林　靜

摘要:公共教育支出是財(cái)政支出的一個(gè)重要方面，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占有一定的貢獻(xiàn)額，國(guó)外學(xué)者對(duì)兩者之間的關(guān)系作了很多研究。本文比較了我國(guó)與部分中收入國(guó)家在公共教育支出總量、結(jié)構(gòu)上的差異，并提出了一些政策建議。

關(guān)鍵詞:公共教育;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);財(cái)政支出

1引言

政府教育支出屬于公共財(cái)政支出，是政府財(cái)政支出中的一個(gè)重要方面，用于教育方面的公共支出具有雙重功

能。一方面，社會(huì)公平理論強(qiáng)調(diào)了教育支出增加了低收入階層的福利水平，縮小因受教育不同產(chǎn)生的收入差異，使社會(huì)收入的分配趨于公平。如初等教育上的公共開支具有向低收入階層進(jìn)行財(cái)產(chǎn)再分配的效果，這種情形在發(fā)展中國(guó)家更為明顯。在發(fā)達(dá)國(guó)家，中等教育上的公共開支具有相同的性質(zhì)。教育支出釋放出的這些公平效益也會(huì)間接地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

另一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論強(qiáng)調(diào)了教育支出產(chǎn)生的人力資本累積對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)生作用?？茖W(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，教育是技術(shù)進(jìn)步的源泉，勞動(dòng)者所掌握的知識(shí)與技能也就日益成為生產(chǎn)發(fā)展的關(guān)鍵，由教育所傳授的這種有用的知識(shí)和技能的積累就成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要內(nèi)因。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)與發(fā)展越來越需要引入更多的智力因素來取代原來的簡(jiǎn)單勞動(dòng)力生產(chǎn)要素，正是因?yàn)榻逃岣吡藙趧?dòng)者的邊際勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的收益，通過教育—生產(chǎn)率—工資的連鎖反應(yīng)，從而增加了個(gè)人的工資收入，這是實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展的微觀基礎(chǔ)。但公共教育支出的擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是否必然為正相關(guān)關(guān)系，需要作理性的思考。

2國(guó)外相關(guān)的研究

關(guān)于公共教育支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，有很多學(xué)者作了大量的研究。人力資本理論的創(chuàng)立者Schultz(1961)通過對(duì)美國(guó)1929-1957年經(jīng)濟(jì)發(fā)展與教育投資數(shù)量關(guān)系的實(shí)證研究后，用數(shù)理統(tǒng)計(jì)法推算出美國(guó)國(guó)民收入的增長(zhǎng)額中有33%可歸功于教育支出的增長(zhǎng)。Helms(1985)利用美國(guó)48個(gè)州1965-1979年數(shù)據(jù)回歸發(fā)現(xiàn)，增加教育支出可以提高以個(gè)人收入表示的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。Danison(1985)通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素法發(fā)現(xiàn)1929-1982年間美國(guó)2.92%的年實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率中有0.66個(gè)百分點(diǎn)要?dú)w功于教育因素，政府的教育支出能極大地促進(jìn)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，對(duì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的增長(zhǎng)產(chǎn)生巨大影響。Easterly和Rebelo(1993)也發(fā)現(xiàn)公共教育投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)正相關(guān)。Collins和Bosworth(1996)估計(jì)了亞洲7國(guó)人均教育對(duì)人均產(chǎn)出增長(zhǎng)(人均是指按就業(yè)人數(shù)平均)的貢獻(xiàn)份額，例如韓國(guó)1984-1994年人均產(chǎn)出增長(zhǎng)6.2%，教育的貢獻(xiàn)占9.7%，表明教育是東亞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要來源 。Obersteiner和Wilk(1999)把136個(gè)國(guó)家依據(jù)發(fā)展程度(工業(yè)化、非工業(yè)化)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度(慢、中等、快)劃分為六類進(jìn)行研究，得出結(jié)論：人力資本投資尤其教育支出是高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的主要原因。

而Aschauer(1989)對(duì)美國(guó)1949-1985年不同類型的公共支出的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出彈性進(jìn)行分析，認(rèn)為教育支出與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率之間不存在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的聯(lián)系，但對(duì)1960-1985年間107個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的橫截面數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后結(jié)論卻是相反的，即教育投資可以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。Berthelemy(1995)用仿真模型分析指出了政府教育支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有負(fù)作用。Easterly、Rebelo(1993)和Sylwester(1999)認(rèn)為教育支出在短期內(nèi)可能會(huì)降低經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)率。Kevin Sylwester(2000)也指出雖然公共教育支出對(duì)長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有正效應(yīng)，但對(duì)短期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)卻有著負(fù)效應(yīng)。Blankenau和Simpson(2002)利用一個(gè)簡(jiǎn)單代際交疊的內(nèi)生增長(zhǎng)模型指出了在考慮到一般均衡調(diào)整因素時(shí)，公共教育支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的直接積極作用可能會(huì)被削弱。Paul Glewwe和Hanan G.Jacoby(2004)分析了越南1980-1998年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)不一定伴隨著教育支出的增加。

