葛少蕓 馬占元
一、甘肅民族地區(qū)生態(tài)補償主體架構(gòu)漸趨形成
根據(jù)“生態(tài)功能服務付費”理論,生態(tài)補償實際上就是要求社會各階層對生態(tài)環(huán)境承擔社會責任的一項制度。它要求政府在向社會提供公共服務、企業(yè)在追求利潤最大化、個人在追求自身發(fā)展空間的過程中,強調(diào)人類在發(fā)展自身的同時,要通過補償?shù)男问剑_保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》,明確指出了生態(tài)補償機制構(gòu)建主體,即國家、區(qū)域和產(chǎn)業(yè)。這一規(guī)定為我們勾勒出了生態(tài)補償機制補償主體的基本框架。
根據(jù)國家“十一五”規(guī)劃綱要所設(shè)定的內(nèi)容,由國家發(fā)改委正式批準的甘南藏族自治州黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設(shè)項目,于2007年12月20日正式啟動。這是甘南有史以來規(guī)模最大的生態(tài)補償工程,預算總投資44.51億元,主要建設(shè)內(nèi)容包括生態(tài)保護與修復工程、農(nóng)牧民生活生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護支撐體系建設(shè)等。此項主要由國家通過公共財政轉(zhuǎn)移支付實施的生態(tài)補償,體現(xiàn)了國家作為全民利益的集中代表而在生態(tài)補償機制中的主導性地位和最重要的義務主體。
實踐中,國家早已在包括民族地區(qū)在內(nèi)的許多地區(qū)啟動了諸多生態(tài)建設(shè)項目,如天然林保護工程、退耕還林還草工程、防沙治沙工程、自然保護區(qū)工程、三北防護林工程、“三化”草地治理工程、濕地資源恢復和保護工程,等等。這些項目本身也都是對民族地區(qū)的生態(tài)補償形式,并充分彰顯了政府不容置疑的主導作用。
鑒于生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)具有地域性和跨域性的特點,以及資源產(chǎn)權(quán)的難以界定等原因,政府在組織和協(xié)調(diào)區(qū)域間合理的利益轉(zhuǎn)移方面,同樣發(fā)揮著無可替代的作用。
從2007年12月1日起,甘肅省率先在全國試行征收草原植被恢復費制度。規(guī)定對在省境內(nèi)草原上從事地質(zhì)勘察、修路、探礦、影視拍攝等活動,以及采挖野生植物的企業(yè)或個人,將收取植被恢復費。這意味著企業(yè)、社會團體和個人將為履行生態(tài)環(huán)境社會責任承擔所必需的成本。今后,根據(jù)生態(tài)補償客體的特點和要求,諸如此類的生態(tài)補償制度和明細化規(guī)定,都應該逐步得到建立和完善。
二、充分把握民族地區(qū)生態(tài)補償契機,以科學發(fā)展理念實現(xiàn)生態(tài)治理與改善民生同步
甘肅少數(shù)民族總?cè)丝陔m只占全省總?cè)丝诘?.3%,但民族自治地方國土面積卻占全省總面積的40%。全省民族自治地方草原面積占全省草原面積的63%;有林地面積占全省有林地面積的近一半。全省天然林資源主要集中在民族地區(qū),其中甘南州占全省的30%,森林蓄積量占全省的45%。民族地區(qū)水電資源理論蘊藏量占全省水電資源總量的62%。
根據(jù)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》,主要分布在青藏高原和祁連山麓的甘肅民族地區(qū),許多區(qū)域被列為國家的重要生態(tài)功能區(qū),其水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護等生態(tài)調(diào)節(jié)功能,維系著區(qū)域或全國的生態(tài)安全。這一主體功能的科學定位,決定了甘肅民族地區(qū)有提供生態(tài)服務功能的重要義務和應當獲得生態(tài)補償?shù)谋厝粰?quán)利。但是,民族地區(qū)大多地處高寒陰濕山區(qū)和荒漠戈壁地區(qū),多變而極端的氣候、高海拔、土壤瘠薄、植物生長緩慢以及日益發(fā)展的氣候暖干化趨勢,再加諸多人文因素的影響,使其又是極其脆弱的生態(tài)區(qū)域,極易受到破壞并且很難恢復。由于資源承載能力較弱,生存環(huán)境惡劣,生存空間狹窄,加之為了保護生態(tài)功能區(qū)而喪失了部分發(fā)展機會和自身利益,因而民族地區(qū)目前貧困面較大。全省21個民族縣(市)中,有14個是國家扶貧工作重點縣。2006年民族地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值只占全省的5.6%,地方財政收入僅占全省的4.2%。在全省86個縣(市)綜合經(jīng)濟實力排序中,有15個民族縣排在50位以后,排在最后的6個縣全是民族縣。在全國30個民族自治州中,臨夏州、甘南州綜合經(jīng)濟實力排在最末兩位。
