葛少蕓　馬占元

一、甘肅民族地區(qū)生態(tài)補償主體架構漸趨形成

根據“生態(tài)功能服務付費”理論，生態(tài)補償實際上就是要求社會各階層對生態(tài)環(huán)境承擔社會責任的一項制度。它要求政府在向社會提供公共服務、企業(yè)在追求利潤最大化、個人在追求自身發(fā)展空間的過程中，強調人類在發(fā)展自身的同時，要通過補償的形式，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

《國務院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，明確指出了生態(tài)補償機制構建主體，即國家、區(qū)域和產業(yè)。這一規(guī)定為我們勾勒出了生態(tài)補償機制補償主體的基本框架。

根據國家“十一五”規(guī)劃綱要所設定的內容，由國家發(fā)改委正式批準的甘南藏族自治州黃河重要水源補給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護與建設項目，于2007年12月20日正式啟動。這是甘南有史以來規(guī)模最大的生態(tài)補償工程，預算總投資44.51億元，主要建設內容包括生態(tài)保護與修復工程、農牧民生活生產設施建設、生態(tài)保護支撐體系建設等。此項主要由國家通過公共財政轉移支付實施的生態(tài)補償，體現了國家作為全民利益的集中代表而在生態(tài)補償機制中的主導性地位和最重要的義務主體。

實踐中，國家早已在包括民族地區(qū)在內的許多地區(qū)啟動了諸多生態(tài)建設項目，如天然林保護工程、退耕還林還草工程、防沙治沙工程、自然保護區(qū)工程、三北防護林工程、“三化”草地治理工程、濕地資源恢復和保護工程，等等。這些項目本身也都是對民族地區(qū)的生態(tài)補償形式，并充分彰顯了政府不容置疑的主導作用。

鑒于生態(tài)環(huán)境保護和建設具有地域性和跨域性的特點，以及資源產權的難以界定等原因，政府在組織和協(xié)調區(qū)域間合理的利益轉移方面，同樣發(fā)揮著無可替代的作用。

從2007年12月1日起，甘肅省率先在全國試行征收草原植被恢復費制度。規(guī)定對在省境內草原上從事地質勘察、修路、探礦、影視拍攝等活動，以及采挖野生植物的企業(yè)或個人，將收取植被恢復費。這意味著企業(yè)、社會團體和個人將為履行生態(tài)環(huán)境社會責任承擔所必需的成本。今后，根據生態(tài)補償客體的特點和要求，諸如此類的生態(tài)補償制度和明細化規(guī)定，都應該逐步得到建立和完善。

二、充分把握民族地區(qū)生態(tài)補償契機，以科學發(fā)展理念實現生態(tài)治理與改善民生同步

甘肅少數民族總人口雖只占全省總人口的9.3%，但民族自治地方國土面積卻占全省總面積的40%。全省民族自治地方草原面積占全省草原面積的63%；有林地面積占全省有林地面積的近一半。全省天然林資源主要集中在民族地區(qū)，其中甘南州占全省的30%，森林蓄積量占全省的45%。民族地區(qū)水電資源理論蘊藏量占全省水電資源總量的62%。

根據《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，主要分布在青藏高原和祁連山麓的甘肅民族地區(qū)，許多區(qū)域被列為國家的重要生態(tài)功能區(qū)，其水源涵養(yǎng)、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護等生態(tài)調節(jié)功能，維系著區(qū)域或全國的生態(tài)安全。這一主體功能的科學定位，決定了甘肅民族地區(qū)有提供生態(tài)服務功能的重要義務和應當獲得生態(tài)補償的必然權利。但是，民族地區(qū)大多地處高寒陰濕山區(qū)和荒漠戈壁地區(qū)，多變而極端的氣候、高海拔、土壤瘠薄、植物生長緩慢以及日益發(fā)展的氣候暖干化趨勢，再加諸多人文因素的影響，使其又是極其脆弱的生態(tài)區(qū)域，極易受到破壞并且很難恢復。由于資源承載能力較弱，生存環(huán)境惡劣，生存空間狹窄，加之為了保護生態(tài)功能區(qū)而喪失了部分發(fā)展機會和自身利益，因而民族地區(qū)目前貧困面較大。全省21個民族縣（市）中，有14個是國家扶貧工作重點縣。2006年民族地區(qū)國內生產總值只占全省的5.6%，地方財政收入僅占全省的4.2%。在全省86個縣（市）綜合經濟實力排序中，有15個民族縣排在50位以后，排在最后的6個縣全是民族縣。在全國30個民族自治州中，臨夏州、甘南州綜合經濟實力排在最末兩位。

