東馨笙

自國家發(fā)改委某研究所所長向媒體透露開征燃油稅為時不遠以來，開征燃油稅成了各大媒體不斷討論的熱點，也成了民眾倍加關心的話題。媒體和民眾普遍認為，開征燃油稅涉及廣大民眾的切身利益，對民眾影響甚巨，應當廣泛征求民眾意見，傾聽民眾的呼聲，建議提請全國人大及其常委會審議通過。但是，國家稅務總局一位權威人士日前接受上海證券報獨家專訪時，聲稱即將開征的燃油稅是對燃油消費行為的一種稅收，1999年修正的公路法已經(jīng)將“燃油附加費”改為“燃油稅”，并將燃油稅開征的權力授予國務院，無須提請全國人大及其常委會審議。

“燃油稅”一詞并非中國獨創(chuàng)，世界上許多國家均有之，如，美國、日本、英國、德國等；也并非中國最近所創(chuàng)，從1998年開始修正公路法起，“燃油稅”一詞為媒體和民眾所知所論。所以許多媒體和民眾一聽即將開征燃油稅，即感慨歷經(jīng)近十年之久，燃油稅終于“千呼萬喚始出來”。然而，依據(jù)國家稅務總局那位權威人士所說的1999年修正的公路法已經(jīng)將“燃油附加費”改為“燃油稅”的指引去查閱1999年修正后的公路法，“燃油稅”一詞卻杳無蹤跡。不可否認，國務院1998年提請全國人大常委會修正公路法的建議案中的確建議：為了貫徹費改稅的精神，保證公平，將公路法第三十六條中的“燃油附加費”改為“燃油稅”。但是，全國人大常委會通過的公路法修正案僅僅規(guī)定可以以稅收的方式籌集公路養(yǎng)護建設資金，具體實施辦法和實施步驟由國務院規(guī)定，并沒有將“燃油稅”一詞明確規(guī)定在法律中，更沒有明確將“燃油稅”的實施辦法和實施步驟授權國務院。

回顧1997年通過的公路法，可以發(fā)現(xiàn)，征收“燃油附加費”是公路養(yǎng)路費的征收辦法，而公路養(yǎng)路費是獲取公路使用權的對價。由此可知，繳納“燃油附加費”是獲取公路使用權的對價。1998年國務院向全國人大常委會提交修正公路法的建議案中建議開征“燃油稅”，取代公路養(yǎng)路費、公路客貨運附加費和公路運輸管理費等收費項目。從國務院提交的修正建議案來看，“燃油稅”不僅僅是獲取公路使用權的對價，還包含了其他內(nèi)容，已經(jīng)超出了公路法所規(guī)范的范圍。全國人大常委會在修正公路法時沒有采納國務院的建議，實有其特殊的意義。如果國家稅務總局那位權威人士認為1999年修正后的公路法第三十六條采納了國務院的建議，純粹是誤解了1999年全國人大常委會通過的公路法修正案。

退一萬步，就算此次即將開征的燃油稅是獲取公路使用權的對價，在繳納燃油稅后就不用繳納公路養(yǎng)路費，也并非國務院就能依據(jù)公路法第三十六條的規(guī)定作出決定。2000年全國人大通過的立法法第八條規(guī)定稅收的基本制度只能制定法律，燃油稅作為稅收基本制度，應當制定法律。雖然第九條規(guī)定全國人大及其常委會可以對尚未制定法律的稅收事項根據(jù)實際情況，授權國務院對其中的部分事項先行制定行政法規(guī)，開征燃油稅涉及稅率、稅基、納稅人、納稅人的權利和義務、稅收優(yōu)惠等系列問題，并非立法法第九條規(guī)定的“部分事項”的范圍。1999年修正的公路法和2000年制定的立法法相比，屬于舊法；公路法由全國人大常委會制定和修正，立法法由全國人大制定，前者是下位法，后者是上位法。依新法優(yōu)于舊法和下位法不得和上位法相抵觸的原則，立法法第八條和第九條事實上已經(jīng)廢止了公路法第三十六條關于授權國務院規(guī)定以征稅方式籌集公路養(yǎng)護建設費方法和步驟的權力。

可能還有人主張，依據(jù)1984年9月全國人大常委會通過的全國人大常委會關于授權國務院改革工商稅制發(fā)布有關稅收條例草案的決定和1985年4月全國人大通過的全國人大關于授權國務院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定，國務院可以就稅收制定相關條例或者暫行規(guī)定，國家稅務總局那位權威人士所聲稱的開征燃油稅無須經(jīng)全國人大及其常委會也是有據(jù)可依。但是，立法法是2000年3月經(jīng)全國人大通過的，還是依據(jù)新法優(yōu)于舊法和下位法不得和上位法相抵觸的原理，國務院取得的授權已經(jīng)被取消，不得依據(jù)這兩個決定制定稅收有關條例和暫行規(guī)定。

至此，可以得出結論，開征燃油稅并非政府說了算，還得經(jīng)全國人大及其常委會決定。沒有經(jīng)全國人人及其常委會同意，屬于違法征稅。開征燃油稅，看來還“任重道遠”，并非如國家發(fā)改委某研究所所長所說“為時不遠”。

（作者單位：全國人大常委會法制工作委員會）