研究資料和大量實踐表明,貧困是招致生態(tài)惡化的首要原因,而生態(tài)環(huán)境惡化又是造成貧困的主要根源。為此,必須充分把握生態(tài)補償契機,全面落實科學發(fā)展理念,這是促使生態(tài)治理與改善民生協(xié)調(diào)發(fā)展的必由之路。
(一)大力發(fā)展資源優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)
根據(jù)民族地區(qū)資源特點和產(chǎn)品優(yōu)勢,科學地構(gòu)建起生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的支撐點。在草原牧區(qū),要在落實和完善草原家庭承包的基礎(chǔ)上,普遍推行保護草原和提高草原生產(chǎn)力的適用技術(shù)配套系統(tǒng),主要是:人工草地建設(shè),草原圍欄,劃區(qū)輪牧,禁牧、休牧制度,草原水利設(shè)施建設(shè),病蟲害和毒害草的防治等。與此同時,應積極推廣以提高家畜生產(chǎn)轉(zhuǎn)化效率為核心的生產(chǎn)經(jīng)營方式。例如,占甘南州牲畜總數(shù)90%以上的藏綿羊和藏牦牛,它們能適應當?shù)馗吆畤揽岬纳姝h(huán)境,在生長性能方面又具有較好的彈跳力和爆發(fā)力。現(xiàn)有的技術(shù)路線完全可以實現(xiàn)肉羔羊當年育成出欄、藏牦牛商品牛兩年育成出欄的目標。這不僅大量節(jié)約了飼草料資源,減輕了對草原生態(tài)的壓力,還能大大提高產(chǎn)品質(zhì)量,顯著增加經(jīng)濟效益。在其他農(nóng)區(qū)或農(nóng)牧交錯區(qū),要在發(fā)展生態(tài)農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)上,充分發(fā)揮農(nóng)牧結(jié)合、農(nóng)牧互補的優(yōu)勢,重點開發(fā)肉牛、肉羊育肥產(chǎn)業(yè),并與牧區(qū)緊密結(jié)合,走“牧區(qū)繁殖,農(nóng)區(qū)育肥”的易地育肥路子。
要做大做強特色產(chǎn)業(yè),并發(fā)展與之相應的產(chǎn)品加工業(yè),延伸產(chǎn)業(yè)鏈,提高產(chǎn)品附加值。高寒陰濕山區(qū)的綠色食品、中藥材、油料、蠶豆、水產(chǎn)、山珍等;其他農(nóng)牧區(qū)的油菜、蠶豆、馬鈴薯、蔬菜、水果、花卉、食用菌、水產(chǎn)、中藥材、牛羊肉、皮革、羊毛等,都是極具特色的產(chǎn)品,具有廣闊的發(fā)展和提升空間。
(二)積極示范并推廣“六化”家庭牧場
近年來,在廣大牧區(qū)發(fā)展起來的“六化”家庭牧場,即牲畜良種化、圈舍暖棚化、草場圍欄化、飼草料基地化、防疫規(guī)范化、牧民定居化,已成為保護草原生態(tài)和加快經(jīng)濟發(fā)展的重要平臺,并具有組織成本低、適應市場波動變化能力強,還有可能向規(guī)?;?jīng)營轉(zhuǎn)型提升等優(yōu)勢。據(jù)報道,甘南州的碌曲縣,已有不同規(guī)模的家庭牧場2434戶,占牧戶總數(shù)的75%。有條件的牧區(qū)都應得到發(fā)展。
(三)重視林業(yè)生態(tài)保護和建設(shè),不斷發(fā)展壯大林業(yè)產(chǎn)業(yè)
鑒于天然林的重要生態(tài)功能,要在“天?!惫こ倘〉贸醪匠煽兊幕A(chǔ)上,爭取繼續(xù)實施第二期天保工程。通過嚴格封護,保護好天然林的生境條件、物種資源,并使殘次林盡快恢復成林。要不斷完善政策,鞏固退耕還林成果,抓緊宜林荒山荒地造林和低產(chǎn)林的改造,提高森林覆蓋率。
要積極推進集體林權(quán)制度改革,不斷發(fā)展壯大林業(yè)產(chǎn)業(yè)。民族地區(qū)發(fā)展花卉、經(jīng)濟林木、林下經(jīng)濟、林木種苗、林木林副產(chǎn)品加工等林業(yè)產(chǎn)業(yè)的潛力巨大。應合理利用生態(tài)補償資金,予以重點扶持。
(四)不斷提升生態(tài)旅游的產(chǎn)業(yè)地位
充分利用民族地區(qū)獨特的原生態(tài)自然景觀和人文景觀優(yōu)勢,積極開展森林旅游、草原旅游、濕地旅游、荒漠旅游等,讓它們在發(fā)揮自身生態(tài)功能的同時,又能與發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟相結(jié)合。目前,甘肅民族地區(qū)生態(tài)旅游尚處于起步階段,管理上也無成型的體系,現(xiàn)行的體制和管理法規(guī)又較滯后,政府、企業(yè)、本地社區(qū)還未形成多方的積極參與和合作,基礎(chǔ)設(shè)施還很不完備,等等,距離生態(tài)旅游的要求還有很大距離,應該得到改善。
