張家麟

改革開放以來，我省招投標事業(yè)取得長足發(fā)展。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善和招投標活動日趨普及，我省招投標管理體制已不適應招投標事業(yè)發(fā)展的需要，因此，按照中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》和深入學習實踐科學發(fā)展觀活動中提出的“解決主要矛盾和突出問題”的要求，改革現(xiàn)行招投標體制，建立符合科學發(fā)展的招投標監(jiān)督管理體制，勢在必行。

現(xiàn)狀分析

第一，招投標監(jiān)督管理混亂。目前我省招投標監(jiān)督執(zhí)法部門多達十幾家，誰都可以制定本部門、本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定，由于全省缺乏統(tǒng)一有效的指導和協(xié)調(diào)，各種交易活動監(jiān)管交叉、分散。這種錯綜復雜、層次不清、責職不明、經(jīng)濟關(guān)系不順的監(jiān)管體制，造成了監(jiān)督缺失、監(jiān)管缺位、“九龍治水、天下大旱”的尷尬局面。

第二，市場主體行為不規(guī)范。具有招投標管理職能部門集管理、監(jiān)督、執(zhí)法于一身，既是政策的制定者，又是執(zhí)行者，加劇了部門保護和行業(yè)壟斷；有些招標人與投標人之間，投標人與投標人之間，互相串通，以不正當手段騙取中標；市場主體法律意識淡薄，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，招投標領域的商業(yè)賄賂和腐敗行為屢見不鮮。

第三，主體行業(yè)準入把關(guān)不嚴。對招投標主體行業(yè)，缺少長遠的規(guī)劃布局，形成目前“招標公司”林立，魚龍混雜，全省200多家招標公司無序競爭。而且招標行業(yè)從業(yè)人員整體素質(zhì)不高，職業(yè)道德水準參差不齊，規(guī)避招標、隨意改變評標標準、排斥和限制潛在投標人等違規(guī)違法現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重擾亂了招投標市場秩序。

第四，公共服務體系薄弱。目前全省缺乏統(tǒng)一的招投標信息平臺，信息不對稱，公開、公平、公正的目標難以實現(xiàn)；沒有建立統(tǒng)一的專家?guī)?，分部門設置，評標專家人才尚未達到資源共享；信用評價體系不完善，沒有建立全省統(tǒng)一的招、投標信用評價制度和失信懲戒機制，以致招標人、投標人、招標代理機構(gòu)各方失信行為比較嚴重。

弊端透視

上述問題存在的原因，歸根到底是招投標市場多頭監(jiān)管造成的，癥結(jié)是體制和法律法規(guī)不完善問題。

第一，監(jiān)管體制——條塊分割多頭管理。當前我省招投標管理體制，按行政隸屬分別由省、市、縣的行業(yè)行政主管部門組織、管理、監(jiān)督，沒有一個統(tǒng)一的、有權(quán)威的、強有力的、比較“超脫”的管理監(jiān)督機構(gòu)，對各類招投標活動，難以做到有效監(jiān)督管理。

第二，同體監(jiān)督——集項目投資人、主管機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)為同一主體。按現(xiàn)行管理體制和職責分工，對于招投標過程中出現(xiàn)的違法活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由有關(guān)行政主管部門負責并受理投標人和其他利害關(guān)系人的投訴。這實際上是一種同體監(jiān)督的體制，難以實施有效監(jiān)督。

第三，地方保護主義——市場壁壘難打破。各地在招投標活動中，遇到的最大阻力來自地方保護主義。一些地區(qū)或部門為確保本地、本系統(tǒng)企業(yè)中標，還采取歧視性資質(zhì)審查、限制信息發(fā)布地點和范圍、制定不公平的評標標準和方法等措施，排斥外地或外系統(tǒng)投標人。在地方保護主義“保護”下，市場壁壘難打破。

第四，主管者自定規(guī)則——規(guī)避公開招標。各自為政、多頭管理的招投標體制，滋長了招標部門花樣百出，規(guī)避公開投標。一些地方和行業(yè)一是把項目化整為零，規(guī)避公開招標；二是把應當公開招標的項目，千方百計找各種理由將其變?yōu)檠麡?，議標；三是在信息發(fā)布上做文章，要么限制信息發(fā)布范圍，要么不公開發(fā)布信息，以規(guī)避公開招標；四是一些業(yè)主單位為了私利，不愿將自己應當招投標的項目進行公開招投標，而是交給自己所屬的單位承接，名日“肥水不落外人田”，既不顧質(zhì)量，也不講效率、效益，甚至把這些項目變成“唐僧肉”，內(nèi)部瓜分。

第五，從業(yè)人員素質(zhì)——制約招投標評標的公正。我省一些地方評標辦法因條塊分割、政企不分、監(jiān)管不力，導致評標人員素質(zhì)不高，沒有形成一支綜合性的高素質(zhì)、精通業(yè)務的招投標職業(yè)化隊伍，嚴重制約了招投標工作中的“評標公正性”。

