陶　耿　陳安寶

摘 要:戰(zhàn)后,在世界經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的大背景下,美國(guó)、英國(guó)、日本等金融業(yè)獲得了飛速發(fā)展。由于金融業(yè)“脫媒”現(xiàn)象的發(fā)生,以共同基金為核心的基金業(yè)也獲得了驚人發(fā)展。投資基金的監(jiān)管問題,也引起政府的密切關(guān)注,并出現(xiàn)了一些新的變化,形成各自的模式。文章主要對(duì)世界發(fā)達(dá)國(guó)家的投資基金的外部監(jiān)管模式進(jìn)行了對(duì)比分析,并根據(jù)我國(guó)的實(shí)際狀況,提出我國(guó)投資基金的外部監(jiān)管應(yīng)該兼收并蓄,借鑒美國(guó)的立法做法,加強(qiáng)立法工作并詳細(xì)規(guī)定權(quán)責(zé);借鑒英國(guó)的行業(yè)自律精神,提高行業(yè)自律對(duì)投資基金監(jiān)管的作用;同時(shí),作為新興國(guó)家,我國(guó)的基金的監(jiān)管也應(yīng)借鑒日本的從嚴(yán)監(jiān)管的法則,防微杜漸,把可能危害我國(guó)投資基金發(fā)展的違法違規(guī)行為扼殺在萌芽狀態(tài)?？傊?在投資基金的監(jiān)管上,我們不能照搬照抄任何國(guó)家的模式,只能根據(jù)我國(guó)的國(guó)情及投資基金發(fā)展的階段,走出有中國(guó)特色的投資基金外部監(jiān)管之路。

關(guān)鍵詞:英美日基金監(jiān)管 歷史背景 法律體系 啟示

中圖分類號(hào):F830.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1004-4914(2009)07-073-02

隨著金融全球化,西方發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管法律制度從20世紀(jì)80年代的自由向90年代的監(jiān)管回歸。然而,由于各國(guó)金融業(yè)發(fā)展的過程和金融監(jiān)管的體制不同,基金市場(chǎng)監(jiān)管主體的選擇和監(jiān)管手段的運(yùn)用也表現(xiàn)出明顯的差異,各國(guó)基金監(jiān)管模式在向統(tǒng)一監(jiān)管趨勢(shì)發(fā)展的同時(shí)又表現(xiàn)出各自的特色,在監(jiān)管模式上形成了不同的發(fā)展路徑,對(duì)我國(guó)基金的監(jiān)管有諸多啟示。

一、英美日基金監(jiān)管模式形成的歷史背景

在歷史上,英國(guó)的證券交易所完全是自治的。經(jīng)過漫長(zhǎng)的過程,英國(guó)形成了以金融業(yè)自律為主的監(jiān)管體制。英國(guó)對(duì)投資基金業(yè)的管理也是以自律為主,即實(shí)行自我管理、自我約束、自我規(guī)范的“三自政策”。這種監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)通過基金行業(yè)自己制定出運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管,而政府除了適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控外并不干預(yù)基金的具體業(yè)務(wù)。英國(guó)政府在1997年啟動(dòng)了一場(chǎng)金融監(jiān)管體制的重大變革。證券投資委員會(huì)(SIB)正式更名為金融服務(wù)局(FSA),FSA作為一個(gè)新的監(jiān)管者,同時(shí)負(fù)責(zé)銀行監(jiān)管和投資服務(wù)監(jiān)管,到1998年6月,英國(guó)央行的監(jiān)管權(quán)力剝離并轉(zhuǎn)移到FSA,由此央行可以更加集中精力于執(zhí)行貨幣政策,發(fā)展和改善金融基礎(chǔ)設(shè)施。2000年6月,議會(huì)通過了《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》(FSMA),這意味著英國(guó)的金融監(jiān)管將從自律走向立法規(guī)范,建立一個(gè)“法典框架下的自律監(jiān)管”新體系。