研究資料和大量實踐表明，貧困是招致生態(tài)惡化的首要原因，而生態(tài)環(huán)境惡化又是造成貧困的主要根源。為此，必須充分把握生態(tài)補償契機，全面落實科學發(fā)展理念，這是促使生態(tài)治理與改善民生協(xié)調發(fā)展的必由之路。

（一）大力發(fā)展資源優(yōu)勢產業(yè)

根據民族地區(qū)資源特點和產品優(yōu)勢，科學地構建起生態(tài)經濟發(fā)展的支撐點。在草原牧區(qū)，要在落實和完善草原家庭承包的基礎上，普遍推行保護草原和提高草原生產力的適用技術配套系統(tǒng)，主要是：人工草地建設，草原圍欄，劃區(qū)輪牧，禁牧、休牧制度，草原水利設施建設，病蟲害和毒害草的防治等。與此同時，應積極推廣以提高家畜生產轉化效率為核心的生產經營方式。例如，占甘南州牲畜總數90%以上的藏綿羊和藏牦牛，它們能適應當地高寒嚴酷的生存環(huán)境，在生長性能方面又具有較好的彈跳力和爆發(fā)力?，F有的技術路線完全可以實現肉羔羊當年育成出欄、藏牦牛商品牛兩年育成出欄的目標。這不僅大量節(jié)約了飼草料資源，減輕了對草原生態(tài)的壓力，還能大大提高產品質量，顯著增加經濟效益。在其他農區(qū)或農牧交錯區(qū)，要在發(fā)展生態(tài)農牧業(yè)的基礎上，充分發(fā)揮農牧結合、農牧互補的優(yōu)勢，重點開發(fā)肉牛、肉羊育肥產業(yè)，并與牧區(qū)緊密結合，走“牧區(qū)繁殖，農區(qū)育肥”的易地育肥路子。

要做大做強特色產業(yè)，并發(fā)展與之相應的產品加工業(yè)，延伸產業(yè)鏈，提高產品附加值。高寒陰濕山區(qū)的綠色食品、中藥材、油料、蠶豆、水產、山珍等；其他農牧區(qū)的油菜、蠶豆、馬鈴薯、蔬菜、水果、花卉、食用菌、水產、中藥材、牛羊肉、皮革、羊毛等，都是極具特色的產品，具有廣闊的發(fā)展和提升空間。

（二）積極示范并推廣“六化”家庭牧場

近年來，在廣大牧區(qū)發(fā)展起來的“六化”家庭牧場，即牲畜良種化、圈舍暖棚化、草場圍欄化、飼草料基地化、防疫規(guī)范化、牧民定居化，已成為保護草原生態(tài)和加快經濟發(fā)展的重要平臺，并具有組織成本低、適應市場波動變化能力強，還有可能向規(guī)模化經營轉型提升等優(yōu)勢。據報道，甘南州的碌曲縣，已有不同規(guī)模的家庭牧場2434戶，占牧戶總數的75%。有條件的牧區(qū)都應得到發(fā)展。

（三）重視林業(yè)生態(tài)保護和建設，不斷發(fā)展壯大林業(yè)產業(yè)

鑒于天然林的重要生態(tài)功能，要在“天?！惫こ倘〉贸醪匠煽兊幕A上，爭取繼續(xù)實施第二期天保工程。通過嚴格封護，保護好天然林的生境條件、物種資源，并使殘次林盡快恢復成林。要不斷完善政策，鞏固退耕還林成果，抓緊宜林荒山荒地造林和低產林的改造，提高森林覆蓋率。

要積極推進集體林權制度改革，不斷發(fā)展壯大林業(yè)產業(yè)。民族地區(qū)發(fā)展花卉、經濟林木、林下經濟、林木種苗、林木林副產品加工等林業(yè)產業(yè)的潛力巨大。應合理利用生態(tài)補償資金，予以重點扶持。

（四）不斷提升生態(tài)旅游的產業(yè)地位

充分利用民族地區(qū)獨特的原生態(tài)自然景觀和人文景觀優(yōu)勢，積極開展森林旅游、草原旅游、濕地旅游、荒漠旅游等，讓它們在發(fā)揮自身生態(tài)功能的同時，又能與發(fā)展當地經濟相結合。目前，甘肅民族地區(qū)生態(tài)旅游尚處于起步階段，管理上也無成型的體系，現行的體制和管理法規(guī)又較滯后，政府、企業(yè)、本地社區(qū)還未形成多方的積極參與和合作，基礎設施還很不完備，等等，距離生態(tài)旅游的要求還有很大距離，應該得到改善。

