季文生

目前，國內(nèi)對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的研究尚處于試行階段。機關(guān)事業(yè)單位退休養(yǎng)老制度自身的缺陷以及企業(yè)養(yǎng)老保險制度的不銜接，阻礙了統(tǒng)一的勞動力市場的形成，也制約了其自身的發(fā)展。盡管全國已有二十多個省份進行了試點，時間上已有十年之久，但從整體上看，存在的問題尚多，客觀上要求全國統(tǒng)一的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度出臺。盡管機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的目標輪廓已漸漸清晰，但理論上研究的成果十分有限，缺乏系統(tǒng)化、整體性研究，改革的目標模式以及原則、具體的操作思路尚處于爭論之中。本文通過對我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度存在的問題進行綜合性的分析，提出了具有可行性的對策和方案，試圖通過這些探討，能夠深化社會保障理論研究的內(nèi)涵，并能對機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的實踐起到借鑒作用。

1機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

1.1參保對象有限。從參保對象看，目前有的地區(qū)只是事業(yè)單位合同工，以及財政補貼或者自收自支事業(yè)單位的部分人員，覆蓋面較窄；談不上真正意義的機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險制度改革。

1.2參?；鸩蛔?。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的滯后以及現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險模式，使得這部分人員的養(yǎng)老基金沒有積累，存在潛在風險，即養(yǎng)老金缺口問題。

1.3參保意識淡薄。突出表現(xiàn)在一些單位有選擇地參保，主要是一些專業(yè)性或?qū)I性較強，經(jīng)濟效益好、職工整體年齡低的單位。由于擔心“參保會讓他人占便宜”，它們往往不愿參加養(yǎng)老保險，這與養(yǎng)老保險社會趨勢極不相稱。

1.4參保“逆差”突顯。這主要指個人繳費與養(yǎng)老待遇脫節(jié)。無論個人繳費數(shù)額高低、時間長短，參保人員退休時計發(fā)養(yǎng)老待遇仍沿用原有政策，因此養(yǎng)老金計發(fā)不與個人繳費情況掛鉤。其弊端是，在實際繳費中，部分單位出于各種原因未能按真正的實際工資繳納養(yǎng)老保險。這樣不但影響了參保人員繳費的積極性，而且不能體現(xiàn)個人繳費的作用，即無法真正體現(xiàn)權(quán)利與義務對等的原則。

1.5養(yǎng)老保險制度缺乏法律性。由于機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革未啟動，形成企業(yè)養(yǎng)老保險和機關(guān)事業(yè)單位退休制度的雙軌并行，退休人員養(yǎng)老待遇差距逐年拉大，矛盾突出，已影響到社會穩(wěn)定。養(yǎng)老保險改革已近20年，時至今日，國家尚未出臺社會保險法，養(yǎng)老保險基本靠政策規(guī)范，缺乏法律的依據(jù)。這是導致企事業(yè)單位拒保、拖欠保費的重要原因，養(yǎng)老保險工作推行起來難度很大。

1.6征收基數(shù)、比例不統(tǒng)一?；鶖?shù)方面，有的地方按人事部門核定的檔案工資為基數(shù)征收，有的地方按工資總額為基數(shù)征收，有的地方執(zhí)行“雙基數(shù)”，有的按“單基數(shù)”征收。

2推進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的必要性

2.1改革有利于積累社保基金，以滿足社會需求。

近20年來，中國經(jīng)濟發(fā)展很快，但由于幅員遼闊、區(qū)域間差異較大且進步不平衡，盡管國家用于加強社會保障體系建設的財政支出逐年遞增，客觀上還是無法滿足各地的需求。而隨著人們生活水平的不斷提高，我國人口平均壽命正在延長。專家為此告誡：我國人口老化已經(jīng)提前到來，我國養(yǎng)老保險正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。對機關(guān)事業(yè)單位來說，人口老齡化的形勢更顯得緊迫。其顯著特點是，新進人員有限，而退休人員有逐年增多的趨勢，因此其平均年齡和退休人員比重都將高于社會平均數(shù)。在整個養(yǎng)老收支明顯不符的嚴峻形勢下，財政壓力十分沉重，因此只有通過建立健全完善的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，才能從根本上解決資金不足的問題。

2.2改革有利于公平競爭，以實現(xiàn)社會公平。

我國社會保險體系是建設社會主義市場經(jīng)濟體系中不可缺少的重要組成部分，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的根本保證。隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，我國的市場體制正在不斷完善；與此同進，人們的公平競爭意識也在日益強化。公平競爭是市場經(jīng)濟的精髓，是社會全體成員的共同要求。著眼于基本養(yǎng)老保險的作用和意義，如果只是企業(yè)和少部分事業(yè)單位參與、而機關(guān)和大部分事業(yè)單位未全面投入改革，顯然這種改革有失社會公平。因此，只有通過建立較廣泛、覆蓋全社會的社會保障制度，對所有的社會成員都實行養(yǎng)老保險，才有利于社會的公正和諧、人才的合理競爭，同時才能擴大社會保險資金來源的渠道。