而美國(guó)證券市場(chǎng)的立法經(jīng)歷了從各州分別立法到聯(lián)邦政府統(tǒng)一立法的過程。1911年,堪薩斯州通過了一部管理證券發(fā)行的綜合性法律,史稱《藍(lán)天法》,此后各州紛紛出臺(tái)了各自的藍(lán)天法,為管理各州的基金銷售活動(dòng)提供法律依據(jù)。但各州分別立法的方式,不能有效地同欺詐活動(dòng)作斗爭(zhēng)。美國(guó)1929年證券市場(chǎng)崩潰使人們認(rèn)識(shí)到,要建立一個(gè)統(tǒng)一、高效、公平、有序的證券市場(chǎng),必須要有統(tǒng)一的聯(lián)邦立法。經(jīng)過此次危機(jī),美國(guó)政府加快了投資基金的立法規(guī)范工作,1933年開始先后制訂了《證券法(1933)》、《信托契約法(1933)》、《證券交易法(1934)》、《投資公司法(1940)》、《投資顧問法(1940)》、《證券投資者保護(hù)法(1970)》等一套比較嚴(yán)謹(jǐn)完整的法律法規(guī)體系,涵蓋了基金的成立條件、運(yùn)行規(guī)則、投資范圍、信息披露、禁止欺詐、操縱行為、場(chǎng)外交易管理等方面。1934年7月,美國(guó)還成立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)全國(guó)證券交易委員會(huì)(SEC),專門對(duì)投資基金的發(fā)行與交易活動(dòng)進(jìn)行依法督查、保證美國(guó)基金法律得到貫徹執(zhí)行。

投資基金在日本稱之為“證券投資信托基金”,起源于1930年。二戰(zhàn)開始后,日本政府采取證券投資信托的模式籌集戰(zhàn)爭(zhēng)資金。在此期間,日本的證券投資基金體系得到構(gòu)建。二戰(zhàn)后,日本經(jīng)濟(jì)處于崩潰邊緣,證券市場(chǎng)極為蕭條,企業(yè)籌資極為困難,證券投資基金作為重要的籌資工具再次受到關(guān)注,并將投資信托作為證券市場(chǎng)發(fā)展的催化劑。監(jiān)管當(dāng)局于1951年6月頒布《證券投資信托法》,建立了以契約型基金為主體的日本投資基金制度的基本架構(gòu),20世紀(jì)50年代初日本投資信托業(yè)獲得了一定的發(fā)展。但證券投資信托隨之暴露了一些問題。1967年,日本大藏省修訂了《證券投資信托法》,修訂措施充分顯示了日本的證券投資信托業(yè)的成長(zhǎng)壯大是政府直接扶植與積極培育的結(jié)果。日本1996年實(shí)行金融改革后,政府開始逐步放松對(duì)于證券業(yè)的監(jiān)管,金融業(yè)由分業(yè)經(jīng)營(yíng)向混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)發(fā)展,日本基金自律監(jiān)管組織將會(huì)發(fā)揮出更大的作用。

二、英美日基金監(jiān)管的法律體系

在英國(guó)基金監(jiān)管的法律體系中,包括《防止(投資)欺詐法(1928)》、《公司法(1948)》、《公司法(1967)》、《公平交易法(1973)》和《金融服務(wù)法案(1986)》等,這些法律發(fā)揮了對(duì)于行業(yè)自律監(jiān)管的指導(dǎo)和補(bǔ)充作用。而《金融服務(wù)與市場(chǎng)法(2000)》(FSMA)統(tǒng)一了監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范了英國(guó)金融市場(chǎng)的運(yùn)作。