可見，公共教育支出對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)問題還存在著爭(zhēng)議，在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下各國(guó)政府教育支出的經(jīng)濟(jì)效益也是參差不齊的。比如考察某些發(fā)展中國(guó)家，阿根廷的教育支出對(duì)GDP的增長(zhǎng)作用比較顯著，達(dá)到16%，而墨西哥卻不到1%，巴西僅為2%-3%。又如發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，公共教育支出的增加會(huì)刺激經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。美國(guó)教育部(U.S. Department of Education)在1998-2002年的教育發(fā)展報(bào)告中指出了國(guó)家經(jīng)濟(jì)低迷期，政府的公共教育支出政策影響職業(yè)教育和高等教育的增長(zhǎng)，繼而會(huì)刺激社會(huì)的教育投資，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)。而戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)中人力資本的貢獻(xiàn)由4.90%提高到了11.1%，成為教育投資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成功典例。這都從實(shí)踐上證明了教育支出對(duì)經(jīng)濟(jì)的巨大推動(dòng)作用，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。具體到我國(guó)，政府的教育支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響？

3公共教育支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的國(guó)際比較

資料來源：中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.國(guó)際統(tǒng)計(jì)年鑒（2003，2006，2007，2008）[M]，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社.

教育支出在國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中占有一定的貢獻(xiàn)額，各國(guó)政府財(cái)政用于教育的支出總體上呈現(xiàn)出增長(zhǎng)的趨勢(shì)，不同程度地提高了公共教育支出在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 的比例，這在中等收入 國(guó)家較為明顯(見表1)。該比重可以反映出政府對(duì)教育投入的努力程度。由于我國(guó)在2006年時(shí)人均GNP為2010美元，列世界第129位，仍屬于中等收入國(guó)家，在進(jìn)行公共教育支出與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的比較時(shí)，應(yīng)和同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家相比。

從上表可以看出，中等收入國(guó)家教育支出占GNP的比例基本呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)，而同期我國(guó)公共教育支出比率都不及其他中等收入國(guó)家的水平。我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧等人實(shí)證研究得出結(jié)論，當(dāng)人均GDP達(dá)到800-1000美元時(shí)，要實(shí)現(xiàn)教育與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，公共教育支出占GDP比重必須達(dá)到的下限為4.07%-4.25%。經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄒恒甫也指出，依據(jù)國(guó)際上中等偏下的水平，政府的教育支出至少應(yīng)占到總財(cái)政支出的六分之一，按財(cái)政支出占GDP30%計(jì)算，教育公共支出至少應(yīng)該達(dá)到GDP的5%。而我國(guó)2004年 2.79%的比重顯得較低，與國(guó)際平均水平相比，更是存在著不小的差距，我國(guó)的這個(gè)比例不僅低于世界上主要的高等收入國(guó)家的平均水平(2004年為5.46%)，甚至還低于中等收入國(guó)家的平均水平(2004年為4.35%) 。

據(jù)聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)最新公布的《人文發(fā)展報(bào)告》的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)(見表2)，2005年世界人文發(fā)展指數(shù) （HDI，Human Development Index）為0.743，我國(guó)為0.777，比世界平均水平高出3.4個(gè)百分點(diǎn)，但與其他的中等收入國(guó)家相比偏低。其中教育指數(shù)包括了成人識(shí)字率和初等、中等和高等教育的綜合毛入學(xué)率，能夠反映出一國(guó)的人口文化素質(zhì)水平和教育投資的效果，我國(guó)該指標(biāo)雖然基本上達(dá)到了中等收入國(guó)家的平均水平，但仍低于阿根廷11個(gè)百分點(diǎn)。可見，我國(guó)人力資源數(shù)量較少，教育規(guī)模小，政府的教育支出不足，還存在著一定的投資空間。低投入必然帶來低產(chǎn)出，高素質(zhì)勞動(dòng)力的缺失會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和速度。

資料來源：聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署UNDP《人文發(fā)展報(bào)告》2007年

注：①正值表示人文發(fā)展指數(shù)排序比人均GDP(購(gòu)買力平價(jià)法計(jì)算，單位：國(guó)際元)排名位次靠前，負(fù)值則表示相反。

