP補償都是公民自己提出申請,通過市場機制進行運作,更充分的考慮了公民的利益與機會成本并充分體現(xiàn)了公民的自主性,補貼也會根據(jù)社會的發(fā)展而不斷變化。我國的生態(tài)補償是由政府主導自上而下進行的,雖然我國政府已經(jīng)出臺了相關政策,比如說延長退耕還林的補助期,但顯然還不夠。在經(jīng)濟全球化的今天,我國不僅要在國內實行炭排放交易機制,以解決生態(tài)補償資金不足的問題,而且應該考慮參與全球生態(tài)效益交易市場,拓展外部效益內部化的市場渠道,逐步健全生態(tài)效益的市場補償機制。[7]

當然,政府是推動和實施生態(tài)補償?shù)闹饕α?。生態(tài)恢復與保護“必須主要靠政府的力量,應將生態(tài)環(huán)境建設的支出列入整個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的大盤子” [8]。所以,為了防止民眾的“搭便車”心理而導致“公地悲劇”的發(fā)生,對于一些受益范圍廣、利益主體不清晰的生態(tài)服務公共物品,應以政府公共財政資金補償為主。因此,在很多情況下,政府依然是生態(tài)保護與建設的“買單”人。[9]但我們也應該看到市場途徑和市場機制也是生態(tài)補償?shù)闹匾獙嵤┓绞?對于生態(tài)利益受損方和受益方十分明確、生態(tài)破壞責任關系很清晰的可以引入市場模式,充分發(fā)揮市場在生態(tài)補償中的調節(jié)作用。

4.制定科學的效益評價系統(tǒng),確保補償項目從選擇到執(zhí)行都符合效益最大化原則。美國CRP的成功實施得益于其科學的效益評價系統(tǒng),在CRP實施的過程中,農(nóng)業(yè)部根據(jù)土壤數(shù)據(jù)庫、地形圖、土地分布圖等建立環(huán)境效益指數(shù)(EBI),評價地塊的生態(tài)效益,同時參考各地土地市場信息,以確定不同的補償標準,對那些急需保護的資源給予較高的比重,同時按照該比例進行資金分配,但各個州對所分配的資金又有一定的支配權,這就兼顧了效率與公平。另外,在美國生態(tài)修復工程中還運用了加權平均侵蝕指數(shù)、土地相對生產(chǎn)率等定量指標,所有這些都值得借鑒。對中國來說更應該重視這種效益評價體系,通過對生態(tài)補償工程項目的可行性研究和項目前評估,可以確定項目是否值得、可行,而且可以使資金進行更合理的分配。[10]

顯然,我們的當務之急是收集相關資料,建立一套合理的經(jīng)濟、環(huán)境效益評價系統(tǒng),從而保證補償標準的科學合理以激勵公民更好的參與補償工程[11]。同時,將其經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益納入評價體系之中,設計衡量工程績效的各項具體指標,并對一定時期內各項指標做出動態(tài)的調整,以確保補償項目從選擇到執(zhí)行都符合效益最大化原則。

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(責任編輯:陳樹明)