美國(guó)屬英美法系,其證券法體系由成文法與美國(guó)法院的判例共同構(gòu)成,因此按照成文法和判例法的區(qū)分,及各法律在基金監(jiān)管中所處的地位將基金監(jiān)管法律劃分為以下幾個(gè)層次:第一層次:即基金監(jiān)管的法律主體是《投資公司法(1940)》與《投資顧問法(1940)》,其立法宗旨是保護(hù)基金股東和公眾投資者免受投資顧問的欺騙,或不誠(chéng)實(shí)和自我交易顧問的損害。第二層次:《證券法(1933)》和《證券交易法(1934)》,對(duì)基金公開發(fā)行或在交易所上市必須滿足的資格認(rèn)證、信息披露和交易規(guī)則等作出了規(guī)定。第三層次:美國(guó)各州的有關(guān)法律,如美國(guó)各州的《公司法》對(duì)投資基金的各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定,適用于在該州注冊(cè)的投資基金,美國(guó)各州的《藍(lán)天法(1911)》(即州《證券法》)則對(duì)基金的發(fā)行進(jìn)行了規(guī)定。1996年美國(guó)《全國(guó)證券市場(chǎng)促進(jìn)法》的頒布,目的在于通過修訂聯(lián)邦證券法,使美國(guó)證券市場(chǎng)的監(jiān)管走出聯(lián)邦制,廢止了州證券監(jiān)督機(jī)構(gòu)所做的重復(fù)工作,提高證券市場(chǎng)效率與競(jìng)爭(zhēng)力;促進(jìn)投資基金的有效管理,保護(hù)投資者;在提高監(jiān)管效率的同時(shí),減低監(jiān)管負(fù)擔(dān)。以上三個(gè)層次基金法律都屬于成文法,主要規(guī)定了基金禁止的違法行為。第四層次:判例法,由已發(fā)生的基金法律訴訟判例組成。

日本證券投資基金監(jiān)管法律體系分為三個(gè)層次:第一層次:專門規(guī)范證券投資基金業(yè)務(wù)的法律,如《信托法(1922)》,其法律原則是契約型投資基金——證券投資信托的主要法律淵源;《信托業(yè)法(1922)》是規(guī)范信托行業(yè)與信托機(jī)構(gòu)的關(guān)系法,包括證券投資信托管理人與受托人;《證券交易法(1948)》則是以美國(guó)的《證券法(1933)》和《證券交易法(1934)》為藍(lán)本,規(guī)范證券發(fā)行與交易活動(dòng);《證券投資信托法(1951)》,該法的立法宗旨是通過確立證券投資信托制度,保護(hù)證券投資信托受益人,以利于一般投資者進(jìn)行證券投資。第二層次:其他涉及基金的法律,如《商法典》、《外匯和外貿(mào)管理法》。第三層次:行政法規(guī)和規(guī)章制度,如有關(guān)基金募集、發(fā)行、登記、上市和收購(gòu)要約的政府條例,以及關(guān)于證券投資信托管理人、托管人和證券公司的政府條例等等。

三、英美日基金監(jiān)管的框架

英國(guó)的基金監(jiān)管體制較早是由貿(mào)易與工業(yè)部管理,1986年《金融服務(wù)法》出臺(tái)以后,其監(jiān)管權(quán)移交給證券與投資委員會(huì),并逐漸建立了一個(gè)由政府、專門管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)公會(huì)和自律機(jī)構(gòu)組成的,以分塊管理與集中管理相結(jié)合為主要特征的監(jiān)管體系。其結(jié)構(gòu)可分為四個(gè)層次:第一層次是英國(guó)財(cái)政部,主要負(fù)責(zé)制定大的方針政策;第二層次為英國(guó)證券投資委員會(huì),由官方和民間人士組成的一個(gè)半官方、半民間組織,直接向財(cái)政部負(fù)責(zé),主要負(fù)責(zé)《金融服務(wù)法》的實(shí)施,并制定有關(guān)基金管理的技術(shù)性較強(qiáng)的政策措施;第三層次是眾多民間的自律性質(zhì)行業(yè)管理協(xié)會(huì),這些協(xié)會(huì)是基金管理的主體,承擔(dān)了主要的監(jiān)管職能,協(xié)會(huì)根據(jù)本行業(yè)的特點(diǎn)制定出各種規(guī)則,以達(dá)到自律的目的;第四層次便是各協(xié)會(huì)下面的為數(shù)眾多的會(huì)員。和英國(guó)自律監(jiān)管相似的國(guó)家和地區(qū)還有:澳大利亞、我國(guó)的香港地區(qū)等。