三、建立生態(tài)補償長效機制,支撐民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展
在繼續(xù)明確和規(guī)范生態(tài)補償主體的情況下,筆者以為,建立生態(tài)補償長效機制,從法律關(guān)系視角來看,還需完善以下其他幾個方面的核心內(nèi)容。
(一)生態(tài)補償對象應盡力實現(xiàn)直接補貼
生態(tài)補償?shù)淖罱K受益者肯定是生態(tài)系統(tǒng),但生態(tài)系統(tǒng)的最終受益,必須經(jīng)過中間受益人才能實現(xiàn)。即生態(tài)補償?shù)难a貼,只有體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)所在地的居民,最終通過他們對生態(tài)環(huán)境影響行為的變化,才能體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)。此外,在我國民族地區(qū)生態(tài)補償中還有一個“因環(huán)境保護和建設(shè)而致財政收入減少的地方政府”,也是生態(tài)補償?shù)闹匾獙ο蟆?/p>
值得借鑒的是,西部地區(qū)在退耕還林還草的立法中,對退耕農(nóng)戶改間接補貼為直接補貼,大大減少了中間環(huán)節(jié),減少了腐敗,提高了整體效率。民族地區(qū)的生態(tài)補償,在補償對象明確的情況下,也應盡力實現(xiàn)直接補貼,可以具體到一個縣、鄉(xiāng)或更小的村社和個人。
(二)生態(tài)補償標準,既要考慮受償?shù)貐^(qū)的生態(tài)貢獻,又要顧及補償者的承受能力
如果按照環(huán)境經(jīng)濟學測算出來的“生態(tài)價值”,那將是一個天文數(shù)字!而對“外部性溢出”的數(shù)量化研究,目前僅僅停留在理論層面,形成實際操作還面臨一系列困難。當前,有些研究機械照搬國外標準,評估指標選取的任意性、計算方法的無序性和重復計算問題,非市場價值評估的不確定性,理論計算與實際應用相脫節(jié),等等,都需要認真解決。并要通過加強科學研究的力度、特別是生態(tài)功能基礎(chǔ)研究的力度,逐步解決若干亟待解決的理論和方法等問題。
(三)生態(tài)補償機制的實現(xiàn)形式應具有多元化特征
國內(nèi)外曾創(chuàng)造了名目繁多的生態(tài)補償形式,歸納起來主要有:資金補償、實物補償、項目補償、政策補償、智力補償。前兩種可以看做是輸血型的補償形式,后三種是造血型的補償形式。從現(xiàn)實情況看,輸血型的補償形式自然是很直接、很實惠的選擇。但從長遠看,生態(tài)補償長效機制應該更加重視造血型的補償形式,因為這可以使受償者充分發(fā)揮其發(fā)展經(jīng)濟的潛能,所形成的造血機能,最后能轉(zhuǎn)化為自我積累和自我發(fā)展的能力。
(四)生態(tài)補償長效機制的法制化問題
生態(tài)補償機制的建立、生態(tài)補償行為的實施等,都需要通過法律法規(guī)的剛性約束來實現(xiàn),這是建設(shè)法制社會的客觀要求。同時,生態(tài)補償法制化也是生態(tài)補償本質(zhì)的內(nèi)在要求。因為生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì),實際上是在生態(tài)保護的實施者和受益者之間重新分配利益的問題。根據(jù)博弈理論分析,對于實施生態(tài)保護并且使受益方對實施方進行補償,只有無窮次地重復博弈內(nèi)容,才可以使帕累托改進成為納什均衡。這表明,只有建立起長效運行機制,才能保證生態(tài)補償?shù)拇鷥?nèi)公平、代際公平和自然公平。而建立長效機制的根本保證就是法律保證。
我國迄今還沒有一部生態(tài)補償?shù)幕痉苫蛐姓ㄒ?guī),以對生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t、基本制度、補償主體、對象、范圍、標準、方式、資金來源、監(jiān)督管理等作出總體性規(guī)定。已有的生態(tài)補償規(guī)定都是散見于一些不同層級的法律、法規(guī)和規(guī)章之中,對生態(tài)補償?shù)囊?guī)定也太過于原則,缺乏可操作性。因此,盡早實現(xiàn)生態(tài)補償領(lǐng)域的國家層面立法或區(qū)域立法,對于建立和完善生態(tài)補償?shù)拈L效運行機制將是極為重要的。
(作者分別系西北民族大學法學院副教授,甘肅省人大常委會民僑辦副主任)