從公共資源的配置角度上來看，初等教育或義務(wù)教育對(duì)提高一國(guó)國(guó)民的整體素質(zhì)具有相當(dāng)重大的戰(zhàn)略意義，一般由政府免費(fèi)提供。高等教育受到基礎(chǔ)設(shè)施、師資力量及生源等條件的限制，且具有排他性，即一部分人享受高等教育必然會(huì)減少另一部分人對(duì)此類教育的消費(fèi)；但高等教育對(duì)提升一國(guó)整體的文體素質(zhì)及拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)具有明顯的作用，高等教育的公共支出也要占據(jù)相當(dāng)大的比重。一般而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為成熟的國(guó)家，主要是以知識(shí)密集型、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)為主，擴(kuò)展高等教育對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用顯著，勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)受教育程度要求較高，公共教育支出上更側(cè)重于高等教育。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件不發(fā)達(dá)仍在完善中，需要考慮合理安排財(cái)政的教育支出結(jié)構(gòu)，政府財(cái)力應(yīng)在初等教育中起主導(dǎo)作用，在中等、高等教育中起引導(dǎo)作用，以適合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。目前我國(guó)在公共教育經(jīng)費(fèi)的分配上，高等教育所占份額相對(duì)較高，2006年該比重為20.52% ，大學(xué)生生均經(jīng)費(fèi)支出最高，造成了初等教育經(jīng)費(fèi)短缺。

4結(jié)論及建議

政府的公共教育支出通過產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性和乘數(shù)效應(yīng)直接或間接地影響宏觀經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，從長(zhǎng)期看還作為一種人力資本的投資，提高了社會(huì)的勞動(dòng)生產(chǎn)力，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)會(huì)有很大的潛力。鑒于我國(guó)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投入不足，造成了公共教育支出的經(jīng)濟(jì)效率不高，因此政府要在有限的財(cái)力下確定教育支出在公共財(cái)政體制中的重要地位：

4.1明確公共教育的支出邊界和范圍。

在統(tǒng)計(jì)口徑上，我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出的內(nèi)涵大于外國(guó)政府的公共教育支出，但從資金性質(zhì)上看都屬于國(guó)家的財(cái)政性資金。我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)既包括了政府對(duì)教育的投入，也有企業(yè)對(duì)教育的投入，支出項(xiàng)目與收入項(xiàng)目不加區(qū)分，如城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加屬于收入項(xiàng)、校辦產(chǎn)業(yè)減免稅屬于收入抵扣項(xiàng)，這對(duì)計(jì)算公共教育支出的大小可能產(chǎn)生一定的影響，必須加以規(guī)范。凡屬于政府部門的教育經(jīng)費(fèi)支出都應(yīng)列入財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出，其他項(xiàng)目或企業(yè)負(fù)擔(dān)的部門均不列入，以適合國(guó)際慣例。

從財(cái)政的公共性分析，初等教育或基礎(chǔ)教育涉及全社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，應(yīng)由政府集中提供。從國(guó)際比較角度來看，大多數(shù)國(guó)家都是提供免費(fèi)義務(wù)教育的，我國(guó)要保障義務(wù)教育有足夠的資金支持，通過立法等剛性手段來確保政府對(duì)義務(wù)教育的足額撥款。而高等教育具有排他性，應(yīng)根據(jù)受益者付費(fèi)原則由市場(chǎng)來提供，政府所扮演的角色要著重監(jiān)督以輔助市場(chǎng)機(jī)能的不足，通過財(cái)政補(bǔ)助、貸款等途徑予以支持，以提升公共教育資源的使用效率。

4.2擴(kuò)大非財(cái)政性教育支出。

我國(guó)正由單純的追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新階段，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持一定水平的基礎(chǔ)上，更多強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，政府投入始終是教育投資的主渠道，擴(kuò)大非財(cái)政性教育支出，并不是要淡化政府對(duì)教育的財(cái)政責(zé)任。政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育層次確定投入比例，在教育投入總量和占GDP比例增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，保證政府投入的生均增長(zhǎng)量。由于我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)受到財(cái)政支出狀況的制約，在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)大幅度提升，如果過快地增加財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入也未必能保證資金的使用效果，因此要挖掘財(cái)政外的資金來支持教育事業(yè)的發(fā)展，如受教育者的家庭支付部分、社會(huì)團(tuán)體與個(gè)人的捐贈(zèng)等。同時(shí)，這些非財(cái)政性的資金介入，更注意投入與收益的比較，也可以從外部對(duì)資金使用單位進(jìn)行約束與監(jiān)督，可能對(duì)不規(guī)范的行為起到一定的抑制作用，提高資金的使用效率。

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