而美國(guó)實(shí)行政府監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合的模式。根據(jù)美國(guó)《1934年證券交易法》的規(guī)定,美國(guó)證券與交易委員會(huì)(SEC)于1934年7月正式成立,委員會(huì)隸屬于美國(guó)政府,SEC不僅是一個(gè)執(zhí)行美國(guó)證券法規(guī)的機(jī)構(gòu),同時(shí)還擁有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)。其職能是對(duì)美國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管。委員會(huì)下設(shè)投資管理局,該局根據(jù)《1940年投資公司法》和《1940年投資顧問法》的規(guī)定,制定有關(guān)基金法規(guī),監(jiān)管基金管理人、托管銀行、過戶代理商、分銷商以及其他為基金提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人士是否合規(guī)經(jīng)營(yíng),基金資產(chǎn)是否得到安全保管,基金信息披露是否及時(shí)、完整、充分。另外投資管理局還負(fù)責(zé)審查基金新產(chǎn)品。除聯(lián)邦政府監(jiān)管外,各州也設(shè)有證券委員會(huì),接受在該州發(fā)行基金的每個(gè)投資公司所提交的基金廣告的備案,并收取一定的費(fèi)用,以及對(duì)銷售基金過程中舞弊及欺詐行為提出訴訟。行業(yè)自律主要是指交易所、行業(yè)協(xié)會(huì)(如投資公司協(xié)會(huì)(ICI)、投資管理和研究協(xié)會(huì)(AIMR)以及美國(guó)證券交易商協(xié)會(huì)(NASD))及其他團(tuán)體(如注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等)的行業(yè)自律。行業(yè)自律組織通過對(duì)投資公司進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo),實(shí)施自我教育、自我管理,目的是為了保護(hù)市場(chǎng)的完整性,維持公平、高效和透明的市場(chǎng)秩序。自律組織的自律活動(dòng)需在證券法律框架內(nèi)開展,并接受證券與交易委員會(huì)(SEC)的監(jiān)管。證券與交易委員會(huì)(SEC)既可以對(duì)自律組織頒布的規(guī)則條例進(jìn)行修訂、補(bǔ)充和廢止,也可以要求自律組織制定新的規(guī)章。與美國(guó)集中監(jiān)管體制相同的,還有我國(guó)的臺(tái)灣省。

日本證券投資基金的發(fā)展在很大程度上受到政府行為的影響、控制和左右。其監(jiān)管體系是政府嚴(yán)格管制模式,其監(jiān)管框架分為4個(gè)層次:(1)大藏省證券局。它是日本主管全國(guó)證券業(yè)務(wù)的政府機(jī)構(gòu),對(duì)基金及證券經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)進(jìn)行注冊(cè)登記、批準(zhǔn)、認(rèn)可、檢查并對(duì)一切證券法令的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。(2)證券交易審議會(huì)。該機(jī)構(gòu)于1962年由大藏省設(shè)立,是基金及有關(guān)證券的發(fā)行、買賣及其他交易等重要事項(xiàng)調(diào)查審議的最高行政機(jī)構(gòu)。(3)證券投資信托協(xié)會(huì)。該協(xié)會(huì)成立于1957年7月,是為促進(jìn)證券投資信托業(yè)的發(fā)展而經(jīng)大藏省許可成立的,該協(xié)會(huì)是由基金管理公司和證券公司組成的行業(yè)自律組織,致力于辦理有關(guān)證券投資信托營(yíng)運(yùn)的自律規(guī)范。協(xié)會(huì)的主要任務(wù)職能是:防止信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)用上違反受益人利益的事件發(fā)生,對(duì)公正恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用信托財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查、指導(dǎo)及勸告;防止投資信托公司對(duì)其他同業(yè)的誹謗或違法行為;為實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)其他目的而進(jìn)行調(diào)查、勸說與指導(dǎo)等。(4)日本銀行。日本銀行是日本的中央銀行,它代表國(guó)家對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行直接或間接的行政指導(dǎo)和干預(yù),對(duì)基金托管銀行進(jìn)行監(jiān)督管理。