三、建立生態(tài)補償長效機制，支撐民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展

在繼續(xù)明確和規(guī)范生態(tài)補償主體的情況下，筆者以為，建立生態(tài)補償長效機制，從法律關系視角來看，還需完善以下其他幾個方面的核心內容。

（一）生態(tài)補償對象應盡力實現直接補貼

生態(tài)補償的最終受益者肯定是生態(tài)系統(tǒng)，但生態(tài)系統(tǒng)的最終受益，必須經過中間受益人才能實現。即生態(tài)補償的補貼，只有體現到生態(tài)系統(tǒng)所在地的居民，最終通過他們對生態(tài)環(huán)境影響行為的變化，才能體現到生態(tài)系統(tǒng)。此外，在我國民族地區(qū)生態(tài)補償中還有一個“因環(huán)境保護和建設而致財政收入減少的地方政府”，也是生態(tài)補償的重要對象。

值得借鑒的是，西部地區(qū)在退耕還林還草的立法中，對退耕農戶改間接補貼為直接補貼，大大減少了中間環(huán)節(jié)，減少了腐敗，提高了整體效率。民族地區(qū)的生態(tài)補償，在補償對象明確的情況下，也應盡力實現直接補貼，可以具體到一個縣、鄉(xiāng)或更小的村社和個人。

（二）生態(tài)補償標準，既要考慮受償地區(qū)的生態(tài)貢獻，又要顧及補償者的承受能力

如果按照環(huán)境經濟學測算出來的“生態(tài)價值”，那將是一個天文數字！而對“外部性溢出”的數量化研究，目前僅僅停留在理論層面，形成實際操作還面臨一系列困難。當前，有些研究機械照搬國外標準，評估指標選取的任意性、計算方法的無序性和重復計算問題，非市場價值評估的不確定性，理論計算與實際應用相脫節(jié)，等等，都需要認真解決。并要通過加強科學研究的力度、特別是生態(tài)功能基礎研究的力度，逐步解決若干亟待解決的理論和方法等問題。

（三）生態(tài)補償機制的實現形式應具有多元化特征

國內外曾創(chuàng)造了名目繁多的生態(tài)補償形式，歸納起來主要有：資金補償、實物補償、項目補償、政策補償、智力補償。前兩種可以看做是輸血型的補償形式，后三種是造血型的補償形式。從現實情況看，輸血型的補償形式自然是很直接、很實惠的選擇。但從長遠看，生態(tài)補償長效機制應該更加重視造血型的補償形式，因為這可以使受償者充分發(fā)揮其發(fā)展經濟的潛能，所形成的造血機能，最后能轉化為自我積累和自我發(fā)展的能力。

（四）生態(tài)補償長效機制的法制化問題

生態(tài)補償機制的建立、生態(tài)補償行為的實施等，都需要通過法律法規(guī)的剛性約束來實現，這是建設法制社會的客觀要求。同時，生態(tài)補償法制化也是生態(tài)補償本質的內在要求。因為生態(tài)補償的本質，實際上是在生態(tài)保護的實施者和受益者之間重新分配利益的問題。根據博弈理論分析，對于實施生態(tài)保護并且使受益方對實施方進行補償，只有無窮次地重復博弈內容，才可以使帕累托改進成為納什均衡。這表明，只有建立起長效運行機制，才能保證生態(tài)補償的代內公平、代際公平和自然公平。而建立長效機制的根本保證就是法律保證。

我國迄今還沒有一部生態(tài)補償的基本法律或行政法規(guī)，以對生態(tài)補償的基本原則、基本制度、補償主體、對象、范圍、標準、方式、資金來源、監(jiān)督管理等作出總體性規(guī)定。已有的生態(tài)補償規(guī)定都是散見于一些不同層級的法律、法規(guī)和規(guī)章之中，對生態(tài)補償的規(guī)定也太過于原則，缺乏可操作性。因此，盡早實現生態(tài)補償領域的國家層面立法或區(qū)域立法，對于建立和完善生態(tài)補償的長效運行機制將是極為重要的。

（作者分別系西北民族大學法學院副教授，甘肅省人大常委會民僑辦副主任）