第六，現(xiàn)有法律法規(guī)——缺陷、沖突和矛盾。由原國家發(fā)改委牽頭起草的《中華人民共和國招投標法》于2000年1月1日正式實施，而由財政部牽頭起草的《政府采購法》則到2003年1月1日才正式實施?！墩型稑朔ā?、《政府采購法》均屬于同一位階的兩部公共采購法，都是屬于規(guī)范公共采購行為的法律，但兩部法律存在一些缺陷、沖突和矛盾。—是按照《政府采購法》，工程采購大部分屬于政府采購，但由于部門分割、條塊分割，目前并未被納入政府采購范圍操作，也就是說，我國絕大部分工程采購都是由缺乏監(jiān)督的各部門分散進行的。二是《招投標法》實施以來，由于沒有統(tǒng)一的主管機關(guān)，大多數(shù)情況下采購人、主管機關(guān)、監(jiān)督機關(guān)都是同一主體。由此，相關(guān)的權(quán)力主體和社會中介機構(gòu)扮演著不光彩的角色，導致我國公共采購領域里普遍存在商業(yè)賄賂、“黑箱操作”。三是《政府采購法》實施后，統(tǒng)一了貨物、工程和服務的主管機關(guān)，也就是我國各級財政機關(guān)。但前后兩部法律在主管機關(guān)方面還是存在嚴重的抵觸。前一部法律規(guī)定相關(guān)部委及其所屬機構(gòu)管轄各自的公共采購，即分散采購。后一部法律則以集中采購為主。為此，部委之間紛紛出臺本部門的行政規(guī)章，從而造成部門之間規(guī)章相互打架，導致公共采購監(jiān)管疲軟和執(zhí)行不力。四是在政府采購實際工作中，我國各地政府采購部門和行政監(jiān)管部門是同時適用《政府采購法》和《招投標法》的內(nèi)容，但兩部法律的主管機關(guān)、信息披露制度，回避制度、質(zhì)疑程序、投訴程序、法律責任等內(nèi)容均不相同。一旦發(fā)生爭議，不論是行政主體，還是政府采購當事人在兩部法律面前均會遭遇無所適從的局面。

改革思路

第一，改革的總體要求。

招投標體制改革的總體要求是：按照政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能要求，加強政府決策和協(xié)調(diào)能力，調(diào)整現(xiàn)有機構(gòu)編制，整合現(xiàn)有服務資源，完善行業(yè)自律組織，建立有利于規(guī)范招投標市場，有利于優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，有利于依法行政和依法監(jiān)管，有利于提高招投標質(zhì)量的管理體制和運行機制。改革遵循的基本原則是：依法監(jiān)管；公開公正；統(tǒng)分結(jié)合；行業(yè)自律。

第二，改革的基本思路。

(1)加強組織體系建設，提升政府駕馭招投標工作的決策和協(xié)調(diào)能力。省政府應建立議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，如招投標工作領導小組或聯(lián)席會議制度，研究和決定招投標管理體制及改革等重大事宜，全力推進全省招投標監(jiān)管體制改革。

(2)推進監(jiān)管體系建設，強化政府對招投標市場的統(tǒng)一監(jiān)管。成立省、市兩級招投標監(jiān)督管理機構(gòu)。將過去分散在一、二十個部門的監(jiān)管職能予以集中，授予職能，明確責任，強化政府統(tǒng)一監(jiān)管。

(3)整合招投標市場各類資源，建設統(tǒng)一的招投標交易平臺。將分散在相關(guān)部門的交易市場進行有效整合，著力解決招投標市場行業(yè)壟斷、部門分割、自成體系、資源浪費等問題，建立統(tǒng)一的招投標平臺。

(4)構(gòu)建招投標公共服務體系，為招投標提供優(yōu)質(zhì)高效服務。在改革中要注重招投標市場服務體系建設，建立跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨部門的綜合評標專家?guī)?，實行專家資源共享；對專家評委實行動態(tài)管理、信用考核制度，以保證評標的公平、公正、客觀；同時，相繼建立評委隨機抽取系統(tǒng)、評標監(jiān)控系統(tǒng)、公共信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，為市場主體提供良好服務，提升服務能力。

(5)建立招投標信用評價體系，實施招投標全過程監(jiān)督管理。要加強對招標、投標、開標、評標、中標的全過程監(jiān)督管理；要充分發(fā)揮行政監(jiān)察作用，形成行政主管部門和業(yè)主方內(nèi)外監(jiān)督的雙向監(jiān)督合力；建立信息公開制度。

(6)加強規(guī)章制度建設，從源頭上遏制招投標領域的腐敗。要依法制定統(tǒng)一的招投標監(jiān)督管理辦法、實施細則、業(yè)務操作規(guī)程、違法違規(guī)處理辦法、投訴受理辦法等規(guī)章制度。同時向社會公布省、市、縣舉報投訴電話、聯(lián)系方式及電子郵箱，從制度、規(guī)范和運行規(guī)則上遏制招投標領域的腐敗。

(作者系安徽省編辦副主任)