總之,英國(guó)經(jīng)歷了由行業(yè)自律向單一監(jiān)管的過渡,美國(guó)是集中管理與分層管理并存,日本實(shí)行政府嚴(yán)格監(jiān)管。監(jiān)管下的自由和自律基礎(chǔ)上的監(jiān)管,為我國(guó)基金的監(jiān)管提供了諸多啟示。

四、國(guó)外基金外部監(jiān)管對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)基金監(jiān)管的發(fā)展與我國(guó)資本市場(chǎng)的發(fā)展是密不可分的,經(jīng)過近20年的發(fā)展,目前我國(guó)基金監(jiān)管方面的法律法規(guī)主要有《投資基金法》、《證券法》以及《公司法》、《信托法》等。其中《證券法》規(guī)定:“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一管理”,“在國(guó)家對(duì)證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一管理的前提下,依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì),實(shí)行自律管理?！边@意味著,我國(guó)投資基金以國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體,同時(shí)輔之以證券業(yè)協(xié)會(huì)自律管理。從本質(zhì)上講屬于集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制,但這種監(jiān)管體制和以英美日監(jiān)管體制還有較大差別,實(shí)際執(zhí)行效果也大相徑庭。

首先,在立法方面,還缺乏配套性的法律法規(guī),尤其是缺乏有關(guān)投資者保護(hù)等方面的法律規(guī)章;其次,對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱、法律地位和性質(zhì)以及監(jiān)管人員的職責(zé)等未有明確的界定。而美國(guó)在1934年《證券交易法》中明文規(guī)定美國(guó)證券交易委員會(huì)為獨(dú)立的擁有一定立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。另外,在行業(yè)自律方面,已有的《行業(yè)公約》只是約定基金行業(yè)成員要守法自律、規(guī)范經(jīng)營(yíng)、維護(hù)基金持有人的權(quán)利等,但缺乏相應(yīng)的制裁措施,可操作性不強(qiáng)。在立法方面,應(yīng)積極借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)。一方面,要盡快建立起以《投資基金法》為核心的不同層次的法律體系。圍繞現(xiàn)有的《投資基金法》,盡快制定相關(guān)配套法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則,如《投資者利益保護(hù)法》等,并根據(jù)基金市場(chǎng)的發(fā)展變化適時(shí)修改和調(diào)整。在法律規(guī)定上,既要確立嚴(yán)格的規(guī)范,又要為行政主管機(jī)關(guān)靈活機(jī)動(dòng)地處理特殊情況留有余地,如基金管理人在基金運(yùn)作中違反國(guó)家法律、基金契約等。在行業(yè)自律建設(shè)方面,應(yīng)借鑒英國(guó)的做法。實(shí)行行業(yè)內(nèi)部的管理與制約,發(fā)展基金行業(yè)自律組織。充分利用專業(yè)人員的優(yōu)勢(shì),避免非專業(yè)人士介入監(jiān)管帶來效率低下的問題。我國(guó)必須借鑒英國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn),建立起規(guī)范的基金行業(yè)自律組織,從而分擔(dān)一部分政府監(jiān)管的職能,這有助于降低行政監(jiān)管的成本,提高監(jiān)管的效率。最后,要正確處理監(jiān)管效率與市場(chǎng)穩(wěn)定的關(guān)系。從理論上說,監(jiān)管效率和市場(chǎng)穩(wěn)定是相互統(tǒng)一的,二者之間并沒有不可調(diào)和的矛盾。一個(gè)發(fā)達(dá)、完善、有序的基金市場(chǎng)應(yīng)該是運(yùn)作高效而穩(wěn)定的市場(chǎng),相應(yīng)地所確定的監(jiān)管體制應(yīng)盡量滿足和體現(xiàn)這種要求。因此,有必要兼顧監(jiān)管效率和市場(chǎng)穩(wěn)定相結(jié)合的原則,避免在實(shí)際操作中監(jiān)管者往往偏向于選擇某一方面而對(duì)另一方面視而不見的情況,避免造成監(jiān)管措施的不到位和監(jiān)管的時(shí)滯,以保證基金監(jiān)管體制的健康運(yùn)行。

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(作者單位:華東師范大學(xué),海證期貨 上海 200062)(責(zé)編:呂尚)