2.3依法建立和完善社會保障休系的需要。

我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險嚴重滯后于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和市場經(jīng)濟的發(fā)展，已經(jīng)成為制約我國機關(guān)事業(yè)單位人事制度改革的主要障礙。縱觀世界各國，養(yǎng)老保險制度作為國家發(fā)展的重要基礎保障，均得到了國家的高度重視和財政大力支持。如果我國機關(guān)事業(yè)單位職工參加養(yǎng)老保險的障礙不排除，社會保障體制的作用就會受到很大限制，機關(guān)事業(yè)單位人事制度改革將無法真正推進。因此，進一步深化機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，是依法建立產(chǎn)完善社會保障體系的迫切需要。

3機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的對策

3.1加快社會保險立法工作。在當代社會，立法先行是一項基本原則。工業(yè)化國家及許多發(fā)展中國家在建立或修訂自己的社會保障制度時均應遵循這一規(guī)則，即任何一項社會保障制度的建立和改革應以立法機關(guān)制定或修訂的相關(guān)法律、法規(guī)為先導，以管理部門制定的相應實施細則為條件，以具體組織實施社會保障項目為目的。因為只有以法律制度的權(quán)威規(guī)范，才能實現(xiàn)社會保障制度責任與權(quán)益的合理配置。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革之初，就應該避免依靠行政機關(guān)的政策和指示來推動社會保障制度的一貫做法，立法先行，社會保障制度的改革、運行、管理只有以法律為依據(jù)，才能公平、高效、健康地發(fā)展。

3.2逐步提高機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，擴大和充實養(yǎng)老保險基金。

我國機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險統(tǒng)籌以縣市級為主，管理層次過低，社會保障的共濟性受到制約，分散風險的功能較差，給參保人員跨地區(qū)流動造成障礙。同時，由于沒有對機關(guān)事業(yè)單位社保經(jīng)辦機構(gòu)進行統(tǒng)一的科學規(guī)劃，各地區(qū)業(yè)務操作流程和軟件系統(tǒng)不統(tǒng)一，內(nèi)部建設和管理水平差距較大。

養(yǎng)老保險沒有一定的資金量和調(diào)劑規(guī)模是無法抵御風險的，低層次統(tǒng)籌加劇資金供求的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，提高統(tǒng)籌層次，實行機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險基金的省級或全國統(tǒng)籌，增強養(yǎng)老基金的抗風險能力，這是大勢所趨。要拓展籌資渠道，擴大和充實養(yǎng)老基金，保障離退休人員基本生活所需的養(yǎng)老金，減緩支付高峰期時的壓力，政府可制定優(yōu)惠措施，允許養(yǎng)老基金投資大型電力、通訊設施等具有較高的經(jīng)營穩(wěn)定、風險小、收益高的項目，并對社會捐贈養(yǎng)老基金制定優(yōu)惠政策等。要逐步發(fā)展成為政府財政資助、國家、單位和個人共同負擔、社會捐贈等多渠道籌集養(yǎng)老基金的格局，這已成為進一步發(fā)展與完善現(xiàn)代社會保險制度的共識。

3.3健全機制以掌控專用基金。

機關(guān)事業(yè)單位的專用資金，應由當?shù)刎斦苯訐芨督o社保機構(gòu)或社保基金管理機構(gòu)，不宜再單獨設立其他基金管理機構(gòu)進行管理。這不但有利于提高統(tǒng)籌層次、加強社?；鸨O(jiān)管，而且有利于增強基本養(yǎng)老保險基金抵御風險的能力。

3.4建立繳費與待遇掛鉤的激勵機制。

為了規(guī)范社會保障管理，要將機關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休審批權(quán)和待遇計發(fā)劃歸勞動人事部門，把不符合政策提前退休的人員拒于養(yǎng)老保險基金之外，減輕財政負擔。同時要加強對合理推遲退休年齡問題的研究。權(quán)利和義務相統(tǒng)一是任何養(yǎng)老保險模式最基本的要求，要體現(xiàn)社會公平，機關(guān)事業(yè)單位必須實行和企業(yè)掛鉤的激勵機制，形成由社會養(yǎng)老金、個人帳戶養(yǎng)老金、過渡性養(yǎng)老金共同組成的退休養(yǎng)老金模式，這樣既可增強機關(guān)事業(yè)單位及其工作人員的繳費積極性，也可實現(xiàn)與企業(yè)養(yǎng)老保險制度的相互銜接，實行繳費與待遇掛鉤。

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